홍수로 급속한 개발의 위험 드러나자 발리, 농지 전용 중단

치명적인 홍수 이후의 전환점

발리는 치명적인 홍수로 무분별한 개발의 대가가 부각된 뒤, 생산성 높은 논을 호텔과 빌라 등 상업 시설로 전용하는 것을 중단하는 방안을 추진하고 있다. 주 정부 지도자들은 2025년부터 농지 전용을 위한 신규 허가를 중단한다고 밝혔으며, 인도네시아 토지부는 보호 농지를 국가 기준에 맞게 복원하지 않으면 법적 조치에 직면할 수 있다고 경고했다. 이번 정책 전환은 생명을 보호하고 수자원 체계를 안정시키며, 발리의 정체성과 식량 공급을 뒷받침하는 논을 보전하기 위한 것이다.

이번 조치의 핵심에는 보호 농업구역 부족 문제가 있다. 농업·공간계획부 장관이자 국가토지청장을 겸하는 누스론 와히드는 발리의 전용 중단 조치를 지지하고 지방 당국에 논 약 6,000헥타르를 추가하라고 지시했다. 목표에는 개발로 이미 사라진 논을 대체할 약 4,000헥타르와 최소 보호 기준을 충족하기 위한 2,000헥타르가 포함된다.

두 가지 지정 구역이 논쟁의 틀을 이룬다. 지속가능농업토지(LP2B)는 농업용으로 계속 유지해야 하는 논을 가리킨다. 지속가능식량농업구역(KP2B)은 여기에 관개시설, 저장시설, 농로 등 비축지와 기반시설을 더한 개념이다. 국가 규정은 각 주가 논 면적의 최소 87%를 LP2B로, 90%를 KP2B로 지정하도록 요구한다. 발리는 LP2B가 약 62%, KP2B가 83%에 그쳐 식량 안보를 지키기 위해 중앙정부가 정한 기준에 크게 못 미친다.

법적 위험은 분명하다. 인도네시아의 2009년 지속가능농업토지법에 따르면 보호 농지를 불법 전용하면 최대 징역 5년형에 처할 수 있다. 농업부는 새 논을 조성하면 발리가 규정을 다시 준수하고, 규정에 어긋난 과거의 전용을 합법화하는 데 도움이 되며, 홍수 위험을 낮추는 기능도 회복할 수 있다고 주장한다. 당국은 주민과 개발업자에게 주택 건설에 비생산 농지를 우선 활용하고, 녹지를 잠식하는 무질서한 확산을 억제하기 위해 수직형 주택도 고려하라고 촉구하고 있다.

9월 홍수와 산사태로 12명 넘게 숨지고 주택과 공공시설이 피해를 입으면서 토지 이용에 대한 감시가 강화됐다. 환경 당국자들은 이번 재난이 집중호우, 부실한 폐기물 관리, 과거 논과 산비탈에서 이뤄진 무규제 건설이 복합적으로 작용한 결과라고 지적했다. 정부 통계에 따르면 발리는 지난 10년간 산림 수백 헥타르를 잃었으며, 이로 인해 집중호우 때 물을 흡수하는 섬의 능력이 약해졌다.

법적 요건과 발리의 미달 현황

상황이 시급한 이유를 이해하려면 약어부터 살펴볼 필요가 있다. LP2B는 영구적인 농업용으로 지정된 토지다. 주가 쌀 생산 기반을 보전할 수 있도록 농업용으로 유지되게 보호한다. KP2B는 더 넓은 개념이다. 농지뿐 아니라 비축지, 관개수로, 저수지, 농로 등 농업의 지속 가능성을 뒷받침하는 시설도 포함한다. 각 주는 두 범주 모두에서 국가 기준을 충족하고, 공간계획에서 해당 비율을 유지해야 한다.

발리는 두 기준 모두에 미달한다. 섬의 논 중 LP2B로 보호되는 면적은 약 62%, KP2B로 보호되는 면적은 약 83%에 불과하다. 이러한 격차 때문에 토지부는 발리에 신규 논 6,000헥타르를 지정하라고 압박하고 있다. 목표를 달성하면 발리의 비율을 회복하고, 지방정부나 토지 소유주가 보호구역 내 불법 전용으로 처벌받을 위험도 줄일 수 있다.

새 논을 늘린다는 것은 아무 빈 땅에나 벼를 심는다는 뜻이 아니다. 당국은 관개망과 연결되고, 홍수 위험이 있는 비탈을 피하며, 서식지를 조각내지 않고 기반시설을 갖출 수 있는 연속된 구역을 찾아야 한다. 계획이 제대로 시행되면 포장된 논 일부를 대체하는 동시에 발리의 공동체 수자원 체계를 뒷받침하는 수백 년 된 수로를 비롯해 농업의 기반시설도 보전할 수 있다.

농지 전용이 홍수를 키우는 이유

논과 숲, 습지는 집중호우 때 스펀지처럼 작용한다. 토양과 뿌리는 물의 흐름을 늦추고 계단식 논 전반으로 분산시키며 일부를 땅속으로 스며들게 한다. 콘크리트와 지붕은 정반대로 작용한다. 논이 빌라와 아스팔트로 바뀌면 빗물이 빠른 지표 유출수로 변해 비탈 아래로 쏟아진다. 가파른 비탈에서 나무를 베거나 배수시설 없이 계단식 지형을 조성하면 산사태가 발생할 수 있다. 수로와 배수로가 쓰레기로 막히면 물은 거리와 주택으로 흘러들 수밖에 없다.

발리의 농업은 이러한 위험을 관리하도록 발전해 왔다. 유네스코가 인정한 공동체 관리 관개 체계인 수박(Subak)은 유역 전체의 경작 주기와 물 배분을 조율한다. 이 체계는 온전한 수로와 계단식 논, 토지 이용의 급격한 변화를 제한하는 공동 규칙에 의존한다. 논을 건물 부지로 쪼개면 수박의 수로가 끊긴다. 계단식 논을 천천히 흐르던 물은 집중호우를 흡수할 수 없는 관이나 암거, 주차장으로 흘러가게 된다.

당국자들은 이제 발리의 녹지 면적이 극한 호우를 완충하기에 너무 줄었다고 말한다. 환경산림부는 아융강을 비롯한 주요 유역을 지목하며, 유역 전문가들이 유량 안정을 위해 권고하는 최소 산림 피복률 30%를 크게 밑돈다고 밝혔다. 이와 함께 과거 논에서 이뤄진 무분별한 건축으로 빗물을 흡수할 수 있는 면적도 줄었다. 폭풍우 때 강으로 쓸려 들어간 쓰레기는 물길을 막아 위험을 키웠다.

홍수 이후 하니프 파이솔 누로피크 환경산림부 장관은 발리에 추가 토지 전용을 중단하고 환경 보호를 관광 정책의 핵심으로 삼으라고 촉구했다. 그는 주 정부 지도자들과의 회의에서 개발로 녹지가 계속 잠식된다면 발리가 반복되는 재난을 감당할 수 없다고 말하며 사태의 심각성을 강조했다.

장관은 이렇게 말했다. “발리에서 토지 전용을 즉시 중단하기를 진심으로 바랍니다. 이는 매우 중요합니다.”

과학자들은 기후가 따뜻해지면서 집중호우가 더 강해질 것으로 예상한다. 따뜻한 공기는 수증기를 더 많이 머금을 수 있어 짧은 시간에 더 많은 비를 쏟아붓는 폭풍이 발생할 수 있다. 숲과 논이 건물로 대체된 곳에서는 홍수가 더 빠르게, 더 높은 수위로 불어난다. 이에 따라 정책 입안자들은 농지 보호를 식량 정책뿐 아니라 재난 위험 저감과도 연계하고 있다.

토지 규제 강화에 따른 관광 성장의 미래

발리의 계획은 관광을 끝내려는 것이 아니다. 개발이 이뤄지는 장소와 방식을 바꾸려는 것이다. 주 정부는 생산성 높은 논을 호텔과 식당, 빌라로 전용하는 허가를 중단할 예정이다. 지방 지도자들은 이미 유효한 승인을 받은 기존 사업은 계속할 수 있지만, 신규 상업 사업은 농지를 피해 추진될 것이라고 밝혔다. 공간계획이 전용 중단 조치를 반영하고 환경 기준선을 갱신하도록 공동 기술 검토도 진행 중이다.

이 와얀 코스터 주지사는 이번 정책 전환이 발리의 100년 계획에 부합하는 장기적 약속이라고 설명했다. 그는 주 정부가 홍수 대응과 계획 갱신을 마무리하는 동안 군수와 시장들에게 농지 전용을 막으라고 지시했다.

코스터 주지사는 이렇게 말했다. “올해부터 발리 전역의 모든 군수와 시장에게 이미 지시가 내려졌습니다. 홍수 대응을 마친 뒤 다시 만나 생산성 높은 토지, 특히 논에 호텔과 식당 또는 다른 시설을 짓는 허가가 더는 발급되지 않도록 하겠습니다. 올해부터 토지 전용 금지는 발리의 100년 계획에 맞춰 시행됩니다. 2025년부터는 생산성 높은 토지를 상업 시설로 전용할 수 없습니다.”

개발업자에게 새 정책은 이미 개발된 부지와 도심의 유휴 부지, 관개망을 훼손하지 않는 비생산 농지에서의 사업을 유도한다. 관광업계에는 방문객을 끌어들이고 문화적 매력을 뒷받침하는 논 경관을 보호하는 효과가 있다. 주민에게는 홍수 위험이 높은 통로나 가파른 비탈에서 건설이 진행되는 속도를 늦추는 데 도움이 될 수 있다. 유역의 한계를 반영한 허가를 바탕으로 농업지역과 개발지역을 더 명확히 구분하는 것이 목표다.

관광은 여전히 발리 경제의 핵심이며, 주 정부 지도자들은 성장이 환경 보호와 균형을 이뤄야 한다고 밝혔다. 이들은 논과 숲을 보호하는 것이 관광에 제약을 가하는 일이 아니라, 방문객을 계속 불러들이는 경관과 수자원, 문화 자산에 투자하는 것이라고 주장한다.

식량 안보와 수박의 위기

토지부의 추진은 쌀 문제와도 관련이 있다. 인도네시아는 세계 시장의 가격 변동과 공급 충격으로부터 가계를 보호하기 위해 식량 자급을 우선 과제로 삼았다. 발리의 생산량은 자바나 수마트라에 비해 적지만, 발리의 논은 지역 시장에 공급하고 주변 군의 물가를 안정시키며 주민의 생계를 뒷받침한다. 논이 빌라로 바뀌면 식량과 소득이 사라지고, 주 정부는 다른 지역에서 들여오는 물량에 더 의존하게 된다.

관개 농지를 생산용으로 유지하려면 필지만 보전해서는 안 된다. 수박의 수로를 보호하고 상류와 하류 지역 공동체 간 협력을 이어가야 한다. 수박 협의회는 경작 시기를 정하고 건기에 물을 나누며 계단식 농업을 가능하게 하는 물리적 수로를 관리한다. 논이 서로 이어져 있고 수로가 벽이나 도로, 수로를 가로질러 들어선 식당 때문에 끊기지 않아야 이 체계가 제대로 작동한다.

대규모 기반시설 사업도 우려를 낳고 있다. 도로 사업은 경제적 가치를 높일 수 있지만, 노선이 계단식 논을 가로지르면 수십 개의 수박 거점이 한꺼번에 영향을 받을 수 있다. 당국은 새로운 농지 보호 규정에 따라 노선 검토를 강화하고 농지나 관개시설이 영향을 받는 경우 피해 완화 대책을 마련하도록 할 것이라고 밝혔다. 홍수 조절과 농업 유지, 발리의 문화생활을 지탱하는 네트워크의 온전성을 보전하는 것이 목표다.

발리는 논 6,000헥타르를 늘릴 수 있을까?

토지부가 정한 목표를 달성하는 일은 쉽지 않을 것이다. 새 논에는 물과 토양 정비, 농기계용 도로, 기존 관개망과의 연결이 필요하다. 휴경지를 다시 경작하고 계단식 지형을 재정비하며 과거 전용 과정에서 폐쇄된 관개수로를 복원하면 일부를 회복할 수 있다. 다른 방안으로는 적합한 비생산 농지를 농업용으로 재분류하는 토지 교환을 추진하고, 신규 주택은 이미 도시화된 지역에 유도할 수 있다.

복원에 집중할 곳은 점차 뚜렷해지고 있다. 국가토지청이 취합한 자료에 따르면 발리는 2019년부터 2024년까지 논 6,500헥타르 이상을 다른 용도로 전용했으며, 연간 감소율은 약 1.5%였다. 덴파사르시는 6년 동안 논 10곳 중 거의 4곳을 잃어 감소 폭이 가장 컸다. 소실 비율 기준으로는 지안야르가 두 번째였다. 여전히 넓은 농업 기반을 갖춘 타바난은 같은 기간 감소 폭이 더 작았다. 이러한 양상은 인구 밀집 도시 지역에서 복원이 가장 어렵고, 농지가 넓고 연속적으로 남아 있는 곳에서는 더 실현 가능성이 있음을 보여준다.

새 논은 어디에 조성할 수 있을까

당국은 관개시설이 온전하고 물 공급이 안정적이며, 토지를 통합해 고립된 구역이 아닌 서로 연결된 계단식 논을 조성할 수 있는 지역부터 살펴볼 것으로 보인다. 이는 타바난처럼 농업 기반이 튼튼한 군과 바둥 및 지안야르의 기존 논 주변 완충지대를 가리킨다. 지도 작성 과정에서는 침식 위험과 유역의 집중호우 대응 능력도 고려해야 한다.

법 집행과 지역 간 협력

발리의 전용 중단 조치는 군 정부가 일관되게 집행해야 효과를 거둘 수 있다. 2009년 법은 보호구역 내 불법 전용을 단속할 수단을 검찰에 부여하며, 징역형을 포함한 처벌을 규정하고 있다. 그러나 처벌보다 예방이 더 중요할 가능성이 크다. 주 정부는 허가 기준을 강화하고 더 명확한 용도지역 지도를 공개하며, 모든 승인 과정에서 농지 경계가 존중되도록 군수와 시장, 수박 협의회가 같은 절차에 참여하도록 할 계획이다.

당국자들은 주택 공급 방식의 변화도 권장하고 있다. 주민과 건설업자에게 새 주택을 비생산 농지에 짓고, 적절한 경우 수직형 주택을 고려하라고 촉구한다. 이미 도시화된 지역의 고층 건물은 녹지로 확산하지 않고도 늘어나는 수요를 감당할 수 있다. 수로 인근에서 공사가 진행되는 경우에는 저류지와 침투정 등 빗물 관리 기준을 적용해 유출수를 늦추고 홍수를 줄여야 한다.

주민과 건설업자가 지금 할 수 있는 일

주 정부가 규정을 확정하는 동안에도 위험을 줄이고 새 정책을 뒷받침할 수 있는 즉각적인 조치가 있다. 이러한 조치는 사업 승인을 받을 가능성을 높이고 집중호우 때 지역사회를 더 안전하게 만드는 데 도움이 된다.

• 토지를 매입하거나 건축하기 전에 용도지역을 확인한다. 해당 토지가 LP2B 또는 KP2B에 포함되는지, 수박 수로나 저수지를 포함하는지 확인한다.
• 비생산 농지에 건축하고 침식과 돌발 홍수에 취약한 비탈과 강변은 피한다.
• 물 관리 설계를 적용한다. 부지에 더 많은 빗물을 저장할 수 있도록 저류지와 식생 배수로, 침투정을 설치한다.
• 수박 체계와 협력한다. 사업지가 수로 인근에 있다면 수박 협의회와 협의해 수로를 보호하고, 필요할 경우 물 흐름을 방해하지 않는 방식으로 노선을 변경한다.
• 폐기물 유출을 줄인다. 폭풍우 때 막힘을 방지하기 위해 건설 폐기물과 생활 쓰레기가 수로와 배수로에 들어가지 않도록 한다.
• 녹지를 잠식하지 않고 도시지역의 주택 수요를 충족할 수 있도록 수직형 주택을 고려한다.
• 기후 변화에 대비한다. 더 강한 집중호우를 예상하고 이에 맞춰 배수시설을 설계한다.

핵심 내용

• 발리는 2025년부터 생산성 높은 논을 상업 시설로 전용하는 허가를 중단한다.
• 토지부는 국가 보호 기준을 충족하기 위해 발리가 논 약 6,000헥타르를 늘려야 한다고 밝혔다.
• 보호 농지 비율은 목표에 미달한다. LP2B는 약 62%, KP2B는 약 83%다.
• 2009년 법에 따라 보호 농지를 불법 전용하면 최대 징역 5년형에 처할 수 있다.
• 당국은 최근 발생한 치명적인 홍수의 원인으로 집중호우와 부실한 폐기물 관리, 산비탈 개발, 논과 숲의 감소를 지목한다.
• 하니프 파이솔 누로피크 환경산림부 장관은 안전과 관광을 위해 토지 전용 중단이 중요하다고 강조했다.
• 이 와얀 코스터 주지사는 지방 지도자들에게 생산성 높은 토지에 대한 신규 허가를 중단하고 규정을 발리의 100년 계획에 맞추라고 지시했다.
• 자료에 따르면 발리는 2019년부터 2024년까지 논 6,500헥타르 이상을 잃었으며, 덴파사르의 감소 폭이 가장 컸다.
• 주 정부는 녹지 확산 개발을 억제하기 위해 비생산 농지 건설과 수직형 주택을 권장하고 있다.
• 수박 관개와 농지 보호는 홍수 위험을 줄이고 지역 식량 안보를 뒷받침하는 데 핵심적이다.