누산타라: 인도네시아의 미래 수도, 현재의 의구심에 직면하다

숲속의 비전

인도네시아 보르네오섬 동칼리만탄의 열대우림 깊숙한 곳에서 인도네시아는 미래를 건설하려 하고 있다. 새 수도로 계획된 누산타라의 공사 현장은 약 1,000제곱마일에 걸쳐 펼쳐져 있으며, 이는 뉴욕시 면적의 약 세 배에 달한다. 중심부에는 인도네시아의 국장을 상징하는 독수리 형상의 신화 속 새 가루다를 본뜬 높이 250피트의 금속 구조물이 서 있다. 이 거대한 기념물 아래로 대통령궁이 내려다보이고, 식물이 뒤덮인 흰색 사무용 건물들과 우주선을 닮은 미래형 은행이 둘러싸고 있다.

이 도시는 새롭게 시작하려는 야심 찬 시도를 상징한다. 인도네시아의 현 수도 자카르타는 세계에서 인구가 가장 많은 도시가 됐으며, 광역권 인구가 4,000만 명을 넘는다. 자카르타는 경제적 손실이 연간 45억 달러로 추산되는 만성적인 교통 체증과 심각한 대기 오염에 시달린다. 더 실존적인 위협도 있다. 지반이 가라앉고 있는 것이다. 자카르타 일부 지역은 매년 3~10cm씩 내려앉고 있으며, 현재 도시 면적의 약 40%가 해수면 아래에 있어 홍수와 해수면 상승에 점점 더 취약해지고 있다.

2019년 당시 조코 위도도 대통령은 해결책을 발표했다. 재생에너지로 운영되고 첨단 기술로 관리되는 새 수도를 아무것도 없는 곳에서부터 건설하겠다는 계획이었다. 2022년 공사가 시작됐고, 당초 2024년 8월까지 도시를 개관하겠다는 기대가 있었다. 그러나 그 시한은 축소된 기념행사와 미완공 건물만 남긴 채 지나갔다. 현재 정부 핵심 지구는 거의 완공됐지만, 광역권 인구는 약 15만 명에 불과하며 대부분 공사 노동자와 오래전부터 거주해 온 마을 주민들이다. 신도시 중심부에 사는 주민은 공무원 약 1,000명을 포함해 겨우 1만 명이다.

국가 수도에서 정치 수도로

2024년 10월 취임한 프라보워 수비안토 대통령은 집권 1년여 만인 올해 1월 처음으로 현장을 방문했다. 하룻밤을 현지에서 보내는 등 철저히 연출된 일정은 사업에 대한 의지를 분명히 보여주려는 목적이었다. 프라보워 대통령은 방문 기간 약 320억 달러 규모의 개발 사업에 대한 지지를 재확인하고, 2028년까지 의회와 법원 건물을 완공하겠다는 새 목표를 제시했다.

뱅크 퍼르마타의 경제학자 조수아 파르데데는 대통령의 현지 숙박과 세간의 이목을 끈 행보가 관측자들에게 의도적으로 보내는 메시지라고 설명했다.

주도권을 쥐고 있으며 되돌릴 수 없다는 정치적 신호

그러나 이번 방문은 재원과 정치적 의지를 둘러싼 우려가 커지는 가운데 이뤄졌다. 2026년 사업에 투입되는 국가 예산은 전년의 절반으로 삭감됐다. 또 프라보워 대통령은 누산타라를 2028년까지 인도네시아의 정치 수도로 지정하는 규정에 서명했다. 이는 이전에 누산타라를 국가 수도라고 부르던 표현에서 미묘하지만 중요한 변화다. 이 변화에 국회의원과 정책 전문가들은 혼란스러워했고, 사업의 우선순위가 낮아지는 신호일 수 있다고 우려했다.

누산타라 수도청장 바수키 하디물요노는 도시가 유령도시가 될 수 있다는 우려를 일축했다.

걱정하지 마세요. 사업은 계속됩니다.

내년에 입법부와 사법부 건물이 완공되면 대통령은 2028년 누산타라로 거처를 옮길 계획이다. 당국은 올해 공무원 4,100명을 추가로 이전시키려 하지만, 2029년까지 주민 120만 명을 옮기겠다는 당초 목표에는 크게 못 미친다. 학교와 기혼 공무원용 주택, 쇼핑몰, 오락시설 등 필수 인프라는 여전히 대부분 부족하다.

환경 보호 약속과 현장의 현실

누산타라는 숲의 도시로 홍보되고 있다. 기본 계획에 따르면 재조림을 통해 전체 면적의 65%를 숲으로 유지하고, 공원과 식량 생산에 각각 10%를 배정한다. 정부는 2030년 이전에 도시가 순 탄소 흡수원이 되고 2045년까지 탄소 중립을 달성하도록 추진하고 있다. 이는 인도네시아의 국가 탄소중립 목표인 2060년보다 빠르다. 위도도 대통령은 누산타라가 기후변화 대응에 대한 인도네시아의 의지를 구현한 것이라고 말했다.

그러나 환경단체들은 다른 현실을 전한다. 인도네시아 환경포럼(WALHI)은 건설로 발릭파판만 일대 맹그로브 숲이 이미 훼손됐다고 보고했다. WALHI 동칼리만탄 지부 사무총장 파투르 로지킨 펜은 취약한 생물종에 미치는 생태적 피해를 지적했다.

가장 큰 피해를 입을 것은 우리가 ‘침묵의 희생자’라고 부르는 맹그로브 생태계와 코주부원숭이, 칼리만탄긴팔원숭이입니다.

칼리만탄긴팔원숭이는 이 지역에 서식하는 멸종위기 영장류다. 술라웨시에서 조달한 건설 자재 때문에 해당 지역의 홍수와 먼지 오염이 악화됐다는 보고도 있어, 친환경 개발이라는 구호와 배치된다.

불법 채굴도 또 다른 난관이다. 특별 태스크포스는 누산타라 주변 숲 1만3,000헥타르 이상이 불법 채굴과 농업으로 훼손됐다고 보고했다. 에드가르 디포네고로 감찰총장은 불법 농장으로 8,338헥타르, 불법 광산으로 4,236헥타르가 파괴됐다고 밝혔다. 정부는 감시소를 설치하고 훼손된 토지의 복원을 약속했지만, 비판론자들은 강력한 광업계의 이해관계에 맞서 법을 집행할 의지가 있는지 의문을 제기한다.

원주민 권리와 성스러운 땅

이 개발 사업은 여러 세대에 걸쳐 이 숲에서 살아온 원주민 공동체를 위협하고 있다. 인도네시아 군도 원주민연맹(AMAN)은 원주민 2만 명 이상이 이주를 강요받을 수 있다고 추산한다. 발릭족 약 800가구가 사업 부지 안에 살고 있으며, 여기에는 스파쿠 라마 마을도 포함된다.

51세 시암시아와 남편 판디는 모두 발릭족으로, 스파쿠 라마에 있는 농장의 콘크리트 블록 주택에서 살고 있다. 이들은 카사바와 바나나, 녹두, 과일나무를 기른다. 이 땅에는 가족의 오랜 역사가 깃들어 있다. 시암시아의 부모와 조부모 모두 마을 묘지에 묻혀 있다. 가까운 스파쿠강에는 바투 바독이라 불리는 코뿔소 모양 바위가 있는데, 발릭족에게 성스러운 장소다. 현재 이 바위는 정수 시설 구역 안에 있으며, 홍수 방지를 위해 세워진 콘크리트 벽이 공동체와 바위를 가로막고 있다.

이 벽 때문에 마을 주민들은 예전처럼 강물을 이용해 목욕하거나 빨래를 할 수 없다. 시에서 무료 정수된 물을 공급하지만, 집에 수도관을 설치하려면 주민이 비용을 내야 한다. 그래서 많은 이들이 빗물을 모으거나 배달되는 물탱크를 사서 쓴다. 시 당국은 시암시아와 판디 같은 주민들에게 언젠가는 사업을 위해 땅을 팔아야 할 것이라고 이미 통보했다. 53세 판디는 여전히 팔 생각이 없다.

정부가 식물이나 집에 대해 보상해 줄 수는 있겠죠. 하지만 제 기억과 역사는 정부가 대신해 줄 수 있나요?

최근 법적 변화로 토지 수용 문제는 더욱 복잡해졌다. 헌법재판소는 11월 투자자에게 최장 190년의 토지 경작권을 부여한 2024년 규정을 위헌이라며 무효화했다. 이 청원은 다약족 원주민 대표 스테파누스 페비안 바바로와 다른 주민 1명이 제기했다. 재판소는 누산타라에 국가 규정을 준수해 경작권을 최장 95년으로 제한하라고 명령했다. 원주민 단체들은 판결을 환영했지만, 개발업자들은 투자를 위축시킬 수 있다고 본다.

해외 투자와 중국의 역할

총사업비가 330억 달러로 추산되는 가운데 국가 예산으로 충당할 수 있는 금액은 전체의 약 19%뿐이다. 나머지는 국내 민간 투자와 해외 투자로 채워야 하지만, 목표 달성은 쉽지 않은 것으로 드러났다. 비판론자들은 충분한 민간 자금을 끌어들이지 못했다며 이 사업을 ‘백상아리 사업’이라고 부른다.

중국은 주요 해외 파트너로 부상했다. 2025년 5월 기준 중국 기업들은 누산타라에 약 70조 루피아(약 43억 달러)를 투자했다. 2024년 말에는 델로닉스 그룹이 복합 상업시설에 투자하며 공사에 착수한 첫 외국 투자자가 됐다. 중국 기업들은 교통, 에너지, 디지털 시스템, 산업 개발에도 관심을 표명했다.

중국 주도 컨소시엄 두 곳은 민관협력 방식으로 통합 교통 사업을 추진하고 있다. 차이나 하버 엔지니어링 컴퍼니와 IJM 컨소시엄, 그리고 중국건축공정총공사와 중국철도그룹 컨소시엄으로, 각각 사업 규모는 약 27조 루피아다. 화웨이는 도시의 정보통신기술 생태계 구축을 지원하는 데 관심을 나타냈다. 이러한 투자는 자카르타-반둥 고속철도 같은 사업을 통해 이미 인도네시아 인프라를 변화시킨 중국의 일대일로 구상과 맞닿아 있다.

그러나 중국 자금에 크게 의존하면 부채 지속 가능성과 전략적 종속에 대한 우려가 커진다. 산업 프로젝트가 산림 훼손과 공동체 이주를 초래할 위험이 있는 만큼, 환경과 사회를 보호하는 안전장치도 중요하다. 인도네시아는 해외 자본 활용과 환경 보호, 포용적 개발 사이에서 균형을 잡아야 한다.

다른 신수도에서 얻는 교훈

새 수도를 건설하는 나라는 인도네시아가 처음이 아니다. 계획 당국은 유엔이 지원하는 자발적 지방정부 검토(VLR)라는 절차를 통해 이전 사례를 살펴보고 있다. 신도시를 대상으로 한 검토로는 처음이다. 이 절차는 건설이 끝난 뒤가 아니라 개발 단계에서 지속가능성 조치와 인권 원칙을 반영하는 것을 목표로 한다.

말레이시아의 푸트라자야는 지속가능성 측면에서 교훈을 제공한다. 쿠알라룸푸르 남쪽에 지능형 정원도시로 설계된 이곳은 원주민 주민을 삶의 터전에서 떼어놓는 대신 기존 말레이 마을을 계획에 포함했다. 한국의 세종시는 서울에서 행정 기능을 단계적으로 이전하는 방식의 장점을 보여준다. 카자흐스탄의 아스타나는 장기적이고 종합적인 비전의 중요성을 보여주는 사례다. 지속적인 인프라 투자로 변모해 인구 130만 명의 활기찬 도시가 됐다.

누산타라가 얻을 핵심 교훈에는 투명성과 책무성, 데이터에 기반한 의사결정, 이해관계자의 실질적인 참여가 포함된다. VLR 절차는 정부 부처 간 칸막이를 허물고 공동체의 의견이 개발에 어떻게 반영되는지 기록하도록 요구한다. 또한 진행 상황과 위험 완화 전략을 보여줘 투자자를 유치하는 수단으로도 활용된다.

주택과 인프라 문제

번듯한 정부 청사 너머로 기본 인프라는 여전히 부족하다. 현재 도시에는 충분한 학교와 오락시설이 없고, 특히 기혼 공무원을 위한 주택이 부족하다. 이런 공백은 새 수도가 벗어나려는 바로 그 문제를 되풀이하게 만들 수 있다.

노동자 숙소 문제를 해결하기 위해 정부는 건설 노동자용 주택인 후니안 프케르자 콘스트룩시(HPK)를 지었다. 이 주택은 누산타라 수도청과 오토리타 국영기업(BUMO)이 운영하며, 공공주택사업부의 지원을 받는다. 다른 신수도들을 괴롭힌 비공식 정착촌 형성을 막으려는 조치지만, MIT 연구진은 단기와 장기 모두에서 주택 수가 부족할 가능성이 있다고 지적한다. 노동자 유입 속도를 주택 공급이 따라가지 못하면 도시가 공식 개장하기도 전에 빈민가가 생길 수 있다.

법적·행정적 장애물

이 사업은 상당한 법적 난관에 직면해 있다. 시민사회단체들이 사법 심사를 요구한 인도네시아의 논란 많은 일자리 창출법, 이른바 옴니버스법은 환경 보호를 약화하고 강제 퇴거를 가능하게 한다는 비판을 받고 있다. 2020년 통과된 이 법은 절차상 위헌이라는 판결을 받았지만 2023년 다시 확정됐다. 법은 환경영향평가에 대한 대중의 참여를 제한하고, 환경 허가제를 폐지해 개발업자가 자체적으로 신고하고 승인받도록 했다.

누산타라를 포함해 국가전략사업(PSN)으로 지정된 사업은 인허가 절차가 신속 처리되고 토지권 보호 조치가 약화된다. 제173조는 정부뿐 아니라 민간 기업도 공익을 명분으로 토지를 취득할 수 있도록 허용한다. 렘팡 에코시티의 유사 사건에서는 주민들이 유리 공장과 생태관광 리조트 건설을 위해 퇴거 위기에 놓였다. 경찰이 고무탄을 쏘고 시위대를 체포하는 등 폭력적인 진압으로 이어질 수 있음을 보여주는 사례다.

WALHI 같은 환경단체들은 정책 결정도 불도저만큼이나 확실하게 환경 피해를 초래한다며 이 제도에 계속 이의를 제기하고 있다. 이들은 대중의 참여 권리를 되살리고 공동체의 복지와 권리를 존중하는 방향으로 공익의 정의를 강화할 것을 요구한다.

핵심 내용

• 누산타라는 자카르타를 대체하기 위해 보르네오섬 동칼리만탄에 건설 중인 인도네시아의 신수도로, 2028년까지 이전을 목표로 한다
• 330억 달러 규모 사업의 국가 예산은 프라보워 수비안토 대통령 집권 이후 절반으로 삭감됐으며, 누산타라의 지위도 완전한 국가 수도에서 정치 수도로 낮아졌다
• 현재 도시 중심부 주민은 1만 명에 불과해 목표에 크게 못 미치며, 학교와 공무원 주택 등 필수 인프라도 완공되지 않았다
• 환경단체들은 맹그로브 숲 훼손과 불법 채굴로 인한 1만3,000헥타르 규모의 피해를 보고해 숲의 도시와 탄소중립 구상에 의문을 제기한다
• 발릭족을 포함한 원주민 2만 명 이상이 이주 위기에 놓였으며, 정수 시설로 성스러운 장소에 접근할 수 없게 됐다
• 헌법재판소는 투자자에게 부여된 190년 토지 경작권을 위헌으로 판단해 무효화하고 권리를 최장 95년으로 제한했다
• 중국 기업들은 일대일로 구상과 연계해 43억 달러를 투자하며 주요 해외 후원자로 부상했다
• 유엔이 지원하는 자발적 지방정부 검토 절차를 통해 계획 당국은 지속가능성과 투명성에 초점을 맞추고 푸트라자야와 세종 등 다른 신수도 사례에서 교훈을 얻고 있다