홋카이도, 재난 대응 불평등 일본 최악…여성들이 재난 대책 논의 참여를 요구하는 이유

재난이 닥치면 성별에 대한 고정관념이 목숨을 앗아갈 수 있다

일본 최북단 홋카이도의 통계는 행정 기록 관리의 문제를 훨씬 넘어서는 우려스러운 현실을 보여준다. 전국의 지역사회가 지진과 쓰나미에 대비하는 가운데, 홋카이도는 시정촌 방재회의의 여성 참여율이 일본에서 가장 낮다. 2025년 기준 여성 위원은 전체의 6.3%에 불과하다. 도 단위 방재회의의 여성 비율도 2026년 기준 18.8%에 그친다. 이 수치는 단순한 관료 조직 내 불균형을 뜻하는 데 그치지 않는다. 지진 활동이 활발한 이 지역에 다음 대형 지진이 닥칠 때 인명 피해로 이어질 수 있는 위험한 시각의 공백을 드러낸다.

문제는 회의실의 대표성에 그치지 않고 생존의 현실로 이어진다. 일본 전역의 전통적인 지역사회 재난 대응 지침은 여전히 비상 상황에서 여성은 취사를, 남성은 잔해 제거와 대규모 시설 작업을 맡도록 규정하는 경우가 많다. 오랜 기간 지역사회에서 살아온 일부 주민에게는 이런 역할 분담이 실용적이거나 자연스러워 보일 수 있다. 그러나 재난 생존자와 학자들은 이런 관행이 지역사회 전체를 약화하는 치명적인 불평등을 낳는다고 지적한다. 2011년 동일본대지진과 뒤이은 쓰나미 이후 이처럼 경직된 성별 역할 분담은 장기적으로 심각한 결과를 초래했다. 남성은 잔해 정리와 재건 작업으로 일당을 받았지만, 여성은 아무런 보상 없이 식사 준비와 육아, 노인 돌봄을 맡았다. 그 결과 여성 피해자들은 경제적으로 불리한 처지에 놓였고, 재난 이후 수개월과 수년 동안 집과 삶을 재건하는 속도도 상당히 더뎠다.

2011년 재난으로 드러난 격차는 일본 사회가 비상시 노동을 바라보는 방식의 근본적인 결함을 보여줬다. 수도도 안정적인 전기도 제대로 된 환기도 없는 대피소에서 수백 명의 식사를 준비하는 일은 산업 규모의 급식 운영에 해당한다. 하지만 여전히 여성의 일로 분류돼 재난 구호의 공식 경제 구조에서 제외된다. 이런 분류는 피해 지역의 가족 생존과 경제 회복, 사회 안정에 중대한 영향을 미친다.

재난 현장의 취사가 감추고 있는 위험

삿포로에 기반을 둔 비영리단체 보사이 시탓케를 이끄는 미즈구치 아야카는 재난 중 취사가 여성이 맡기에 적합한 가벼운 가사 노동이라는 뿌리 깊은 통념에 맞서 수년간 활동해 왔다. 그는 구체적인 사례를 들어 재난 상황에서의 식사 준비가 일반적인 가정 요리와는 근본적으로 다른 고된 노동이라고 설명한다. 50인분의 비상용 밥을 지으려면 약 9리터의 물을 옮기고 다뤄야 한다. 파손된 지면을 지나거나 엘리베이터가 작동하지 않는 건물의 계단을 올라야 하는 경우도 많다. 여진이 계속되는 가운데 대형 상업용 솥에서 끓는 물을 붓는 일은 심각한 화상 위험을 동반하며, 이를 제대로 관리하려면 안전 교육과 체력이 필요하다.

추운 대피소에서 필수 영양과 온기를 제공하는 돼지고기·채소 된장국인 돈지루 100인분을 준비하려면 몇 킬로그램의 생재료와 무거운 육수 솥을 들어 옮겨야 한다. 미즈구치는 하루 세 끼를 한 사람이 모두 맡기는 어렵다고 지적하며, 여성에게 이런 고된 노동을 무기한 감당하게 하면서 동시에 아이와 노인, 부상당한 가족까지 돌보도록 기대하는 것은 신체적으로 불가능하고 건강에도 위험하다고 강조한다. 이는 단순히 지루한 가사 노동이 아니다. 잔해 제거와 건설 작업에 견줄 만한 힘과 지구력, 안전 의식, 물류 계획이 필요한 위험한 육체노동이다.

역사의 고난이 주는 뼈아픈 교훈

2011년 동일본대지진과 뒤이은 쓰나미는 성별에 따른 재난 대응의 가혹한 현실을 대중 앞에 드러냈다. 도호쿠 해안 피해 지역에서는 비상 노동이 예측 가능한 전통적 역할 분담에 따라 이뤄졌다. 남성은 잔해를 치우고 임시 주택을 짓고 기반시설을 복구했으며, 정부 구호 사업이나 민간 계약업체에서 일당을 받는 경우가 많았다. 반면 여성은 대규모 취사와 청소, 세탁, 돌봄을 당연히 맡아야 하는 상황에 놓였고, 이에 대한 금전적 보상이나 비상 근로자로서의 공식 인정은 받지 못했다.

이처럼 체계적으로 무급 노동을 떠안긴 탓에 여성 생존자들은 또 다른 경제적 재난을 겪었다. 구호 작업을 통해 소득을 얻을 수 없었던 여성은 집을 재건하고 파손된 가전을 교체하거나 가족의 새 거처를 마련하는 데 필요한 독립적인 경제력을 확보하지 못했다. 이후 수년간 남녀 간 회복 격차는 크게 벌어졌다. 여성들은 주택 재건 지원금과 경제 재기 사업, 정신건강 서비스에 접근하는 데 더 큰 어려움을 겪었다고 밝혔다. 교훈은 분명하고 가혹했다. 노동 분담에서 성평등을 외면하는 재난 정책은 지역사회 전체의 회복을 가로막고 가장 취약한 생존자들의 빈곤을 고착시킨다.

2018년 홋카이도 이부리 동부 지진을 연구한 결과는 홋카이도의 인구 구성에서 비롯되는 취약성도 보여준다. 빠르게 고령화되는 홋카이도 지역사회의 대피 행동을 살핀 학술 연구에 따르면, 특히 농촌 지역에 홀로 사는 노인은 재난 상황에서 심각한 불이익을 겪는다. 연구는 주택 소유 여부와 고령, 독거 여부 같은 요인이 대피 의사와 안전한 곳까지 이동할 수 있는 신체 능력에 부정적인 영향을 미친다고 밝혔다. 이런 결과는 전통적으로 노인과 아이를 돌보는 여성의 관점을 비롯해 다양한 시각이 실질적인 재난 계획에 반영돼야 하며, 정책 논의의 주변부에 머물러서는 안 된다는 점을 보여준다.

직접 경험으로 악순환 끊기

미즈구치는 성평등에 관한 추상적인 이론보다 몸으로 겪는 경험을 통해 지역사회의 인식을 바꾸려 한다. 성별과 연령에 관계없이 주민자치회 구성원들이 대피 훈련 중 실제와 비슷한 취사 훈련에 참여하게 함으로써, 재난 식사 준비의 물리적 부담과 안전 위험을 직접 보여준다. 건설업에 종사하다 은퇴한 사람과 사무직 종사자를 포함한 남성 참가자들은 불안정한 지면을 가로질러 20리터 물통을 옮기고, 어두운 곳에서 산업용 조리 장비를 다루며, 구조가 손상된 주방에서 일하는 데는 가사 노동에 대한 전통적인 성 고정관념을 넘어서는 기술과 체력이 필요하다는 사실을 금세 알게 된다.

미즈구치는 재난 대응 지침이 지역사회에서 여러 세대에 걸쳐 전해져 온 만큼 사람들이 이를 당연하게 여기는 경향이 있다고 말한다. 그러나 대물림된 지혜가 재난 시 특정 사람들에게 지나치게 큰 부담을 지워 소진과 의료 응급상황을 초래할 수 있다. 이는 지역사회 생존에 꼭 필요한 사람들을 오히려 위험에 빠뜨릴 수 있다. 그의 현장 활동은 극한 상황에 적용된 전통이 의심 없이 받아들여질 경우 지역사회의 자산이 아니라 위험 요인이 될 수 있음을 보여준다. 수백 명의 대피자에게 하루 세 끼를 제공하려면 체력과 훈련을 갖춘 성인들이 조를 나눠 일해야 한다는 점을 직접 보여주면, 인위적인 성별 분담은 사라지고 실제 역량에 따른 역할 배치가 자리 잡기 시작한다.

의사결정의 장으로 진입하다

홋카이도의 방재 체계에서는 느리지만 가시적인 진전이 나타나고 있다. 올해 회계연도에는 구시로에 기반을 둔 시민단체 팀 구시로 보사이 조시의 대표 가네코 유카리가 미즈구치와 함께 홋카이도 방재회의 위원으로 위촉되는 상징적이고 실질적인 성과가 있었다. 58세인 가네코는 건설회사를 운영하는 한편, 공립학교 교사와 요양시설 조리사, 소매업 종사자 등 다양한 직업군의 여성에게 방재 의식을 높이는 활동을 하고 있다. 도 단위 회의에 가네코가 참여한 것은 남성 중심의 재난 관리 체계에 균열이 생기기 시작했음을 보여준다.

이번 위촉은 진전이 시작됐음을 보여주는 동시에 구조적 문제가 여전하다는 점도 드러낸다. 도청 관계자는 홋카이도의 광활한 지역에 있는 소규모 지자체에서는 전통적인 지역 단체의 지도직을 맡은 여성이 적어 방재회의가 거의 전부 은퇴한 남성으로 구성된다고 마이니치신문에 솔직히 밝혔다. 현재 상황을 숨김없이 설명한 발언이지만, 재난 관리에서 성평등을 가로막는 구조적 장벽과 인구 구성이 자연히 바뀌기를 기다리는 대신 적극적으로 여성을 영입해야 할 필요성을 보여준다.

가네코가 2월 도 방재회의에 처음 참석한 일은 전환점이 될 가능성이 있다. 그는 “소규모로 세부적인 논의를 할 수 있는 작은 회의에도 참석해 제 의견을 전하고 싶다”고 의욕을 보이며 의사결정 과정의 모든 단계에서 정책에 영향을 미치겠다는 뜻을 밝혔다.

포용적인 대비를 위한 창의적 접근

재난 대비 참여를 넓히기 위해 가네코는 공포를 앞세운 메시지보다 즐거움과 창의성을 통한 참여를 중시한다. 초등학생들이 좋아하는 만화 스티커로 꾸민 개인 안전 파우치를 만드는 체험형 워크숍 등, 다양한 네트워크 구성원들이 내놓은 참신한 아이디어를 활용한다. 개인 맞춤형 비상용품을 직접 만들면 아이들이 재난 대비에 정서적 유대감을 느끼게 되고, 추상적인 안전 수칙이 스트레스가 큰 상황에서도 이해하고 기억할 수 있는 구체적인 개인의 책임으로 바뀐다.

가네코가 이끄는 단체는 이동 중이나 쉬는 시간에 즐길 수 있는 태블릿 게임으로 방재를 배우는 디지털 콘텐츠도 배포한다. 부모와 교육자, 돌봄 종사자, 사업자 등 사람들이 이미 살아가는 일상 속에서 이들을 만나며, 가네코는 재난 대비가 전통적인 민방위 단체와 소방서만의 영역일 필요가 없다는 점을 보여준다. 이런 풀뿌리 혁신은 공식 정책 체계를 보완하고, 기존 재난 계획 논의에서 배제됐던 지역 주민이 참여할 수 있는 다양한 통로를 만든다. 특히 은퇴한 남성 중심의 주간 회의에 참석하기 어려운 직장 여성에게 중요한 의미가 있다.

아래로부터의 보호를 요구하다

성별과 재난을 수십 년간 연구해 온 미야기 가쿠인 여자대학교의 명예교수 덴도 무쓰코는 일본의 재난 정책 수립 방식에 근본적인 구조 변화가 필요하다고 주장한다. 그는 특히 취약계층의 목소리에 귀를 기울이는 상향식 접근을 지지한다. 덴도는 재난 피해 지역에서 고통을 묵묵히 견디는 일이 당연시되고 심지어 미덕으로 칭송되는 문화적 경향을 비판한다. 이런 분위기는 스스로 목소리를 내기 어려운 가장 취약한 지역 주민들의 절박한 필요를 가릴 수 있다.

덴도는 “존엄한 삶을 지향한다면 가장 취약한 사람들 곁에 서는 포용적 접근을 택하는 것이 중요하다”고 말했다. 획일적인 지역사회의 필요를 전제로 하는 전통적인 하향식 재난 관리 모델에서 벗어나라고 당국에 촉구한 것이다.

재난이 닥치면 혼자 아이를 돌보는 여성과 거동이 불편한 노인, 도움이 필요한 장애인 등 사회적 취약계층에 부담이 불균형하게 집중된다. 많은 피해자는 혼잡한 대피소와 관리가 소홀한 임시 주거지에서 발생하는 성범죄와 가정폭력, 대가 없이 대가족의 식사와 돌봄을 떠맡는 과중한 부담 등 당국에 알리기 어렵거나 알릴 경우 위험할 수 있는 문제로 고통받는다. 덴도는 여성이라는 범주 안에도 다양한 차이가 존재하므로, 더 깊은 문화적 변화 없이 공식 회의의 여성 위원 수만 늘려서는 이처럼 복합적으로 얽힌 문제를 자동으로 해결할 수 없다고 강조한다.

덴도는 “방재회의에 포함되지 않은 사람들의 목소리에도 당국이 귀 기울이기를 바란다”고 촉구했다. 공식적인 의사결정 구조를 넘어 적극적으로 찾아 나서야 사회적 자본이 부족해 공개 회의에 참석하기 어려운 가장 고립된 생존자들의 경험까지 들을 수 있다는 점을 강조한 것이다.

모두를 위한 안전을 다시 생각하다

홋카이도가 마주한 과제는 재난의 인적 비용을 누가 부담하는지를 둘러싼 더 넓은 국내외 논쟁을 반영한다. 기후변화로 세계 곳곳에서 자연재해의 빈도와 강도가 커지는 가운데, 성별에 따라 짜인 비상 대응의 비효율성과 잔혹함은 연구자와 정책 입안자에게 점점 더 분명해지고 있다. 모든 인적 자원을 공평하게 활용하지 못하거나 특정 집단에 신체적·경제적 부담을 불균형하게 지우는 지역사회는 집단적 회복력을 근본적으로 약화하고 복구 기간을 늘리게 된다.

미즈구치와 가네코 같은 활동가들의 협력과 덴도 같은 전문가들의 학술적 문제 제기는 제도 변화의 동력을 만들고 있다. 그러나 홋카이도의 여성 참여율이 여전히 낮다는 사실은 문화적 관성과 전통적인 권력 구조가 강력하게 남아 있음을 보여준다. 여러 세대에 걸쳐 지역사회의 행동을 규정해 온 재난 지침을 바꾸려면 여성 몇 명을 상징적으로 위촉하는 것만으로는 부족하다. 비상 대응 절차를 체계적으로 다시 쓰고, 지역 지도자들을 포괄적으로 재교육하며, 여진이 계속되고 건물이 흔들리는 가운데 뜨거운 국 100인분을 준비하는 일이 필수 기반시설 작업임을 공식적으로 인정해야 한다. 성별과 관계없이 일할 수 있는 모든 지역 주민이 공정하게 교대하고, 필요한 자원과 위험수당, 안전 장비를 제공받아야 한다.

일본은 재난 대비와 성평등, 인구 현실이 맞닿는 중대한 갈림길에 서 있다. 향후 몇 년간 홋카이도에서 내리는 선택은 일본 열도 전역의 재난 관리 기준에 영향을 미칠 가능성이 크다. 그 영향이 포용성과 실효성을 높이는 방향으로 이어질지, 이미 위험성이 드러난 전통적 역할 분담을 되풀이할지는 관계자들이 지역의 부엌과 회의실에서 나오는 경고에 귀를 기울이는지에 달려 있다. 다음 대형 지진은 우리가 이런 교훈을 배웠는지 시험할 것이다.

핵심 내용

• 홋카이도의 시정촌 방재회의 여성 참여율은 6.3%로 일본에서 가장 낮으며, 도 방재회의의 여성 비율도 18.8%에 그친다.
• 전통적인 재난 대응 지침은 여성에게 무급 취사 노동을 맡기고 남성에게는 잔해 제거 작업의 임금을 지급해 복구 과정에서 경제적 불평등을 낳는다.
• 재난 현장의 식사 준비는 50인분에 필요한 물 9리터를 옮기고 여진 위험 속에서 끓는 물을 다루는 등 위험하고 고된 노동이다.
• 2011년 동일본대지진은 성별에 따른 재난 역할 분담이 여성의 경제적 불이익과 더딘 생활 재건으로 이어진다는 점을 보여줬다.
• 전문가들은 노인과 장애인, 대피소에서 가정폭력을 겪은 생존자 등 취약계층의 목소리에 귀를 기울이는 상향식 접근을 촉구한다.
• 활동가들은 어린이 만들기 워크숍부터 디지털 게임까지 창의적인 참여 방식을 도입해 재난 대비에 대한 지역사회의 참여를 넓히고 있다.