베트남 도시와 숨 쉴 권리

녹지 공간이 이제 권리로서 중요한 이유

베트남의 양대 도시는 빽빽한 도심에 자연을 되돌리기 위한 구체적인 움직임을 보이고 있다. 호찌민시는 20헥타르 규모의 벤냐롱–카인호이 항만 부지 가운데 60%를 공원으로 조성하는 계획을 마련했다. 이는 당초 배정 면적보다 크게 늘어난 것이다. 리타이또 1번지의 공공용지 3.7헥타르도 녹지 공간으로 조성될 예정이다. 수도 하노이는 사무실과 주택 부지로 쓰이던 2헥타르 이상을 정리해 중앙 광장을 만들고, 동낀응이어툭 광장을 정비하고 있다. 이는 단순한 미관 개선이 아니다. 공원과 광장, 보도, 수변 공간, 나무 그늘이 시민의 호흡과 이동, 더위 해소, 교류를 돕는 도시 기반시설이라는 새로운 인식을 반영한다.

이러한 변화는 많은 활동가와 도시계획가들이 ‘숨 쉴 권리’라고 부르는 더 폭넓은 원칙과 맞닿아 있다. 유엔 인권이사회는 2021년 깨끗하고 건강하며 지속 가능한 환경에 대한 권리를 인정했고, 유엔 총회는 2022년 이를 확인했다(UNGA 2022). 깨끗한 공기와 자연에 대한 접근을 권리로 본다는 것은 공공 공간이 선택적 혜택이 아니라는 뜻이다. 공공 공간은 기본적인 건강과 사회생활, 기후 회복력에 필수적이다.

문제는 이 원칙을 어떻게 실제 공간으로 구현하느냐다. 베트남의 현재 공원 공급량은 국가 목표에 미치지 못하고 국제적인 수준과도 큰 차이가 난다. 녹지 공간을 줄이는 사업이 때때로 추진되면서 시민의 신뢰도 약해지고 있다. 보다 탄탄한 법률·계획 체계는 공공용지를 지역사회 자산으로 전환하고 민간 사업에 접근하기 쉽고 오래 지속되는 공공 공간을 조성하도록 요구하는 새로운 접근법의 토대가 될 수 있다. 베트남은 이 접근법을 시험하기 시작했지만 과제의 규모는 크고 일정은 촉박하다.

변화를 보여주는 호찌민시와 하노이

벤냐롱–카인호이 항만 부지는 수년간 방치돼 주요 교통 경로를 막고 외곽 지역과 도심 사이의 교통 혼잡을 부추겼다. 부지 대부분을 공원으로 조성하는 새 계획은 교통 흐름을 다시 열고 꼭 필요한 수변 공간을 마련한다. 시는 리타이또 1번지 부지를 포함해 공원 조성이 가능한 유휴 공공용지도 찾아냈으며, 공원 건설을 앞당기기 위해 토지 비축 현황을 검토하고 있다.

목표도 보다 구체화됐다. 호찌민시는 2030년까지 주민 1인당 공공 녹지 공간을 최소 1제곱미터로 늘리는 것을 목표로 하고 있다. 현재는 1인당 약 0.55제곱미터에 그치며, 녹지는 도심 지역에 집중돼 있다. 교외 지역 가운데는 공공 공원이 하나도 없는 곳도 여럿이다. 일부 공원 부지는 도로 확장에 흡수되거나 주차장으로 바뀌었다. 시는 최근 수년간 수만 그루의 나무를 심고 공원 면적을 늘렸지만, 당국은 성과가 기대에 미치지 못했다고 인정한다.

하노이도 새 광장을 조성하고 역사적인 광장을 정비하는 등 도심 공간을 재편하고 있다. 이 사업들은 걷고 쉬며 안전하게 모일 장소를 마련해 달라는 시민의 지속적인 요구에 부응한다. 과거 건설 붐을 거치면서 수도의 오래된 동네에서는 연못과 녹지가 많이 사라졌다. 이런 추세를 되돌리려면 남아 있는 수변 공간을 확실히 보호하고 국유지를 창의적으로 재활용해 서로 연결된 공원과 산책로의 네트워크를 만들어야 한다.

녹지 공간을 둘러싼 베트남의 현주소

베트남의 대도시 국가 기준은 주민 1인당 공원 부지를 7~9제곱미터로 정하고 있다. 현실과의 격차는 크다. 하노이는 1인당 약 2제곱미터, 호찌민시는 약 0.55제곱미터다. 정책 이행은 고르지 않고, 승인된 사업 가운데 일부는 개방 공간을 줄였다. 이는 단순한 기술적 실패가 아니다. 형평성과 공중보건, 기후 대응 역량에도 영향을 미친다.

국제적인 사례는 탄탄한 기준선이 어떤 성과를 낼 수 있는지 보여준다. 일본은 개발에 앞서 용도지역제 규칙과 토지 이용 기준으로 공공 공간을 정한다. 주민 대부분이 250미터 이내에서 0.25헥타르 규모의 근린공원에, 500미터 이내에서 2헥타르 규모의 지역공원에 닿을 수 있도록 동네를 계획한다. 소공원은 오래된 지역의 공백을 메우고, 대규모 광역공원과 스포츠 숲, 재난 대비 개방 공간은 더 넓은 생활권에 서비스를 제공한다. 국가 녹화 지침은 주민 1인당 공원 면적을 10~15제곱미터로 권고한다. 2024년 제정된 녹지 공간법은 공원을 기후 목표와 생물다양성에 연계하고 옥상, 주차장, 공공건물의 녹화에 인센티브를 제공한다. 도쿄는 언뜻 콘크리트 도시처럼 보일 수 있지만 우에노, 요요기, 신주쿠교엔 등 각각 약 54헥타르 규모의 상징적인 공원 세 곳이 있다. 수도권에는 약 150헥타르 규모의 쇼와기념공원도 있다.

하노이의 녹지 계획 역사는 영향이 바뀌고 정책 이행이 중단과 재개를 반복해 온 과정을 보여준다. 프랑스 식민지 시기와 소련 시기, 세계화 시대를 추적한 연구에 따르면 계획은 거듭 과밀 완화와 대기질 개선, 여가 공간 제공을 목표로 삼았다. 그러나 토지 이용 제약과 공원의 기능에 대한 엇갈린 인식, 장기 비전의 부재로 계획 이행은 지연됐다. 교훈은 분명하다. 명확한 규칙과 인센티브, 제도적 역량이 없으면 좋은 계획도 현장에서 실현되기 어렵다.

법과 거버넌스가 현장의 공원을 좌우한다

법은 기준선을 바로잡는 지렛대다. 베트남에는 계획법이 있지만 도시 재개발 전담 법률로 기능하지는 않는다. 도시계획은 일부 정부 시행령의 지침을 받는데, 이 시행령은 공공 공간 요건에 제한적인 확실성만 부여한다. 그 결과 도시들은 사업마다 협상을 벌일 여지가 생기고, 이는 흔히 단기적 관점을 우선하게 만든다.

여러 국가에서는 개발 승인에 공공 공간 조성 의무를 직접 반영한다. 영국은 계획법 제106조에 따른 협약을 통해 옛 산업용지 개발업자에게 금전이나 시설 형태로 공공 기반시설 분담금을 내도록 한다. 함부르크 항만의 대규모 재개발 사업인 하펜시티에서는 사업별로 일정 비율의 공공 공간을 포함하고 지상층에 대한 대중의 접근을 보장해야 한다. 뉴욕시는 수변 지역 개발업자가 허가를 받으려면 공공 산책로를 조성하도록 한다. 네덜란드의 환경·계획법은 소유권이 바뀌더라도 강변을 대중에게 개방하기 위해 토지를 교환할 수 있도록 한다. 이런 규칙이 적용되는 곳에서는 건물을 물가에서 물리고 수변에 공원과 산책로를 배치한다. 이는 접근성과 홍수 때의 안전성을 높인다. 잘 설계된 공원 주변의 부동산 가치는 오르는 경우가 많아 개발업자가 비용을 회수하는 데 도움이 된다. 공공 공간은 포기해야 할 대상이 아니다. 지속적인 가치를 만들 수 있다.

국가 정책에서 나타나는 새로운 움직임

베트남은 보다 친환경적인 법적 수단을 마련하기 위한 조치를 취하고 있다. 건설부는 국내 최초의 국가 녹색건축 기준을 마련 중이라고 발표했다. 당국은 녹색건물과 청정 교통을 녹색경제의 핵심으로 보고, 금융 지원과 노동자 교육, 저탄소 자재 기준의 필요성을 강조한다. 건설 부문에서는 이미 전국 수백 개 사업이 녹색 인증을 받았으며, 주요 도시는 전기버스와 충전 기반시설 시범사업을 진행하고 있다.

11월에는 지속 가능한 도시 개발을 주제로 한 국가 포럼에서 계획과 기후 적응, 금융을 연계하는 방안을 논의했다. 전문가들은 계획 수립 때 수문·수리 시뮬레이션을 의무화하고, 새 기후 자료를 반영해 건설 기준을 갱신하며, 데이터 공유를 통해 부처 간 조율을 강화해야 한다고 촉구했다. 기후 금융 전문가들은 양허성 자금을 늘리고 공공 투자 결정 때 재난 위험을 일상적으로 점검해야 한다고 강조했다. 하노이는 2030년까지 도시 내 주요 권역에서 오염 배출이 많은 차량을 단계적으로 퇴출하는 저배출 구역을 준비하고 있다. 호찌민시는 새로운 충전망과 함께 2030년까지 모든 버스를 전기 또는 다른 친환경 에너지로 운행한다는 목표를 세웠다. 이런 조치는 대기질 개선과 안전한 도로 조성에 초점을 맞추고 있으며, 공원과 공공 통행로가 서로 이어진 네트워크를 뒷받침할 때 효과를 온전히 거둘 수 있다.

녹지는 기후 방어이자 건강 관리다

폭염과 홍수 위험이 커지고 있다. 베트남 도시들은 과거 습지와 연못이 계절성 강우를 흡수하던 강 삼각주에 자리 잡고 있다. 콘크리트가 이런 자연의 완충 지대를 덮으면서 갑작스러운 폭우 때 물이 도로와 지하층에 고이기 시작했다. 2025년 잇따른 강력한 폭풍으로 도시들이 며칠씩 침수됐다. 빗물이 포장된 지표면을 따라 배수 시스템이 감당할 수 있는 속도보다 빠르게 흘러내렸기 때문이다. 현재 여러 성에서는 조기경보 체계와 배수로 확충, 빗물을 잠시 저장한 뒤 방류하는 완충형 수변 공간에 투자하고 있다.

녹지 공간은 이 시스템의 실질적인 일부다. 나무와 잔디는 도시 열섬 효과를 줄인다. 연못과 저류지, 식생을 갖춘 강변은 폭우 때 물을 저장하고 날씨가 좋을 때는 휴식 공간이 된다. 그늘과 투수성 포장을 갖춘 보도는 이런 요소들을 연결해 주민들이 과열 걱정 없이 걸을 수 있게 한다. 호찌민시의 2040년까지 개정 도시종합계획은 이러한 논리를 정착시키려 한다. 시를 여섯 개 기능 구역으로 나누고 생태 통로망과 새 대중교통 노선, 조수 차단벽과 녹색 기반시설을 결합한 홍수 방어 시설을 구축하는 계획이다. 장거리 통근과 자동차 이용을 줄이기 위해 대중교통 거점을 중심으로 15~20분 생활·업무 권역 수십 곳을 조성하는 내용도 담겼다. 사업이 실현되기까지는 수년이 걸리겠지만 방향은 분명하다.

연구자와 실무자들은 콘크리트에만 의존해서는 안 된다고 경고한다. 하노이의 홍수를 연구해 온 환경공학자 홍 응옥 응우옌은 폭우가 더 잦아질 것이라는 사실을 수도가 받아들이고, 물과 공존할 수 있도록 도로와 하천을 설계해야 한다고 말했다. 응우옌은 이렇게 설명했다.

우리는 물을 통제할 수 없습니다.

이 관점은 국제 기후과학의 분석과도 일치한다. 홍콩시립대 지구과학 교수 벤저민 호턴은 이 지역의 취약성을 단호하게 표현했다.

베트남과 주변국은 기후 교란의 최전선에 있습니다.

이런 현실에 맞춰 설계하려면 수로를 보전하고 복개된 하천을 다시 열며 자연 배수를 막는 건축을 금지해야 한다. 대기질 개선도 필요하다. 공원은 일부 오염물질을 흡수하고 사람들에게 교통 배기가스에서 벗어난 공간을 제공한다. 초미세먼지(PM2.5)와 이산화질소를 줄이려면 배출 규제와 저배출 구역, 전기버스가 필요하다. 공원과 청정 교통은 같은 숨 쉴 권리를 뒷받침하며 서로 시너지를 낸다.

종이 위 계획이 아니라 사람을 위한 설계

새 공원은 안전하고 쓸모 있으며 누구나 반길 만한 공간이어야 한다. 후에의 도시계획가와 설계자, 관리자들을 인터뷰한 결과 생태적 설계에는 현실적인 장애물이 있는 것으로 나타났다. 여러 이해관계자가 냉각 효과와 생물다양성, 홍수 완화 같은 생태계 서비스보다 주민 1인당 녹지 면적을 빠르게 늘리는 데 집중한다. 자생식물 공급은 제한적이고 자연주의 조경 경험도 부족하다. 부서 간 실무팀은 같은 인센티브나 일정을 공유하지 않는 경우가 있다. 많은 실무자와 주민은 전통적인 미관과 관리가 쉬운 방식을 선호한다. 더 자연스러운 설계가 지저분해 보이거나 해충을 불러올 수 있다고 우려한다.

현실적인 해법은 두 방식을 결합하는 것이다. 도시는 초지와 습지, 그늘나무를 깎은 잔디밭과 탁 트인 시야, 유모차와 휠체어가 다닐 수 있는 길과 조화시킬 수 있다. 교육과 시범사업을 통해 보다 자연스러운 형태에 대한 친숙함을 높일 수 있다. 예산에는 관리 인력 교육과 자생식물 재배업체와의 계약을 포함할 수 있다. 자연주의 공원이 계속 이용하기 편하고 안전하며 아름답다는 점을 주민들이 확인하면 시간이 지나면서 기대도 달라질 수 있다.

접근성을 중심에 두고 녹색 젠트리피케이션을 막아야

아열대 아시아 도시의 정책 입안자들은 기후 적응과 연계된 공원이 인근 부동산 가치를 높여 냉방과 홍수 완화가 필요한 지역 주민을 오히려 밀어낼 수 있다고 경고한다. 하노이와 타이베이, 후쿠오카를 다룬 연구는 부처와 개발업자, 시민사회를 연결하는 제도의 중요성을 강조한다. 포용적인 설계와 초기 단계의 지역사회 참여, 정의에 대한 고려는 공원이 고립된 공간으로 전락할 위험을 줄인다. 하노이에서는 많은 젊은이가 진정한 공공 공간이 줄어들면서 사적 성격의 준공공 공간처럼 기능하는 쇼핑몰과 카페로 내몰리고 있다고 말한다. 투명한 계획과 열린 접근은 신뢰를 회복하고 공원을 이용하는 사람들을 늘릴 수 있다.

국유지를 공동의 자산으로 전환하기

베트남은 성장하는 도시 안에 옛 항만과 공장, 철도 부지를 비롯한 넓은 국유지를 보유하고 있다. 이런 부지는 도시의 허파이자 연결 공간이 될 수 있다. 명확한 규칙을 마련하면 이러한 잠재력을 공원 조성의 연속적인 흐름으로 바꿀 수 있다. 도시는 국유지 처분과 대규모 민간 사업에 최소 공공 공간 비율을 정하고 끊김 없는 수변 접근을 의무화할 수 있다. 계획에는 강변 산책로의 폭과 수관율 목표, 놀이터와 운동장의 위치를 명시할 수 있다. 개발업자는 정해진 기준에 맞춰 공공 자산을 조성하는 대가로 용적률 혜택이나 신속한 인허가를 받을 수 있다. 토지 재조정이 가능한 곳에서는 기관이 토지 교환을 활용해 주민을 내쫓지 않고도 연속적인 공원 통로와 열린 광장을 만들 수 있다.

일본의 재개발 모델은 사업마다 제공할 공공시설의 목록과 위치, 더 넓은 네트워크와의 연계 방식을 명시하도록 한다. 비슷한 접근법을 베트남에서도 적용할 수 있다. 계약으로 사업 초기 몇 년간의 공원 유지관리 비용을 별도 확보하고, 제때 이행을 보장하기 위해 이행보증을 둘 수 있다. 주요 동선의 지상층은 낮 시간 동안 대중에게 개방해 민간 건물이 공공 공간과 연결되도록 할 수 있다. 세계 여러 사례는 이런 조건이 투자를 위축시키지 않는다는 점을 보여준다. 오히려 투자의 방향을 잡아준다.

재원과 인센티브, 가치의 근거

입지가 좋은 공원은 주변 토지 가치를 높이고 지역 상권을 활성화할 수 있다. 많은 도시가 민간 사업에 수변 산책로와 광장을 요구하는 이유 가운데 하나다. 베트남도 같은 효과를 활용할 수 있다. 제106조 방식의 분담금과 투명한 개발이익 환수, 개발 영향 부담금으로 녹지 네트워크의 일부 비용을 충당할 수 있다. 공공 투자는 민간의 개선 사업을 촉발하는 핵심 공간에 집중할 수 있다. 기후 금융은 저류지와 습지, 수관을 연석·배수로 개선과 결합하는 스펀지 도시 사업을 지원할 수 있다. 베트남의 민간 개발업자들은 이미 에너지 효율과 건강한 거리, 지역사회 편의시설을 내세워 사업을 홍보하고 있다. 명확한 규칙은 이러한 목표에 공통 기준을 제시하고 그린워싱을 막는 데 도움이 된다.

국가 정책도 움직이고 있다. 부처들은 녹색건물과 자재를 위한 법적 틀을 마련 중이다. 도시들은 버스 전동화와 배출 규제에 투자하고 있다. 공중보건과 생산성 측면에서 얻을 수 있는 이익은 크다. 세계은행 등 협력 기관은 기후 투자에 수십억 달러가 필요하다고 지적한다. 숨 쉴 권리는 이런 지출의 의미를 사람의 삶에 비춰 설명한다. 공원은 폭염 때 병원 방문을 줄인다. 깨끗한 공기는 결근을 줄이고 아이들의 건강한 발달을 뒷받침한다. 녹색 허파를 지키는 도시는 시민을 지키는 도시다.

도시가 지금 실행할 수 있는 방안

몇 가지 조치를 통해 추진 동력을 측정 가능한 변화로 이어갈 수 있다. 다음 방안은 명확한 규칙과 시민 신뢰, 이행 역량에 초점을 둔다.

• 국유지 처분과 대규모 민간 사업에 구속력 있는 공공 공간 비율을 정하고, 수변 산책로의 최소 폭과 지역 간 녹지 통로 연결을 포함한다.
• 거리 기준을 반영한 공원 접근 기준을 도입한다. 예를 들어 모든 주택에서 걸어서 가까운 거리에 소공원을, 더 걸어가더라도 보행 가능한 거리에 큰 지역공원을 둔다.
• 주요 계획에 수문·열 시뮬레이션을 의무화하고, 빗물을 늦추고 저장하며 열 스트레스를 줄이는 설계를 요구한다.
• 공공용지와 공원 사업, 유지관리 예산에 관한 데이터를 공개한다. 일정과 예산, 시공업체를 포함한 온라인 공원 지도를 만들어 책임성을 높인다.
• 공공시설을 정의하고 분담금 기준을 통일하며 토지 재조정과 개발이익 환수의 활용 방식을 명확히 하는 도시 재개발 전담 법률을 제정한다.
• 그늘진 보도와 지상층의 공공 접근, 수관율 목표를 제공하는 개발업자에게 용적률을 추가로 허용하는 등 성과 기반 인센티브를 활용한다.
• 생태적 유지관리와 자생식물 공급망, 수목 관리 분야의 인력 교육에 투자한다. 건설에만 그치지 않고 장기적인 유지관리 예산을 확보한다.
• 초기 단계부터 지역사회와 설계 대안을 논의하고 자연주의 경관이 깔끔하고 안전하며 쓸모 있게 유지될 수 있음을 보여주는 시범사업을 조성한다.

진척 상황을 점검하고 신뢰 얻기

성공은 꾸준하고 눈에 보이는 이행에 달려 있다. 도시는 매년 공원 추가 면적과 동네별 공원까지의 거리, 수관율, 그늘진 보도 길이, 놀이터까지 걸어갈 수 있는 거리에 사는 주민 비율을 담은 성과표를 공개할 수 있다. 독립적인 감사를 통해 완공된 공원이 개방돼 있고 접근 가능하며 잘 관리되는지 확인할 수 있다. 도로 사업이나 임시 용도로 공원 부지가 위협받는 경우에는 부지가 사라지기 전에 인근에 동등하거나 더 나은 공공 공간을 마련하도록 대체 정책을 적용할 수 있다. 지역의 청년과 노인이 공원 점검에 참여하고 간편한 창구를 통해 문제를 알리도록 할 수도 있다.

공공 부문은 부동산 개발업자가 아니다. 공동의 가치와 기억을 지키는 관리자다. 옛 항만과 공장, 철도 부지는 베트남 산업경제를 일구는 데 기여했다. 이제 주민들이 걷고 놀고 더위를 식히며 도시가 자신들의 것임을 되새기는 장소가 될 수 있다. 이를 위해서는 법과 설계, 일관된 이행이 필요하다. 처음부터 제대로 추진하면 비용과 수년간의 보수 작업을 아낄 수 있다.

핵심 내용

• 호찌민시와 하노이는 주요 국유지를 공원과 광장으로 전환하고 있으며, 이는 공공 공간을 필수 기반시설로 보는 변화의 신호다.
• 베트남 대도시의 주민 1인당 공원 면적은 국가 목표와 국제 사례에 크게 못 미친다. 호찌민시는 약 0.55제곱미터, 하노이는 약 2제곱미터다.
• 일본의 기준과 법률은 거리 기준에 따른 접근성 규정과 용도지역제, 재개발 요건으로 건물이 들어서기 전부터 공원을 확보할 수 있음을 보여준다.
• 다른 국가에서는 특히 수변 지역에서 개발업자가 협약과 인허가 조건에 따라 공공 공간을 조성하거나 비용을 부담하도록 한다.
• 베트남의 국가 차원 조치에는 녹색건축 기준 마련과 저배출 구역, 버스 전동화가 포함되며, 이는 더 넓은 의미의 숨 쉴 권리를 뒷받침한다.
• 녹지는 폭염과 홍수에 대한 최전선 방어 수단이다. 스펀지 도시 설계는 폭우 때 물을 저장하고 폭염 때 동네를 식힌다.
• 후에의 이해관계자 연구는 생태적 설계의 장벽을 보여준다. 자연주의 요소와 전통적 요소를 결합한 방식은 수용도를 높일 수 있다.
• 녹색 젠트리피케이션을 막으려면 포용적인 접근과 초기 단계의 참여, 개방 공간을 진정한 공공 공간으로 유지하는 규칙이 필요하다.
• 구속력 있는 공공 공간 비율과 명확한 재개발 법률, 투명한 데이터는 국유지를 오래가는 지역사회 자산으로 바꿀 수 있다.
• 연례 성과표와 성과 기반 인센티브, 유지관리 재원은 시민을 위한 공원을 조성하는 실질적인 수단이다.