해상 법률전: 남중국해 규칙을 다시 쓰려는 베이징의 시도

남중국해 경쟁의 새로운 전선

중국이 남중국해에서 새로운 공세를 시작했다. 해안경비대의 봉쇄, 해상 민병대의 집단 출동, 항공기 위협에 더해 베이징은 이제 법적 지형을 다시 짜고 있다. 필리핀을 규칙 위반자로, 자국을 질서의 수호자로 묘사하는 것이다. 흔히 ‘법률전’이라고 불리는 이 수법은 법적 주장과 국내 법령을 단순히 정책 방어에 이용하는 데 그치지 않는다. 다른 국가들이 강압적이거나 국제법 위반이라고 보는 행동에 정당성이 있는 듯한 인상을 만들려는 것이다.

최근 긴장이 고조된 지점은 필리핀이 유엔해양법협약(UNCLOS)에 따라 해양 권리를 법제화하려는 움직임이다. 필리핀은 2024년 11월 해양구역법(MZA)과 군도 항로법(ASLA)을 제정했다. 첫 번째 법은 UNCLOS에 부합하는 해양구역을 규정하고, 두 번째 법은 외국 선박과 항공기가 필리핀 군도 수역을 통과할 때 이용할 항로를 지정하는 절차를 마련한다. 마닐라는 2016년 중국을 상대로 한 중재 판정 결과도 국내법에 반영했다. 베이징은 스카버러 암초 주변에 직선기선을 선포하고, 필리핀의 조치가 국제법을 위반한다는 주장을 강화하며 법적 공세로 대응했다. 해상과 상공에서는 중국군이 순찰을 강화하고, 더 공격적으로 요격하며, 충돌 위험을 키우는 사건을 일으켜 압박을 이어갔다.

베이징이 서사를 바꾸려는 이유

베이징의 서사는 필리핀의 새 법률과 순찰이 역내 안정을 해치는 도발이라는 것이다. 마닐라의 행동을 불법으로 규정하는 데는 여러 목적이 있다. 필리핀의 국내외 신뢰를 떨어뜨리고, 법적 분쟁으로 자원을 소모하게 하며, 법적 근거가 있다고 주장해 중국의 강경한 단속을 정당화하려는 것이다. 이 수법은 법정에서 승소하는 데 의존하지 않는다. 주장을 기록으로 남긴 뒤, 다른 국가들이 긴장 고조를 주저하는 사이 해상에서 ‘새로운 현상’을 강요하는 데 목적이 있다.

이 해양 분쟁에서 법률전은 무엇을 뜻하나?

해양 분쟁에서 법률전이란 군사력을 동원해야 할 수도 있는 전략적 목표를 이루기 위해 법적 수단을 활용하거나 때로는 오용하는 것을 말한다. 다른 국가들이 인정하는 범위를 훨씬 넘어서는 관할권을 주장하는 국내법, 여론을 형성하려는 공개 법률 주장, 경쟁국의 영유권 주장을 흔들기 위한 국제기구 제소 등이 포함될 수 있다. 남중국해에서는 이런 전술이 일상적인 작전과 맞물려 있다. 중국 해안경비대 함정은 보급 임무를 가로막을 때 중국 법률을 내세운다. 해상 민병대 선박은 민간 어선처럼 행동하면서 단속 작전에 협력한다. 언론 발표와 외교 문서는 경쟁국을 법 위반자로 몰아가고, 그와 동시에 무력을 사용해 해상의 현상을 바꾸려 한다.

많은 정부가 핵심 기준으로 삼는 것은 영해, 배타적경제수역(EEZ), 대륙붕, 통항권에 관한 규칙을 정한 UNCLOS다. 베이징과 마닐라는 모두 UNCLOS 당사국이다. 분쟁은 주요 조항을 둘러싼 해석 차이가 큰 데서 비롯된다. 또 중국은 역사적 권리에 근거한 주장을 내세우지만, 2016년 중재재판소는 다른 국가의 EEZ 안에서 그런 주장을 뒷받침할 근거가 협약에 없다고 판정했다.

마닐라의 새 해양법과 그 중요성

필리핀의 MZA와 ASLA는 이번 법적·작전상 마찰의 핵심이다. 두 법은 UNCLOS에 따른 권리와 의무를 명확히 하고, 많은 국가가 해양 질서의 근간으로 여기는 법체계에 국내 관행을 맞추기 위해 마련됐다.

해양구역법의 내용

MZA는 UNCLOS의 정의에 따라 영해, 접속수역, EEZ, 대륙붕 등 필리핀의 해양구역을 정한다. 이를 법률에 명시함으로써 마닐라는 기선에서 최대 200해리까지 EEZ를 주장하되, 구역이 겹치는 경우 이웃 국가와 경계를 획정한다는 점을 분명히 했다. 이 법은 2016년 중재 판정의 내용도 반영한다. 남중국해의 일부 지형물은 자체 EEZ를 발생시킬 권리가 없는 암석이나 간조노출지이며, 역사적 권리 주장은 UNCLOS에 따른 다른 국가의 EEZ보다 우선할 수 없다는 내용이다.

군도 항로법이 마련하는 제도

ASLA는 군도 항로를 지정하는 틀을 마련한다. UNCLOS에 따라 군도국은 외국 선박과 항공기가 자국 수역을 통과할 때 특정 항로를 이용하도록 정할 수 있지만, 안전하고 지속적인 통항을 보장해야 한다. 필리핀에는 세부 사항이 중요하다. 항로와 조건에 따라 외국 군함과 해안경비대 함정의 항해 구역, 민감 지역과의 거리, 마닐라가 안전·환경 규칙을 집행하는 방식이 달라지기 때문이다. 중국의 최근 행태를 보면 루손 인근과 필리핀 군도 수역 전반에서 중국 선박의 존재와 항적을 일상적인 것으로 만들며 이런 선택에 영향을 주려는 것으로 보인다.

기선 설정부터 자연보호구역까지, 베이징의 맞대응

마닐라가 새 법률을 제정한 지 몇 주 만에 중국은 스카버러 암초 주변에 직선기선을 선포했다. 직선기선은 해안선이 깊게 굴곡진 곳이나 연안에 섬이 늘어선 곳 등 제한된 상황에서 사용된다. 고립된 해양 지형물에 직선기선을 적용한 뒤 그 안쪽 수역을 내수라고 주장하는 것은 UNCLOS에 부합하지 않는다는 견해가 널리 퍼져 있다. 2016년 중재재판소는 스카버러를 자체 EEZ를 가질 권리가 없는 암석으로 분류했고, 필리핀 EEZ 안에 있으며 양국 어민의 전통적 어업 접근권이 인정된다고 판정했다.

스카버러 암초와 직선기선 시도

스카버러 주변에 직선기선을 선포해도 대부분 국가가 인정하는 법적 지위는 바뀌지 않았다. 하지만 베이징은 이를 근거로 더 강한 단속을 정당화하고 필리핀의 순찰에 맞설 구실을 얻었다. 중국은 필리핀의 움직임이 자국 법을 위반했으며 통제 조치가 필요했다고 주장했다. 많은 정부의 지지를 받는 마닐라는 이러한 주장이 UNCLOS에 근거가 없다며 거부했다.

새 자연보호구역과 보전 명분

2025년 9월 중국 당국은 석호 입구 인근 산호초 수천 헥타르를 포함하는 스카버러 암초 자연보호구역 조성 계획을 발표했다. 중국은 환경 보호를 내세워 조치를 포장했다. 필리핀 당국자들은 이를 자국 EEZ 안에 행정 통제를 고착시키고 필리핀 어민을 밀어내려는 시도라고 불렀다.

필리핀 국가안보보좌관 에두아르도 아뇨는 계획을 규탄하고 중국이 점령을 가리기 위해 보전을 이용한다고 비판했다. 그는 해당 조치가 불법이라며 마닐라는 이를 받아들이지 않을 것이라고 경고했다.

필리핀 국가안보보좌관 에두아르도 아뇨는 중국의 스카버러 자연보호구역 계획이 “명백히 불법”이라며, 궁극적인 점령으로 나아가기 위한 구실이라고 말했다.

필리핀 외교부의 마셜 루이스 알파레스 차관보는 필리핀이 자국 수역 내 환경 보호를 관리할 권한이 있다고 거듭 밝혔다.

해양·대양 업무를 담당하는 고위 외교 당국자 마셜 루이스 알파레스는 스카버러가 필리핀 영토의 일부이며, 그곳에 보호구역을 설정할 수 있는 주체는 필리핀뿐이라고 말했다.

역내 전문가들은 이 보호구역을 전형적인 법률전으로 본다. 국내 규정과 표지판을 만든 뒤 다른 국가들이 묵인과 대립 중 하나를 택하도록 몰아간다는 것이다. 한 분석가는 목표가 행정 통제를 통해 해상에서 기정사실을 만들면서 조치가 합법적이고 방어적이라고 주장하는 데 있다고 말했다.

해상과 상공의 압박: 안전 규정을 아슬아슬하게 넘나드는 전술

특히 세컨드 토머스 암초, 사비나 암초, 스카버러 암초 주변에서 중국의 단속은 필리핀 지형물 인근의 위험을 키웠다. 필리핀 선박은 충돌, 위협적인 근접 접근, 반복적인 물대포 발사를 보고했다. 2024년 사비나 암초 인근에서 발생한 한 사건에서는 마닐라가 정례 임무라고 설명한 작전 중 필리핀 해안경비대 함정과 중국 선박이 충돌했다. 2025년 초에는 중국 선박들이 필리핀 선박의 선수 앞을 가로지른 뒤 물대포를 쏘고 필리핀 조사선을 들이받았다. 또 다른 사건에서는 필리핀 선박을 막으려던 중국 선박 두 척이 서로 들이받았다. 근접 기동의 긴장과 혼란을 보여주는 사례다.

이런 행위는 양국 정부가 모두 수용한 1972년 국제해상충돌예방규칙협약(COLREGS)과 관련이 있다. 필리핀이 중국을 상대로 제기한 사건을 심리한 중재재판소는 전 세계에 적용되는 안전 규정인 COLREGS가 선박의 충돌 위험이 있을 때 법 집행 요건보다 우선해야 한다고 강조했다. 스프래틀리 군도와 스카버러에서 전해진 사건들은 근접 접근, 위험한 선수 가로지르기, 물대포 사용으로 충돌 위험을 높이는 등 COLREGS에 어긋나는 양상을 보여준다.

중국군은 필리핀 항공기도 압박했다. 필리핀 당국자들은 스카버러 인근에서 군용 헬기가 어업 감시기에서 약 10피트 떨어진 곳에 머물며 무전 호출을 무시했다고 밝혔다. 중국 항공기가 스프래틀리 군도 상공에서 필리핀 순찰기를 따라다니거나 위협한 사례도 있었다. 이런 행동은 기본적인 항공 안전 규범과 국제민간항공기구의 지침에 어긋난다.

베이징은 이런 행동 상당수가 중국 관할이라고 여기는 수역에서의 합법적 통제라고 정당화한다. 사비나 암초 인근에서 대치가 벌어진 뒤 중국 해안경비대 대변인도 같은 주장을 되풀이했다.

중국 해안경비대 대변인 겅위는 필리핀 선박이 남중국해 암초 인근 수역에 “불법 진입”했으며, 중국 부대가 “법에 따라 통제 조치를 취했다”고 말했다.

필리핀 당국자들은 중국 선박과 항공기가 UNCLOS에 따라 마닐라가 주권적 권리를 보유한 구역에서 활동하고 있으며, 베이징의 행동은 위협을 가하려는 것이라고 반박한다. 필리핀 해안경비대 고위 당국자는 최근 물대포 공격으로 어선이 심하게 파손되고 승무원 한 명이 날아온 유리에 다쳤다고 밝혔다. 분석가들은 루손 앞바다의 상시 주둔 강화와 끊이지 않는 대치가 중국의 통항 경로를 일상적인 것으로 만들기 위한 것이라고 경고한다. 필리핀 국방 당국자들은 향후 필리핀 법에 따라 공식 항로로 제안될 수 있는 경로를 따라 중국 선박들이 “의도를 갖고 배회하는” 양상이 나타난다고 설명한다.

군도 항로와 의도적인 배회가 중요한 이유

군도 항로는 UNCLOS의 특별 제도로, 군도국이 외국 선박의 통행을 지정 항로로 유도할 수 있도록 한다. 군도 항로를 이용하는 선박과 항공기는 국제 항행에 이용되는 해협의 통과통항과 유사하게 지속적이고 신속한 통항을 누린다. 연안국은 교통분리제도와 안전 규칙을 정할 수 있지만, 정치적 이유로 통항을 제한하거나 사전 허가를 요구할 수는 없다.

마닐라가 해야 할 일은 안전과 안보를 모두 반영하는 항로를 그리는 것이다. 베이징은 필리핀 수역을 지나는 경로를 일상적인 것으로 만들면 마닐라가 항로를 공식화할 때 이를 근거로 내세울 수 있다. 잠발레스 앞바다에 상시 주둔하고 필리핀 수역 안쪽으로 더 깊이 진입하며, 지정 가능성이 높은 항로와 나란한 경로를 택하는 데는 모두 목적이 있다. 중국은 해당 항로가 통상적이고 널리 이용된다고 주장할 수 있으면, 자국에 유리한 조건으로 이를 항로에 포함해야 한다고 주장할 수 있다.

스카버러 암초는 필리핀 EEZ 안의 전략적 위치에 있으며, 주요 항로와 가깝고 루손 인근에 있다. 기선 설정과 자연보호구역 같은 법적 조치를 지속적인 순찰 및 항공 출격과 결합하면 중국은 통제를 강화할 수단을 갖게 된다. 다른 국가들이 법적 근거를 거부하더라도 각 조치는 합법적 행정이나 안전 조치로 포장된다.

2016년 이후의 법적 지형과 구단선 논쟁

필리핀이 제기한 사건에 대한 2016년 중재 판정은 UNCLOS 절차에 따라 최종적이다. 판정은 중국의 구단선 내 역사적 권리 주장이 다른 국가의 EEZ 안에서는 법적 효력이 없다고 봤다. 또한 스프래틀리 군도의 어떤 지형물도 EEZ를 발생시킬 수 없으며, 스카버러 암초는 자체 EEZ를 만들 수 없는 암석이라고 판단했다. 중재재판소는 중국이 스카버러의 전통적 어업을 방해하고 필리핀의 탄화수소 탐사를 불법적으로 막았다고 판정했다.

중국은 판정을 거부하고 주장을 계속 밀어붙였지만, 많은 국가는 자국 입장을 정리할 때 판정을 인용했다. 2019년 이후 각국이 법적 견해를 담은 외교 문서를 잇달아 제출했으며, 일부는 이를 ‘외교 문서 전쟁’이라고 부른다. 이 과정에서 해양구역, 역사적 권리, 지형물의 지위에 대한 각국 정부의 입장이 분명해졌다. 중재재판소가 판단하지 않은 암초와 산호초의 주권 문제는 해결되지 않았지만 분쟁의 경계는 좁혀졌다.

미국의 항행의 자유 작전과 파트너 국가들의 통항은 항행권 지지를 보여준다. 이러한 작전이 행동을 얼마나 바꾸는지는 논쟁의 여지가 있지만, 법적 쟁점에 대한 관심을 유지하는 역할을 한다. 유럽 학자들은 동남아시아 영유권 주장국들이 UNCLOS에 맞춰 주장을 계속 정비하고 법과 외교를 통해 입장을 관철해야 한다고 주장한다. 또 미국의 입지를 강화하기 위해 미국이 UNCLOS를 비준할 것을 촉구한다.

중국이 해안경비대 법률로 규칙을 바꾸는 방식

국내법은 베이징 접근법의 핵심이다. 2021년 중국 해안경비대법에는 중국이 자국 관할이라고 간주하는 수역에서 외국 정부 선박에 무력을 사용할 수 있도록 하는 조항이 포함돼 있다. 이 법은 해안경비대가 경계가 불분명한 해역에서도 단속 조치를 취할 수 있도록 한다. UNCLOS가 인정하는 범위를 훨씬 넘어 적용되는 만큼 많은 국가가 이를 거부한다.

2024년 6월 중국은 해안경비대 기관을 위한 새로운 행정 집행 절차를 발표했다. 흔히 ‘명령 3호’라고 불리는 규정이다. 중국이 자국 관할이라고 규정한 수역에 있는 외국 선박과 인원을 지휘관이 30일간, 사안이 복잡한 경우에는 60일간 구금할 수 있도록 한다. 관할권의 범위는 명확하게 규정돼 있지 않다. 마닐라가 우려하는 위험은 중국이 일방적으로 법을 해석해 필리핀 군인, 과학자, 어민을 필리핀 EEZ 안에서 구금할 수 있다는 점이다. 새 규정 이후 중국 해안경비대는 세컨드 토머스와 사비나 주변에서 더 직접적인 역할을 맡았고, 일부 작전에서는 해상 민병대를 대신했다. 책임 주체가 누구인지 불분명한 상황은 줄어들지만 국가 선박 간 대치 위험은 커졌다.

이런 법적 수단은 스카버러 보호구역 계획과 같은 전략적 메시지 및 행정 조치와 함께 쓰인다. 이를 모두 합치면 베이징이 만든 규칙을 다른 국가들이 받아들이도록 압박하면서 통치력을 과시하는 수단이 된다.

필리핀과 파트너국은 법률전에 어떻게 대응할 수 있나?

마닐라가 군사적 긴장 고조를 부르지 않고 대응할 방법은 여러 가지다. 첫째, 국내 법령을 계속 UNCLOS에 맞추고, 군도 항로의 세부 규정을 공개하며, 협약에 어긋나는 중국의 행동을 하나하나 기록할 수 있다. 레이더 자료, 무전 기록, 영상 등을 포함한 상세한 사건 기록은 COLREGS와 항공 안전 규칙 위반 양상을 입증하는 데 도움이 된다.

둘째, 마닐라는 투명성 정책을 이어갈 수 있다. 사건과 법적 주장을 공개하면 단속이 통상적 행정이라는 식의 프레임을 약화할 수 있다. 필리핀 기관들은 조우 상황의 영상과 사진을 공개하고 외교 항의를 제기하는 데 더 적극적으로 나서고 있다.

셋째, 파트너국은 국제법을 뒷받침할 수 있다. 여기에는 필리핀 기관이 EEZ 안에서 수행하는 합법적 작전을 지지하고, 항행권을 확인하는 현존 작전을 실시하며, 구체적인 UNCLOS 조항을 들어 외교 항의를 조율하는 방안이 포함된다. 가능한 경우 분쟁을 국제기구에 제기하면 집행이 어려운 상황에서도 법적 쟁점에 초점을 맞출 수 있다.

넷째, 아시아와 유럽의 뜻을 같이하는 국가들은 법적·외교적 경로를 통해 압박을 이어갈 수 있다. 확대 해석된 역사적 권리를 거부하고 해양 주장을 명확히 하는 유엔 제출 외교 문서를 계속 내면 법적 환경을 더 분명히 할 수 있다. 동남아시아 해안경비대와 수산 당국에 기술 지원을 제공하면 사건 기록과 합법적 절차 적용 역량을 강화할 수 있다.

다섯째, 각국 정부는 국제법 위반 해상 행동에 대응하는 경제·무역 수단을 검토할 수 있다. 구체적 위반에 연계해 신중하고 비례적으로 조치하면 불법 행위의 비용을 높일 수 있다. 증거 수집, 해양 범죄 기소, 환경 감시를 위한 역내 훈련도 책임성을 높이는 데 도움이 된다.

마지막으로 동맹국과 협력을 이어가면 오판을 억제할 수 있다. 미국은 남중국해를 포함한 태평양에서 필리핀 군대와 공공 선박, 항공기에 대한 공격이 상호방위 공약의 발동으로 이어질 것이라고 거듭 밝혔다. 일본, 호주, 유럽 파트너국도 해양 협력과 역량 강화 활동을 확대했다. 목표는 대립이 아니라 강압 없이 분쟁을 관리할 수 있도록 법적 질서를 안정적으로 유지하는 데 있다.

핵심 내용

• 중국은 법적 주장, 국내 해안경비대 권한, 행정 조치를 동원한 법률전을 강화해 필리핀의 새 해양법에 맞서고 있다.
• 필리핀의 해양구역법과 군도 항로법은 UNCLOS에 부합하며 2016년 중재 판정을 반영한다.
• 베이징은 스카버러 암초 주변에 직선기선을 선포하고 자연보호구역 계획을 공개했다. 필리핀 당국자들은 이를 불법이라고 부른다.
• 해상과 상공의 사건은 더욱 위험해졌으며, COLREGS와 기본 항공 안전 규칙에 어긋나는 행동이 나타나고 있다.
• 중국의 2021년 해안경비대법과 2024년 집행 절차는 다른 국가들이 필리핀 수역으로 보는 지역에서 구금과 무력 사용의 선택지를 확대한다.
• 2016년 판정은 다른 국가의 EEZ 안에서 역사적 권리를 주장할 수 없다고 판단하고, 스카버러를 자체 EEZ가 없는 암석으로 분류했다.
• 루손 인근과 군도 수역을 지나는 중국의 지속적인 주둔은 향후 항로 지정에 영향을 줄 경로를 일상화하려는 것으로 보인다.
• 대응책에는 UNCLOS에 맞춘 법령 정비, 사건의 투명한 공개, 공조 외교, 합법적 현존 작전, 역내 역량 강화가 포함된다.