통제의 구조: 중국은 어떻게 니켈 제국을 세웠나
지난 10년간 중국 기업들은 인도네시아에 수직 통합 공급망을 구축해 세계 광물 시장을 장악하기 위한 청사진을 마련했다. 전략은 인도네시아가 2014년 니켈 원광 수출을 금지하면서 본격적으로 시작됐다. 이 조치로 해외 기업들은 국내에서 광물을 가공해야 했다. 서방 기업들이 주저하는 동안 중국 기업들은 단호하게 움직였다. 민간 철강 대기업 칭산그룹은 2009년 인도네시아 빈탕 델라판 그룹과 합작 투자로 진출한 뒤 수출 금지 조치가 시행되자 사업을 빠르게 확대했다.
목차
서방 경쟁사들이 이용할 수 없었던 이 금융 생태계는 신속한 자본 투입과 높은 위험 감수를 가능하게 했다. 중국 기업들은 고압산침출(HPAL) 기술을 상용화해 인도네시아에 풍부한 저품위 라테라이트 광상을 전기차 배터리의 핵심 전구체인 혼합수산화물 침전물(MHP)로 전환했다. 호주와 파푸아뉴기니에서 유사한 공정을 시도한 서방 기업들은 비용 초과로 실패했지만, 중국의 엔지니어링은 성과를 냈다. 현재 중국 기업들은 인도네시아 니켈 정련 능력의 약 75%를 통제하고, 전 세계 정련 니켈 생산량의 약 60%를 차지한다.
인도네시아의 자원민족주의와 의존의 덫
자카르타의 다운스트림화 정책은 전 세계 공급량의 42% 이상을 차지하는 막대한 니켈 매장량에서 더 많은 부가가치를 확보하는 것을 목표로 했다. 앞선 규제에 이어 2020년 시행된 니켈 원광 수출 금지는 외국인 직접투자를 성공적으로 끌어들였다. 투자액은 2019년 35억6,000만 달러에서 2022년 109억6,000만 달러로 급증했다. 니켈 수출 수익은 2013년 약 60억 달러에서 2022년 거의 300억 달러로 늘어 일자리를 창출하고 인도네시아를 세계 최대 생산국으로 자리매김하게 했다.
그러나 이러한 성과는 구조적 불균형을 가리고 있다. 인도네시아가 원료를 통제하는 반면, 가공 기술과 자본, 시장 접근성은 중국 기업들이 장악하고 있다. 자원민족주의에 따른 소유 규제로 대부분 현지 소유인 인도네시아 광산업체들은 정부가 정한 국제 시세보다 크게 낮은 가격에 중국 가공업체에 광석을 팔아야 한다. 한편 중국 기업들은 15~20년에 이르는 법인세 면제와 국내시장 의무공급제(DMO)를 통한 보조금 성격의 석탄 공급 등 상당한 재정 혜택을 누린다. DMO는 석탄 가격을 톤당 75달러로 제한하는데, 2023년 국제 가격은 톤당 350달러까지 올랐다.
2020년 이전의 부분적 니켈 원광 수출 금지(제련소 건설 진척을 보인 기업에 원광 수출 허가를 내주는 방식)와 산업단지 내 허가 확보만으로도 니켈 가공업체들이 인도네시아에 투자하기에는 충분했다.
그 결과 중국 기업들이 부가가치의 대부분을 가져가는 사실상의 독점 구조가 형성됐다. 인도네시아 당국은 수출 금지를 통해 단기적인 협상력을 얻었지만, 베이징은 장기적인 구조적 영향력을 유지하고 있다. 자카르타에 있는 한 은행가는 2020년 이전의 부분적 수출 금지와 산업단지 허가만으로도 투자를 유치하기에 충분했을 것이라며, 현재의 고비용 인센티브는 주로 중국 가공업체에 이익이 된다고 지적했다.
시장이 돌아설 때: 건버스터의 위기
원자재 시장이 전략적 계획을 뒤흔들면서 2025년 이 모델의 취약성이 드러났다. 중국 장쑤 델롱 니켈 산업이 지원하는 술라웨시의 대규모 제련 단지 PT 건버스터 니켈 인더스트리(GNI)가 붕괴 위기에 놓였다. 연간 180만~190만 톤의 니켈 선철 생산을 목표로 설계된 이 시설은 채권단이 긴급 자금 지원을 논의하는 가운데 여러 생산 라인이 멈춰 섰다. 장쑤 델롱은 인도네시아에서 진행하던 주요 사업 4개 중 3개에서 철수했으며, 연간 최대 3억 달러의 손실을 감수하고 있다.
이번 위기는 신규 생산이 쏟아져 세계 니켈 가격이 40% 넘게 하락하면서 수익성 전망이 손실로 바뀐 데서 비롯됐다. 미완성 인프라와 높은 전기료, 납품 기한을 맞추지 못해 부과된 벌금도 GNI의 어려움을 키웠다. 이 시설은 인도네시아 정련 생산량의 약 10~12%를 차지한다. 따라서 가동이 중단될 경우 세계 공급량의 5~6%가 차질을 빚을 수 있다.
중국 내 기술 전환도 압박을 더하고 있다. 인도네시아가 전기차용 니켈 함유 배터리에 크게 베팅한 반면, 중국 제조업체들은 니켈이 들어가지 않는 리튬인산철(LFP) 배터리를 빠르게 채택하고 있다. BYD가 인도네시아 전기차 조립 공장에 10억 달러를 투자하면서 사용하는 기술도 LFP로, 자카르타의 니켈 중심 산업 전략과 정면으로 배치된다. 중국에서 니켈 기반 배터리 화학계의 시장 점유율이 낮아지는 가운데, 세계적인 공급 과잉이 정점에 이르면서 인도네시아 생산업체들은 최대 고객의 수요 약화에 직면하고 있다.
환경 파괴와 지역사회 이주
니켈 붐은 특히 술라웨시와 말루쿠에서 심각한 환경적·사회적 비용을 초래했다. 가장 오랜 기간 운영된 니켈 광산 채굴권인 PT 발레 인도네시아의 소로와코 광구에서는 광범위한 삼림 파괴가 일어났다. 마이티 어스의 분석에 따르면 소로와코 광산은 인도네시아 니켈 광산 가운데 수목 피복 손실이 가장 컸으며, 2014년부터 2022년까지 1만4,559헥타르가 벌목됐다. 회사는 채굴 가능 구역 안에 핵심 생물다양성 지역 1만4,137헥타르가 있으며, 토우티 호수 인근의 중요 서식지도 포함된다고 밝혔다.
지역사회는 이주와 오염에 직면해 있다. 로에하 라야에서는 조상 대대로 물려받은 땅에서 백후추를 재배하는 농민들이 사전 협의 없이 진행된 시추 작업을 마주했다. 침전물로 샘물이 오염되면서 일부 농지는 사용할 수 없게 됐다.
회사가 이곳에서 채굴을 확대할까 봐 매우 걱정됩니다. 시추 탐사가 진행되면 주민들은 농사를 짓는 것을 두려워합니다.
원주민의 관습림을 인정한 2013년 헌법재판소 판결에도 불구하고 토지 소유권 주장은 여전히 검증 절차에서 지체되고 있어 지역사회는 개발 확대에 취약한 상태다.
가공 인프라 자체도 심각한 배출을 유발한다. 니켈 제련소에 전력을 공급하기 위해 건설된 자가용 석탄화력발전소는 인도네시아 전체 석탄 발전 용량의 23%를 차지하며, 현재 가동 중인 발전소보다 더 많은 설비가 건설되고 있다. 보건 연구에 따르면 가공 활동에서 발생하는 대기오염으로 연간 사망자가 2020년 215명에서 2030년에는 거의 5,000명으로 늘고, 관련 의료 비용은 연간 34억 달러에 이를 수 있다.
워싱턴의 전략적 딜레마
미국은 인도네시아 니켈을 둘러싸고 어려운 선택에 직면해 있다. 자원민족주의 정책 탓에 미국 광산업체들은 대체로 인도네시아에서 철수했다. 뉴몬트 마이닝은 수출 제한을 둘러싼 분쟁 끝에 2016년 완전히 철수했고, 프리포트 맥모란은 2018년 그래스버그 구리 광산의 지배 지분을 매각해야 했다. 의무 지분 매각법과 예측하기 어려운 규제는 서방 기업의 진출을 가로막는 반면, 중국 국영 지원 기업들은 변동성을 감내하고 낮은 이윤을 받아들일 수 있다.
최근 미국의 개입은 제한적이고 어색했다. 포드자동차는 2023년 발레 인도네시아 및 중국 화유코발트와 45억 달러 규모의 협력 사업을 발표해 HPAL 시설을 건설하기로 했다. 이는 중국 기업과 협력하지 않고서는 서방 자동차 제조업체들이 인도네시아산 니켈을 확보할 수 없다는 현실을 보여준다. 미국과 인도네시아 사이에 자유무역협정이 없어 인도네시아산 니켈은 인플레이션 감축법에 따른 친환경차 세액공제 대상이 되지 않는다. 외국의 영향력을 받는 기업에 대한 엄격한 제한도 접근을 더욱 어렵게 한다.
일부 정책 입안자들은 인도네시아 밖에서 대체 공급망을 구축해야 한다고 주장하지만, 막대한 투자와 장기적인 산업정책이 필요하다. 다른 이들은 구매 계약과 소수 지분 투자 등을 통해 인도네시아와 직접 협력하자고 제안한다. 어느 쪽이든 미국 기업에 규제의 명확성과 금융 지원을 제공하려면 정부가 지속적으로 협력해야 한다. 그러나 워싱턴에는 세계 최대 니켈 공급국에 대한 접근을 확보할 일관된 전략이 아직 없다.
청사진의 해외 확산: 자카르타에서 킨샤사까지
인도네시아에서 어려움이 나타나고 있지만, 중국은 다른 지역에서도 이 모델을 재현할 태세를 갖춘 것으로 보인다. 베이징의 2023년 해외 투자 보고서는 해외 경제협력구를 국제 진출의 핵심 거점으로 꼽으며, 인프라와 산업 개발을 활용해 시장 접근성을 뒷받침하는 방안을 제시했다. 이 전략은 페루의 구리 채굴과 콩고민주공화국(DRC)의 코발트 가공 투자에서 이미 모습을 드러내고 있다.
콩고민주공화국에서 중국 기업들은 코발트 수출에 새로 도입된 할당량에 대응하고 있다. 2026년과 2027년 연간 수출 한도는 9만6,600톤으로, 2024년 수준의 약 절반이다. 이러한 공급 조절은 정책 수단으로 국내 가공을 강제하는 동시에 중국 기업들이 그 결과 형성되는 가치사슬을 장악하는 인도네시아식 접근과 유사하다. 중국은 2024년 말 이후 고순도 1등급 니켈 비축량도 두 배로 늘려 국내 산업을 가격 변동성으로부터 보호하는 전략적 완충 장치를 마련하는 한편, 세계 공급망에 대한 장악력을 유지하고 있다.
더 많은 국가가 자국 경제 성장을 위해 인도네시아식 수출 금지를 도입하는 방안을 검토하는 가운데, 중국 기업들은 대상국에 맞춰 적응하고 가치사슬의 상위 단계로 이동할 수 있음을 보여줬다. 이들은 자본과 기술을 제공하고 서방 투자자들이 꺼리는 조건에서도 사업을 운영할 의지를 갖고 있다. 인도네시아의 사례는 강력한 거버넌스와 환경 보호 장치, 다각화된 파트너십이 없다면 자원 부국이 원자재 수출이라는 한 형태의 의존에서 통제된 산업화라는 또 다른 형태의 의존으로 옮겨갈 위험이 있음을 보여준다.
핵심 내용
- 중국 기업들은 모로왈리 같은 산업단지를 통해 인도네시아 니켈 정련 능력의 약 75%와 세계 정련 니켈 생산량의 60%를 통제하며 사실상 독점 구조를 구축했다.
- 인도네시아의 수출 금지는 투자 유치와 수출액 증가에 성공해 수출액을 60억 달러에서 300억 달러로 끌어올렸지만, 중국의 기술과 자본, 시장에 대한 구조적 의존을 초래했다.
- 니켈 가격이 40% 하락하고 니켈이 필요 없는 리튬인산철(LFP) 배터리로 수요가 이동하면서 중국 자본이 뒷받침하는 주요 사업들이 위기에 처했다.
- 환경 비용으로는 술라웨시의 광범위한 삼림 파괴, 지역 농민에게 피해를 주는 수질 오염, 2030년까지 연간 사망자가 거의 5,000명에 이를 것으로 예상되는 건강 피해 등이 있다.
- 미국은 인도네시아산 니켈에 접근할 일관된 전략이 없다. 자원민족주의로 미국 광산업체들이 철수하는 동안 중국 기업들은 입지를 굳혔다.
- 중국은 산업단지와 국가지원 금융을 활용해 핵심 광물 공급망을 통제하는 인도네시아 모델을 콩고민주공화국의 코발트와 페루의 구리에 적용하고 있다.
