중국, 페이퍼컴퍼니 통해 미국 기업에 2천억 달러 비밀 대출

미국 기술·산업 분야로 흘러든 2천억 달러 규모의 은밀한 자금줄

지난 25년간 중국 국영은행들은 페이퍼컴퍼니와 역외 금융 거점을 통해 미국 기업에 약 2천억 달러를 조용히 공급했다. 베이징의 지휘를 받는 대출기관에서 나온 자금은 케이맨 제도, 버뮤다, 델라웨어에 등록된 법인으로 흘러간 뒤 로봇공학, 반도체, 생명공학, 핵심 광물 관련 거래에 투입됐다. 대출은 민간의 독립적인 금융처럼 보이도록 설계됐고, 중국과 무관한 명의로 기록되는 경우가 많아 이런 흐름은 대체로 드러나지 않았다.

윌리엄앤드메리대학의 에이드데이터 연구소가 취합한 조사 결과는 개발도상국을 훨씬 넘어 뻗어 있는 정교한 네트워크를 보여준다. 미국은 단일 국가 기준으로 이들 대출의 최대 목적지였으며, 영국, 독일, 호주, 네덜란드 등 동맹국 경제권도 포함됐다. 여러 거래에서 중국의 자금은 전략 기업 지분을 인수하거나 현대 방위·통신 체계를 뒷받침하는 핵심 자산의 권리를 확보하는 데 쓰였다.

그 규모는 많은 정책 전문가를 놀라게 했다. 워싱턴은 불투명한 중국 대출에 대해 동맹국들에 수년간 경고했지만, 정작 미국이 가장 큰 몫을 받아들였다. 감시가 강화되자 중국 대출기관은 물러서지 않았다. 해외 지점에서 대출을 내고 역외 계열사와 특수목적법인에 자금을 빌려주는 방식으로 대응했다. 이런 방식은 자금의 출처를 가리고 대출의 실질적 배후가 누구인지 규제 당국이 파악하기 어렵게 했다.

연구진은 이런 양상이 중국 국영 신용의 활용 방식이 바뀌었음을 보여준다고 말한다. 전통적인 개발 금융에서 벗어나 첨단 제조업과 기술 공급망의 병목 지점에 영향력을 확보하는 쪽으로 초점이 옮겨갔다. 대상에는 핵심 광물, 반도체 제조 장비, 공정 노하우, 민감한 데이터를 보유한 기업이 포함됐다.

자금은 어떻게 추적을 피했나

금융은 실소유주를 감추는 지주회사와 신탁의 여러 겹을 거치는 경우가 많았다. 대출은 중국의 대형 정책은행과 상업은행에서 시작됐지만, 공식 차입자는 금융 비밀주의 관할 지역에 설립된 계열사일 수 있었다. 일부 사례에서는 중국과 연계된 인수자가 국경을 넘는 기업 인수를 쉽게 할 수 있도록 판매자 금융과 유사한 신용이 제공됐다. 다른 사례에서는 미국이나 유럽 기업에 직접 기업 대출을 해주고, 공개 데이터베이스에 뚜렷한 중국 연계가 드러나지 않는 민간 신용으로 기록했다.

해외 지점은 또 다른 변수가 됐다. 중국 대출기관은 해외 지점과 자회사를 100곳 넘게 개설하며 글로벌 입지를 넓혔다. 이들 거점은 역외 차입자에게 달러나 유로로 대출했고, 차입자는 그 자금을 대상 기업에 투입했다. 결과적으로 지정학적 행보가 아니라 일반적인 국제 대출처럼 보였다. 이 차이는 중요했다. 전통적인 외국인 투자 심사는 부채가 아니라 지분을 통한 지배력에 초점을 맞추는 경우가 많기 때문이다.

연구진이 밝혀낸 내용

에이드데이터는 200개국이 넘는 곳의 규제 신고서, 대출 계약서, 기업 공시 자료를 조사해 이 은밀한 신용 흐름을 추적했다. 연구진은 중국이 2000년부터 2023년까지 전 세계에 2조 달러가 넘는 국영 대출을 제공했다고 결론 내렸다. 부유한 경제권에서 전략 부문을 겨냥한 대출 비중은 커졌다. 베이징이 칩, 로봇공학, 첨단 소재를 중시하는 산업 정책을 추진한 10년 중반 이후 이런 양상은 가속화됐다.

에이드데이터 사무총장 브래드 파크스는 이번 연구가 규제 당국이 사후에야 알아차리는 경우가 많았던 대출·인수 네트워크에 장기적인 계획이 깔려 있음을 보여준다고 말했다.

나머지 사람들이 체커를 두는 동안 중국은 체스를 두고 있었다.

페이퍼컴퍼니 구조, 비밀유지 조항, 국영 신용을 민간 금융으로 취급하는 잘못된 분류가 거래를 가리면 소유 관계를 파악하기 어렵다. 그럼에도 데이터에서는 일관된 신호가 나타난다. 거래에는 희토류 가공부터 반도체 설계와 패키징까지 국가 안보에 중요한 자산이 자주 포함됐다.

겨냥한 산업과 그 이유

미국과 동맹국 시장 전반에서 몇몇 산업이 두드러진다.

반도체가 최우선 대상이다. 칩은 스텔스 체계와 스마트 무기부터 클라우드 컴퓨팅, 차세대 통신에 이르기까지 모든 분야의 기반이 된다. 칩 설계업체, 장비 제조사, 패키징 시설의 지분을 확보하면 노하우와 공급망 접근권을 얻을 수 있다. 로봇공학도 주요 관심 분야다. 첨단 산업용 로봇, 머신비전, 정밀 구동기는 항공기, 자동차, 전자제품을 생산하는 공장의 생산성을 좌우한다. 생명공학과 의료기기에는 민군 겸용 우려가 따른다. 유전체 분석, 바이오공정, 고급 영상 기술은 민간과 방위 분야 모두에 쓰일 수 있다.

핵심 광물도 중요한 축이다. 배터리 원료, 희토류, 특수 합금은 미사일 유도, 레이더, 보안 통신에 필수적이다. 채굴권, 가공 능력, 정제 기술을 장악하면 어느 국가든 위기 상황에서 공급에 영향을 미칠 수 있다. 중국 국영 대출기관은 이런 원료나 이를 가공하는 데 필요한 기술과 관련된 거래를 거듭 지원했다.

산업 정책이 방향을 정했다. 베이징이 10대 전략 산업의 발전을 우선시한 계획에서 반도체와 로봇공학은 핵심 분야로 꼽혔다. 민군융합, 즉 민간 기술의 발전을 국방 역량에 결합하는 개념은 소유권이 간접적이더라도 해외 기술, 인재, 장비를 확보하려는 움직임을 강화했다.

경종을 울린 사례

일부 거래는 국가 안보 심사의 대표 사례가 됐다. 2017년 미국은 외국인투자심의위원회(CFIUS)의 심사 후 중국 자본이 뒷받침하는 사모펀드의 래티스 세미컨덕터 인수 시도를 차단했다. 영국 정부는 2022년 국가 안보를 이유로 중국계 기업에 대형 반도체 공장 지분을 매각하라고 명령했다. 독일에서는 첨단 기계와 반도체 자산을 인수하려는 세간의 이목을 끈 시도가 잇따른 뒤 정책 당국자들이 심사를 강화했다.

연구진이 추적한 대출 흐름에는 역외 금융을 통해 첫눈에는 평범해 보이는 인수를 가능하게 한 거래도 포함됐다. 연구에서 거론된 사례로는 정보기관 관련 고객을 둔 미국 보험사를 인수하기 위한 대출과 미시간주의 로봇공학 기업에 연계된 금융이 있다. 일부 사례에서는 최종 소유주가 알려진 뒤 당국이 지분 매각을 요구했다.

전 백악관 투자 고문 윌리엄 헤너건은 핵심 제품에 대한 지배력이 분쟁의 결과와 경제의 회복력을 좌우할 수 있다며 사안의 중요성을 단호하게 강조했다.

경제에 필수적인 제품을 누가 통제하느냐에 따라 전쟁의 승패가 갈릴 수 있다.

이런 양상은 세간의 주목을 받는 한두 건에 국한되지 않는다. 가장 눈에 띄는 규제 경보를 항상 울리지 않으면서 전략 자산에 대한 영향력을 확보하기 위해 신용을 반복적으로 활용한다. 거래가 공식적인 지배권을 넘기지 않더라도 대출에는 약정, 정보 접근권, 옵션 등이 붙어 기업의 재량을 제한할 수 있다.

미국은 어떻게 심사 제도를 보강했나

워싱턴은 지난 10년간 대응 수단을 확대했다. 외국인 인수를 국가 안보 위험 측면에서 심사하는 범정부 기구인 CFIUS는 2018년 FIRRMA로 알려진 법률에 따라 새로운 권한을 얻었다. 이에 따라 정부는 민감한 기술 분야의 일부 비지배적 투자와 군사 시설 인근 특정 부동산 거래도 심사할 수 있게 됐다. 팀 텔레콤(Team Telecom)이라는 비공식 명칭으로 불리는 별도 심사는 국경을 넘는 통신 거래를 검토한다. 상무부의 수출제한 명단(Entity List)은 군사·감시 활동과 연계된 기업에 대한 수출을 제한한다. 2023년에는 행정명령으로 미국에서 특정 중국 기술 분야로 향하는 해외 투자에 대한 규제 장치를 마련하기 시작했다.

부채는 규제하기가 더 어렵다. 많은 심사 제도는 지분을 통한 지배력이나 이사회 영향력에 초점을 둔다. 반면 대출기관이 중국 은행의 역외 지점이거나 무해해 보이는 이름의 계열사라면 대출은 감시망을 피해갈 수 있다. 차입자가 지속적인 신용 공급에 의존하거나, 운영·정보 공유·공급 계약에 영향을 미치는 대출 약정의 적용을 받는 경우 이런 금융 관계도 압박 수단이 될 수 있다.

미국 국제개발금융공사를 이끈 전력이 있는 스콧 네이선은 불투명한 거래로 인해 정부와 대중이 위험을 온전히 파악하기 어렵다고 경고했다.

투명성이 부족하고 자금의 출처를 감추려는 조치가 이어지면 전체 상황을 파악하기가 매우 어렵다.

규제 당국은 공시를 강화하고 기관 간 협력을 통해 빈틈을 메우려 했다. 기업들은 자금 제공자에 대한 실사를 더 철저히 하는 방식으로 대응했다. 그럼에도 연구진은 중국 대출기관이 해외 지점으로 활동을 더 많이 옮기고 서구의 민간 신용과 유사한 대출 구조를 활용하면서 대응해 왔다고 말한다.

같은 수법에 맞서는 동맹국들

유럽과 아시아·태평양의 동맹국들도 비슷한 양상에 직면했다. 유럽연합은 회원국 간 심사 조율을 위해 2020년 투자 심사 체계를 도입했다. 영국은 거래를 소급해 심사 대상으로 지정할 수 있는 새로운 국가 안보 심사 제도를 만들었다. 독일은 2018년 첨단 공작기계 기업 인수를 막았고, 반도체 및 산업 제어 분야의 인수 대상에 대한 심사를 강화했다. 호주는 핵심 기반시설과 자원에 대한 규정을 강화했다.

각국은 최종 조립을 넘어 공급망의 외국인 지배 여부도 살펴봤다. 화학 소재, 웨이퍼 제조 공정, 패키징, 특수 금속을 통제하면 최종 제품이 다른 곳에서 생산되더라도 투자자가 영향력을 행사할 수 있다. 네덜란드에서는 영국의 반도체 공장 지분을 상당 부분 보유한 중국계 기업에 대한 우려가 제기됐다. 이 사례는 제3국을 거치는 국경 간 기업 구조를 어떻게 다룰지 논의할 때 기준점이 됐다.

공조는 개선됐지만 여전히 빈틈이 남아 있다. 부채로 구성된 거래는 의무 신고를 피할 수 있다. 역외 법인은 대출기관의 배후가 누구인지 불확실하게 만들 수 있다. 이런 사례들은 실질적 지배권을 명확히 정의하고 실소유주 정보를 실시간으로 공유할 필요성을 보여준다.

부채가 선호되는 수단이 된 이유

지분 인수는 지배권을 넘겨주기 때문에 심사를 촉발한다. 부채는 더 조용한 수단이다. 세간의 주목을 받지 않고도 접근권을 얻을 수 있다. 이 맥락에서 부채가 매력적인 이유는 세 가지 특징으로 설명된다.

첫째, 부채는 여러 단계로 구성할 수 있다. 중국 국영은행이 역외 계열사에 대출하고, 그 계열사가 인수자나 대상 기업에 다시 대출하는 식이다. 공개 신고 자료에는 국영은행이 아닌 페이퍼컴퍼니가 대출기관으로 기재된다. 둘째, 부채는 지분으로 전환될 수 있다. 전환사채와 신주인수권은 나중에 지분으로 바뀔 수 있으며, 심사 기준에 미치지 않는 수준에서 전환되는 경우도 많다. 셋째, 부채는 차입자를 묶어둘 수 있다. 재무 약정, 정보 접근권, 사전 동의 요건을 통해 대출기관은 예산, 기술 이전, 공급 계약에 영향력을 행사할 수 있다.

이런 수단이 언제나 부정한 것은 아니다. 전 세계의 민간 신용 펀드와 은행도 같은 수단을 쓴다. 여기서 다른 점은 전략적 목표를 추구하는 국가 행위자의 지휘를 받는다는 것이다. 대출기관이 정부의 산업·안보 정책에 따라 움직일 경우, 일반적인 금융 기법이 기술 이전이나 공급망 장악의 통로가 될 수 있다.

기업이 주의해야 할 점

이사회와 경영진은 모든 외국 자본을 차단하지 않고도 위험을 줄일 수 있다. 가장 유용한 조치는 외국 정부와 연계됐을 가능성이 있는 대출기관과 투자자에 대해 기본적인 관리 원칙을 더욱 엄격히 적용하는 것이다.

• 자금 구조를 파악한다. 각 대출의 직접 상대방뿐 아니라 모든 대출기관, 계열사, 보증인을 확인한다.
• 실소유주를 추적한다. 최종 소유주와 국가 연계 여부를 밝히는 확인서를 요구하고, 관련 정보를 최신 상태로 유지한다.
• 대출 약정을 점검한다. 정보 접근권, 기술 이전에 대한 동의권, 지배권으로 전환될 수 있는 옵션을 부여하는 조항을 확인한다.
• 안보 심사를 갱신한다. 민감한 사업 부문의 주요 역외 대출을 새로운 투자자 유입과 같은 기준으로 살펴본다.
• 데이터를 분리한다. 법률이나 계약상 요구되지 않는 한 대출기관의 민감한 기술 정보 접근을 제한하고, 모든 접근 권한을 기록한다.
• 법률 자문을 일찍 구한다. 지분 변동이 없더라도 금융이나 인수가 CFIUS 또는 수출 통제 관련 우려를 일으킬 수 있는지 확인한다.

독립적이고 투명한 대출기관은 여전히 가치 있는 파트너가 될 수 있다. 과제는 정상적인 민간 신용과 차입 기업의 상업적 건전성과 무관한 전략적 목적을 추구하는 국가 주도 금융을 구별하는 것이다.

핵심 요점

• 에이드데이터에 따르면 중국 국영은행은 25년간 페이퍼컴퍼니와 역외 관할 지역을 통해 미국 기업에 약 2천억 달러를 대출했다.
• 미국은 이러한 은밀한 신용의 최대 수혜국이며, 영국, 독일, 호주, 네덜란드 등 동맹국 경제권도 대상이 됐다.
• 대출은 반도체, 로봇공학, 생명공학, 방위·통신 체계에 쓰이는 핵심 광물 등 민감한 분야에 집중됐다.
• 연구진은 중국이 2000년부터 2023년까지 전 세계에 2조 달러가 넘는 국영 대출을 제공한 것으로 추산한다.
• 부채 구조와 해외 지점은 중국 대출기관의 역할을 감춰 자금이 민간 금융처럼 보이게 했다.
• 미국과 영국 당국은 중국의 국가 연계성이 드러난 뒤 반도체 및 다른 전략 자산과 관련된 거래를 차단하거나 되돌렸다.
• FIRRMA에 따라 CFIUS의 권한은 확대됐지만, 부채는 전통적인 지배권 중심 심사 기준에 해당하지 않는 경우가 많다.
• 전문가들은 불투명한 대출이 기술과 공급망에 대한 숨은 영향력을 만들 수 있다고 경고하며, 공시와 심사를 강화해야 한다고 촉구한다.