긴장 고조 속 마닐라, 2026년 남중국해 행동강령 타결 추진

2026년 시한이 지금 중요한 이유

필리핀은 마닐라가 동남아시아국가연합(ASEAN) 의장국을 맡는 해인 2026년까지 남중국해 행동강령을 타결하기 위해 집중적인 외교전에 나설 준비를 하고 있다. 마리아 테레사 라사로 필리핀 외교장관은 수년간 이어진 논의를 실행 가능한 합의로 발전시키기 위해 협상 회의를 더 자주 열고 일정을 앞당기겠다는 뜻을 밝혔다. 목표는 명확하다. 중국의 영유권 주장과 여러 동남아 국가의 해양 관할권이 겹치는 해역에서 충돌과 대치, 오판의 위험을 줄일 규칙을 마련하는 것이다.

행동강령 구상은 새로운 것이 아니다. ASEAN과 중국은 2002년 구속력 없는 남중국해 당사국 행동선언을 채택했고, 몇 년 뒤 정식 행동강령 협상을 시작했다. 2023년 양측은 협상에 속도를 내기 위한 지침에 합의했으며, 2025년 초에는 초안에 대한 3차 검독을 마쳤다고 당국자들이 밝혔다. 그러나 가장 민감한 쟁점은 여전히 해결되지 않았고 해상 긴장도 높아졌다. 필리핀은 의장국을 맡는 기간이 실용적이고 집행 가능하며 국제법에 부합하는 합의를 마련할 드문 기회라고 보고 있다.

행동강령은 섬과 암초의 영유권이나 해양 경계선을 어디에 그을지 결정하지 않는다. 이런 문제는 별도의 법적 절차나 양자 협의를 통해 해결해야 한다. 행동강령의 목적은 위험한 조우를 막고 일상적인 긴장을 완화하며 협력 관행을 조성하는 것이다. 세컨드 토머스 암초와 스카버러 암초를 비롯한 여러 분쟁 해역에서 대치가 잦아지면서 이런 목표의 시급성이 커졌다.

행동강령의 역할

실효성 있는 행동강령은 해안경비대와 해군, 해상 민병대가 서로 가까운 해역에서 활동할 때 적용할 명확한 규칙을 마련할 수 있다. 안전거리를 정하고 기동 방식을 규정하며, 무선 호출과 통신 절차를 마련하고, 선박 충돌이나 항로 차단, 물대포와 레이저 사용 같은 위험한 행위를 억제하는 것이다. 작전 지휘관 간 핫라인, 공동 수색·구조 절차, 대규모 순찰이나 훈련에 대한 사전 통보도 포함될 수 있다. 어업 단속에 안전장치를 두고 공동 과학 연구와 환경 보호를 위한 절차를 마련할 수도 있다. 요컨대 영유권 문제는 건드리지 않으면서 더 안전한 작전 환경을 조성하는 것이다.

논쟁의 중심에는 두 가지 쟁점이 있다. 필리핀과 여러 ASEAN 국가는 행동을 감시하고 위반에 대응할 장치를 갖춘 법적 구속력이 있는 행동강령을 원한다. 중국은 구속력 있는 문서에 반대하며, 동남아 국가들과 역외 군대 간 합동훈련을 금지하라고 요구하고 있다. 베이징은 석유·가스 사업도 역내 파트너 간 합의로 한정하는 방안을 선호한다. 이는 역외 기업과 이미 맺은 사업 협정을 복잡하게 만들 수 있다. 이견은 세계 무역의 상당 부분이 오가는 해역에서 영향력과 억지력을 둘러싼 핵심 문제와 맞닿아 있다.

평화조약은 아니다

행동강령은 위험을 줄이는 수단이다. 해양 경계선을 획정하거나 중첩된 영유권 주장을 해결하지는 않는다. 배타적경제수역(EEZ)과 해상 권리의 법적 기준은 유엔해양법협약(UNCLOS)이다. 필리핀이 제기한 사건에 대한 2016년 중재판정은 남중국해 대부분을 포괄하는 역사적 권리 주장을 배척했지만, 중국은 판정을 거부하고 있다. 법적 분쟁이 계속되더라도 실용적인 행동강령은 안전과 예측 가능성을 높일 수 있다.

합의를 가로막는 쟁점

법적 지위가 핵심적인 대립 지점이다. 필리핀과 베트남을 비롯한 ASEAN 영유권 주장국들은 실질적인 효력을 갖는 구속력 있는 문구를 원한다. 그러려면 감독과 보고, 규칙 위반 시 합의된 대응 절차가 필요하다. 중국은 유연한 약속을 선호하며 해상 작전 선택을 제약할 집행 장치에 경계심을 보인다. 준수 여부와 분쟁 처리에 관한 문구에 따라 행동강령이 신뢰할 만한 기준이 될지, 선언에 그칠지가 결정될 것이다.

적용 범위도 미해결 상태다. 영유권 주장이 겹치는 남중국해 전체를 대상으로 해야 할까, 아니면 일부 해역에만 적용해야 할까? 영유권 주장국들은 여러 해역에서 사건이 발생하는 만큼 포괄적인 적용 범위를 원한다. 중국은 범위를 좁히려 한다. 적용 범위는 규칙이 어디에 적용되고 어디에 적용되지 않는지를 결정하기 때문에 중요하다.

역외 세력의 역할도 어려운 쟁점이다. 중국은 ASEAN 회원국들이 미국, 일본, 호주 등 협력국과 합동 군사훈련을 자제하길 원한다. 동남아 여러 국가는 안보 파트너와의 협력이 상황을 안정시키고 역량을 강화하는 데 도움이 된다고 말한다. UNCLOS가 보장하는 항행과 상공 비행의 자유는 역내 많은 국가가 최종 문서에 반영되길 바라는 원칙이다.

전략국제문제연구소(CSIS) 아시아해양투명성구상(AMTI)의 그레그 폴링 소장은 ASEAN 내부의 균열을 간결하게 짚었다.

ASEAN은 여전히 상당히 분열돼 있으며, 영유권을 주장하지 않는 국가들은 중국의 불쾌감을 살 위험을 감수하려 하지 않습니다. 그 결과 영유권 주장국, 특히 필리핀과 베트남이 중국과의 협상에서 원칙을 지키기 위해 홀로 나서는 경우가 많습니다.

역사를 보면 이런 신중함의 배경을 일부 이해할 수 있다. 2012년 캄보디아가 의장국을 맡았을 때 남중국해 관련 언급을 둘러싼 이견으로 ASEAN은 공동성명에 합의하지 못했다. ASEAN은 2016년 중재판정도 공동으로 언급하지 않았다. 각국이 처한 이해관계와 중국의 압박에 대한 취약성이 달라 한목소리를 내기 어렵고, 그만큼 협상도 지연된다.

해상 긴장 고조로 시급성 커져

해상에서 벌어진 사건들로 안전 행동강령의 필요성이 커졌다. 2024년과 2025년 초 중국 해안경비대와 해군, 해상 민병대의 활동 규모가 필리핀이 자국 EEZ 내 해역을 가리켜 부르는 서필리핀해 전역에서 급증했다. 세컨드 토머스 암초 주변 대치에서는 좌초한 BRP 시에라 마드레함에 주둔한 병력에 보급하려는 필리핀 임무를 상대로 항로 차단과 충돌, 물대포 사용이 벌어졌다. 한 차례 충돌에서는 중국 인원들이 필리핀 선박에 올라 장비를 훼손하기도 했다. 중국은 스카버러 암초 주변 기선의 새 좌표를 발표하고 외국 선원을 구금할 수 있는 규정을 도입했다. 세컨드 토머스 암초는 필리핀 팔라완에서 370㎞도 채 떨어져 있지 않지만 중국 하이난섬에서는 약 1,111㎞ 떨어져 있어 지리적 비대칭성을 보여준다.

마닐라는 포괄적인 군도 방위 구상을 내놓고 군 현대화에 속도를 내는 한편 파트너국과의 협력도 강화했다. 미국은 타이폰 미사일 체계를 필리핀에 배치했고, 호주·일본과의 훈련도 확대됐다. 베트남은 스프래틀리군도 내 자국 점유 지형물의 건설을 강화해 복잡한 안보 상황에 변수를 더했다. 중국은 필리핀 보급 임무에 대응해 군사훈련과 봉쇄를 실시하고 스카버러 암초 주변 순찰을 강화했다.

커트 캠벨 미국 국무부 부장관은 필리핀 선박 관련 사건을 언급하며 긴장 완화를 촉구했다.

중국이 도발적인 활동을 중단하기를 바랍니다.

ASEAN 최고위 당국자도 우려를 표했다. 까오 낌 후른 ASEAN 사무총장은 대치가 고조되는 가운데 자제가 필요하다고 강조했다.

상황이 계속 악화되고 있다는 사실을 부인할 수 없습니다.

2025년 4월 필리핀 해군은 필리핀 해역 인근에서 중국 항공모함 산둥함을 추적하고 루손섬 앞바다에서 중국 전자정보 수집함을 감시했다. 당시 마닐라는 파트너국들과 대규모 훈련을 준비하고 있었다. 베이징은 이 훈련이 역내 안정에 해롭다고 비판했다. 필리핀 지도자들은 대화와 규칙에 기반한 해법을 추구하면서도 해상에서 자국의 권리를 주장하겠다고 말한다.

필리핀이 협상을 진전시키려는 방안

차기 ASEAN 의장국으로서 마닐라의 구상은 정치적 의지를 꾸준한 실무 협상으로 이어가는 것이다. 협상 회의를 더 자주 열고 실무그룹에 권한을 부여하며, 적용 범위와 법적 지위, 사건 관리에 관한 문안을 진전시키도록 엄격한 일정을 세우겠다는 뜻이다. 2023년 협상 가속화 지침은 더 빠른 문안 조정을 위한 틀을 마련했다. 필리핀 외교관들은 ASEAN 내부의 합의 원칙을 지키면서 명확한 과제와 시한을 정해 이를 실행에 옮기려 한다.

마닐라 당국자들은 영유권 주장국들의 입장을 조율하기 위한 병행 조치도 검토하고 있다. 필리핀과 베트남, 말레이시아, 브루나이 간 공조를 강화하면 이간책이 통할 여지를 줄일 수 있다. 마닐라는 어떤 행동강령이든 UNCLOS에 부합해야 하며, 핫라인과 근접 해역에서 운항하는 선박·항공기의 표준작전절차 같은 실질적 조치를 포함해야 한다고 주장해 왔다.

필리핀 국가안보회의의 조너선 말라야 대변인은 좌절감과 협상을 이어가려는 의지를 함께 드러냈다.

협상은 빙하처럼 느린 속도로 진행돼 왔지만, 2026년 필리핀 의장국 임기 중 행동강령을 완성할 수 있다는 희망을 여전히 갖고 있습니다.

강도 높은 외교적 노력을 펼치더라도 마닐라가 국방 준비를 완화할 가능성은 작다. 정부는 외교로 실현 가능한 행동강령을 모색하는 동안 외부 파트너십을 통해 강압을 억지하겠다고 밝혔다.

중국의 셈법과 역외 세력 논쟁

베이징은 남중국해에서 역외 군대의 주둔과 활동을 제한하는 문구를 원하며, 에너지 사업도 역내 국가들만 참여하는 방식을 선호한다. ASEAN 일부 국가는 국제 수역에서의 합법적인 해군 활동을 제한할 수 없으며 파트너국과의 역량 강화가 해상 안전을 높인다고 반박한다. 항행이나 상공 비행의 자유를 제한하려는 시도는 UNCLOS에 어긋나며 역내외 국가들의 반발을 살 것이다.

중국 외교부장은 이 사안을 역내 문제로 규정했다. 왕이 중국 외교부장은 아시아가 강대국 경쟁의 무대가 돼서는 안 된다고 기자들에게 말했다.

아시아는 강대국 경쟁의 장이 아닙니다.

중국 당국자들은 초안의 여러 차례 검독 등 절차상 진전을 내세우며 행동강령 협상이 진척되고 있다고 말한다. 그러나 분석가들은 이런 절차가 집행과 적용 범위, 법적 지위, 역외 파트너의 역할을 둘러싼 핵심 이견을 해결하지는 못한다고 지적한다. 광범위한 해안경비대와 대규모 해상 민병대, 매립지에 요새화한 전초기지를 보유한 중국은 현상 유지 아래서 자신 있게 작전을 펼칠 수 있다. 구속력 있는 규칙이 없는 행동강령은 실제로 달라질 것이 거의 없다.

실효성 있는 행동강령에 담길 내용

구체적인 조치는 일반적인 약속을 일상에서 지켜지는 더 안전한 행동으로 바꿀 수 있다. 현실적인 방안에는 선박과 항공기 간 최소 안전거리, 공통 무선 호출 절차, 충돌이나 선체 밀어내기 같은 위험한 기동을 금지하는 규칙이 포함될 수 있다. 고압 물대포와 시야를 가리는 레이저 사용을 금지하고, 민간 보급 임무의 호위 절차를 규정하며, 분쟁 지형물 인근에서 대규모 훈련이나 법 집행 활동을 할 때 사전 통보를 의무화할 수 있다. 작전 지휘관 간 핫라인을 확대하고 모든 사건이 발생한 즉시 소통하도록 해야 한다.

준수 여부가 성패를 가르는 요소다. ASEAN과 중국 측 인사로 구성된 공동위원회가 사건을 기록하고 사실관계를 확인해 정기적인 안전 공보를 발표할 수 있다. 정기적인 공개 보고는 투명성을 높이고 더 나은 행동을 하도록 압박할 것이다. 위반이 발생하면 위원회는 사과나 장비 파손에 대한 배상, 더 안전한 관행을 위한 공동 훈련 같은 개선 조치를 권고할 수 있다. 이런 실용적 수단은 영유권 주장에 변화가 있다는 뜻을 담지 않으면서 위험을 낮춘다.

협상단은 단계별 접근도 검토할 수 있다. 공감대가 가장 큰 사건 예방과 통신 관련 장부터 시작하고, 신뢰가 쌓이면 어업 협력과 수색·구조, 과학 관련 장을 추가하는 방식이다. 일부 ASEAN 전문가들은 동남아 해역 전반의 해상 활동을 다루는 더 포괄적인 병행 문서도 제안했다. 모든 관련국에 개방되는 이런 합의를 ASEAN이 먼저 체결한 뒤 다른 국가들의 가입을 허용하면 남중국해 행동강령을 보완하고 더 넓은 역내에서 예측 가능한 행동을 강화할 수 있다.

2026년까지 지켜볼 점

협상 과정과 현장의 행동 모두 향방을 보여줄 것이다. 협상 측면에서는 2002년 선언의 이행을 담당하는 ASEAN·중국 고위관리회의가 꾸준히 열리는지, 실무그룹이 적용 범위와 법적 지위, 준수 문제의 이견을 좁히는지 살펴볼 필요가 있다. 2025년 말레이시아의 ASEAN 의장국 임기가 중요한 이정표가 될 것이다. 그다음 해 필리핀이 의장국을 맡으면 ASEAN과 중국이 타결 목표 시점을 맞게 된다. 집행이나 핫라인에 관한 통합 초안이 공개된다면 진전의 신호가 될 수 있다.

현장에서는 세컨드 토머스 암초와 스카버러 암초, 사비나 암초 인근에서 대치의 빈도와 양상을 살펴봐야 한다. 충돌과 물대포 사용이 줄고 해상 통신이 더 예측 가능해진다면 서명된 행동강령이 나오기 전에도 새로운 규범이 자리 잡고 있다는 뜻일 수 있다. 동남아 국가들의 에너지 탐사 결정과 이에 대한 반응도 UNCLOS에 부합하는 규칙에 합의할 수 있을지를 시험할 것이다. 사건이 격화하면 타협을 위한 정치적 공간은 좁아질 수 있다.

한눈에 보기

• 필리핀은 ASEAN 의장국을 맡는 2026년까지 남중국해 행동강령을 타결하기 위해 압박에 나설 계획이다.
• 2002년 선언 이후 협상은 지지부진했으며, 2023년 협상 가속화 지침이 채택됐다.
• 주요 쟁점은 법적 지위와 적용 범위, 집행 방안, 역외 파트너의 역할이다.
• 중국은 구속력 있는 행동강령에 반대하며 동남아 외 국가와의 합동훈련 및 역외 기업과의 에너지 사업을 제한하려 한다.
• 필리핀 보급 임무에 대한 물대포 사용과 충돌 등 사건이 늘면서 위험을 줄일 규칙의 필요성이 커지고 있다.
• ASEAN 당국자들이 자제를 촉구하는 가운데 필리핀은 미국, 일본, 호주와의 국방 협력을 강화하고 있다.
• 실효성 있는 행동강령은 UNCLOS에 부합하는 사건 예방 규칙과 핫라인, 준수 장치를 마련해야 한다.
• 2025년과 2026년의 빈번한 회의와 해상에서의 안정된 행동이 목표 달성 가능성을 보여줄 것이다.