중국 소각시설 과잉: 폐기물 관리의 숨은 위기
급속한 산업 확장과 야심 찬 인프라 사업으로 오랫동안 알려진 중국이 이제 예상치 못한 딜레마에 직면했다. 폐기물 에너지화 소각시설은 넘쳐나지만 태울 쓰레기는 부족한 상황이다. 세계의 관심은 중국의 철강, 태양광 패널 및 기타 제조업 분야의 과잉 생산능력에 쏠리는 경우가 많았지만, 폐기물 소각 산업도 조용히 지나친 낙관론과 정책 간 모순, 현대 폐기물 관리의 복잡한 과제를 보여주는 상징이 됐다.
목차
문제의 핵심은 소각 처리능력에 대한 막대한 투자와 실제 처리 가능한 생활폐기물 양 사이의 불일치다. 이는 도시화 둔화와 경제적 역풍, 폐기물 분리배출 및 재활용 사업의 성과가 복합적으로 작용한 결과다. 그 결과 소각시설은 가동을 멈추고 투자는 낭비되며, 중국 폐기물 관리 전략의 미래를 둘러싼 의문이 커지고 있다.
중국은 어떻게 세계 최대 소각 처리능력을 갖추게 됐나?
중국은 지난 10년간 폐기물 에너지화(WtE) 소각시설을 공격적으로 늘리는 정책을 추진했다. 목표는 두 가지였다. 도시 폐기물 급증 문제에 대응하고 쓰레기에서 전력을 생산해 매립지와 화석연료에 대한 의존도를 낮추는 것이었다. 2023년 중국의 소각 처리능력은 세계 어느 나라보다 컸다. 소각 사업체는 1,010곳이 넘었고 하루 처리능력은 약 111만 톤에 달했다. 이는 불과 4년 전 보고된 처리능력의 두 배가 넘는 수준이다.
이 같은 급속한 확장은 정부 목표와 보조금에 힘입었다. 주택도시농촌건설부(MoHURD)는 소각률을 높이기 위한 야심 찬 목표를 설정했고, 이에 지방정부와 민간 기업이 앞다퉈 업계에 뛰어들었다. 소각시설은 중국의 폐기물 위기를 해결할 현대적이고 효율적인 방안으로 여겨졌으며, 국내외 기업의 대규모 투자를 끌어들였다.
그러나 이러한 붐을 이끈 낙관론은 업계의 사업성을 곧 위협할 몇 가지 핵심 요인을 간과했다.
도시화와 경제성장 둔화
폐기물 발생의 주요 동력이었던 중국의 도시화율이 정체되기 시작했다. 도시 확장 속도가 느려지고 경제가 역풍을 맞으면서 생활폐기물 발생량은 예상만큼 늘지 않았다. 생태환경부에 따르면 중국은 2023년 2억6,200만 톤이 넘는 생활폐기물을 수거·운송했다. 2019년보다 11% 증가한 양이다. 그러나 같은 기간 소각 처리능력은 두 배 이상 늘었다.
이 같은 불일치로 중국 소각시설의 평균 가동률은 설계용량의 60%에 그친다. 일부 지역에서는 지속적으로 가동할 만큼의 폐기물을 확보하지 못해 시설이 한 번에 몇 주씩 멈춰 서기도 한다.
의무적 분리배출 및 재활용의 영향
공급 과잉 위기를 초래한 가장 중요한 요인이자 역설적인 요인은 중국의 폐기물 분리배출 및 재활용 정책이 성공을 거둔 점이다. 2019년 상하이는 중국에서 가장 야심 찬 쓰레기 분리배출 사업을 시작해 주민들에게 재활용품, 음식물 쓰레기, 유해 폐기물, 잔여 폐기물 등으로 꼼꼼히 나눠 배출하도록 했다. 현재 대부분의 주요 도시로 확대된 이 사업은 재활용품과 유기물 회수량을 크게 늘려 해당 폐기물이 소각시설과 매립지로 향하지 않도록 했다.
예를 들어 상하이에서는 소각이나 매립으로 보내지 않는 폐기물의 비율이 2018년 21%에서 2021년 54%로 상승했다. 그 결과 상하이와 다른 지역의 소각시설은 가동에 필요한 ‘연료’를 충분히 확보하는 데 어려움을 겪고 있다. 2023년 5월 한 달에만 전국 폐기물 발전소에서 계획된 가동 중단이 8,499건 발생했으며, 일부 시설은 한 달의 절반이 넘는 기간 동안 멈춰 있었다.
환경 개선이 소각의 경제성을 떨어뜨리는 이 역설은 정부 부처와 각급 기관에 걸쳐 폐기물 관리 정책을 조율하는 일이 얼마나 어려운지 보여준다.
정책 간 모순과 데이터의 한계
공급 과잉 위기는 단순한 오산의 결과만이 아니다. 상충하는 정책 유인과 신뢰하기 어려운 데이터도 원인이다. 생태환경부(MEE)가 환경 감독을 담당하는 반면, 주택도시농촌건설부는 폐기물 수거와 처리를 맡는다. 두 부처가 서로 배치되는 목표와 지표를 설정한 경우도 있었다.
예를 들어 2021년 재활용품 관련 핵심 지표가 ‘재활용률’에서 재활용과 소각을 모두 포함하는 ‘자원 회수율’로 바뀌었다. 재활용률이 높아지는 와중에도 이 변화는 의도치 않게 소각시설 추가 건설을 유도했다. 목표를 달성하고 보조금을 확보하려는 지방정부는 폐기물 수거량을 실제보다 높게 추산하거나 필요한 수준보다 더 많은 처리능력을 구축하기도 했다. 일부 기업은 실현되지 않은 미래 수요를 기대하며 시설을 과잉 건설했다.
재활용 폐기물량 데이터를 정기적으로 공개하는 곳은 상하이뿐이어서 전국적인 문제의 실제 규모를 파악하기 어렵다. 연구자들에 따르면 2022년 중국의 소각시설 처리능력은 필요량을 100% 넘게 초과했으며, 성급 지역 최소 12곳이 영향을 받았다.
재정 및 운영상의 압박
중국의 폐기물 에너지화 발전소는 수익성을 유지하기 위해 정부 보조금에 크게 의존한다. 하지만 많은 시설이 보조금을 제때 받지 못해 재정 압박이 더 커졌다. 폐기물량 감소와 보조금 미지급, 운영비 상승으로 업계의 수익성에 대한 의문이 갈수록 커지고 있다.
또한 소각시설을 서둘러 건설하는 과정에서 자원을 제대로 공유하지 못하고 비효율적인 입지에 시설을 세우는 경우가 있었으며, 이는 지역별 가동률 격차를 키웠다.
환경 및 건강 우려
소각은 중국 도시의 매립지 확산을 줄이는 데 기여했지만, 새로운 환경·건강 위험도 초래했다. 현대식 폐기물 에너지화 발전소는 배출가스를 포집하고 처리하도록 설계됐지만, 다이옥신과 퓨란, 중금속 같은 독성 물질이 배출될 수 있다는 우려는 여전하다. 연구에 따르면 소각시설 인근 주민은 호흡기 질환과 암 발병률이 높아지는 등 건강 위험이 커질 수 있다.
소각시설에서는 비산재와 바닥재 같은 유해 부산물도 발생해 세심한 취급과 처리가 필요하다. 중국의 잔재물 처리 기준은 아직 발전하는 단계이며, 부적절하게 관리하면 토양과 수질 오염으로 이어질 수 있다.
기후 측면에서 폐기물 에너지화 발전소는 겉보기만큼 친환경적이지 않다. 소각으로 생산한 전력의 탄소 집약도는 국가 평균 발전량보다 높은 경우가 많으며, 특히 플라스틱과 그 밖의 화석연료 유래 물질을 태울 때 그렇다.
주민 반발과 사회적 수용성
소각시설에 대한 주민 반대는 중국 폐기물 관리의 역사에서 반복적으로 나타난 문제다. 우한 등에서는 주민들이 신규 소각 사업의 건강 영향을 우려해 시위를 벌였다. 이에 일부 지방정부는 시설 건설을 보류하거나 연기했으며, 업계의 전망은 더욱 불확실해졌다.
폐기물 에너지화 사업이 성공하려면 사회적 수용성이 중요하다. 부정적인 경험과 투명성 부족, 미흡한 소통은 영향을 받는 지역사회의 불신과 반발을 키워왔다.
해외 사례에서 얻는 교훈: 중국의 경험과 비교
폐기물 에너지화 소각의 어려움을 겪는 나라는 중국만이 아니다. 베트남과 인도네시아 등도 급증하는 폐기물 문제의 해결책으로 폐기물 에너지화 발전소에 투자했지만, 처리능력 과잉과 높은 비용, 환경 우려 등 비슷한 문제에 부딪혔다.
예를 들어 베트남 정부는 매립지 사용을 줄이고 전력을 생산하는 방안으로 폐기물 에너지화를 추진해왔다. 그러나 지원 정책 부족과 높은 투자비, 낮은 대중 인식 같은 장애물로 사업 진척이 더뎠다. 특히 배출가스 제어가 미흡한 노후 시설에서 비롯되는 건강·환경 위험도 주요 우려로 남아 있다. 주민 반발과 법적 분쟁 역시 신규 시설 도입을 어렵게 했다.
플라스틱 폐기물 위기에 직면한 인도네시아는 주요 도시에 소각시설을 건설할 계획을 발표했다. 그러나 비판론자들은 독성 배출물과 전체 폐기물 감축 효과의 한계를 지적하며 쓰레기 소각은 지속 가능한 해결책이 아니라고 주장한다. 인도네시아 대법원은 정부에 소각을 장려하는 규정을 폐지하라고 명령하며, 폐기물 감축과 재활용을 우선해야 한다고 강조하기도 했다.
호주와 뉴질랜드 같은 선진국에서도 폐기물 에너지화를 둘러싼 논쟁이 이어지고 있다. 소각이 폐기물과 에너지 수요를 동시에 해결할 방안이라고 보는 이들이 있는 반면, 다른 이들은 환경 위험과 재활용 및 폐기물 감축을 우선시할 필요성을 지적한다. 유럽에서는 재활용률을 높이고 배출량을 줄이기 위해 신규 소각시설 건설을 제한하는 국가가 여럿이다.
폐기물 관리의 재고: 순환경제를 향해
중국의 소각시설 과잉 위기는 폐기물 관리에 더 총체적이고 체계적인 접근이 필요하다는 점을 보여준다. 전문가들은 폐기물 관리의 기본 원칙으로 폐기물 관리 우선순위를 따라야 한다고 말한다. 감량과 재사용, 재활용을 우선하고 소각과 매립은 최후의 수단으로 삼아야 한다는 것이다.
소각시설을 더 짓는 것은 매립지 부족의 단기적 해결책이 될 수 있지만, 도시를 처리능력 과잉과 재정 손실, 환경 피해의 악순환에 가둘 위험이 있다. 대신 정책 당국은 다음에 주력해야 한다.
- 실제 폐기물량에 처리능력을 더 잘 맞출 수 있도록 데이터 수집과 투명성 개선
- 상충하는 유인을 막기 위해 정부 부처 간 정책 조율
- 자원 회수를 극대화하기 위한 재활용 인프라와 대중 교육에 투자
- 기존 및 향후 소각시설에 엄격한 환경 기준과 모니터링 적용
- 처리능력 균형을 위해 시설의 지역 간 공동 이용과 농촌 폐기물 수거 개선 검토
궁극적으로는 폐기물을 최소화하고 자원을 재사용하며 환경 영향을 신중하게 관리하는 순환경제로 나아가야 한다.
요약
- 중국은 세계 최대 규모의 폐기물 에너지화 소각 처리능력을 구축했지만, 도시화 둔화와 경제 변화, 성공적인 분리배출 정책으로 상당수 시설이 가동을 멈춰 있다.
- 정책 간 모순과 신뢰하기 어려운 데이터가 처리능력 과잉을 부추겼으며, 많은 시설의 가동률은 설계용량의 60%에 불과하다.
- 환경·건강 우려와 주민 반발은 폐기물 관리 전략으로서 소각의 미래를 복잡하게 만든다.
- 아시아와 그 밖의 여러 국가도 비슷한 문제에 직면해 있다. 이는 신중한 계획과 엄격한 기준, 폐기물 감축 및 재활용에 대한 집중이 필요하다는 점을 보여준다.
- 전문가들은 지속 가능하고 효과적인 폐기물 관리를 위해 감량과 재사용, 재활용을 우선하고 소각은 최후의 수단으로 삼을 것을 권고한다.
