텅 빈 승강장 증후군
평일 저녁 뭄바이 금융지구에서 남쪽으로 향하는 아쿠아 라인 지하철은 종착역에 도착하기 몇 정거장 전부터 승객이 거의 빠져나간다. 쿠프 퍼레이드역에서 마지막으로 문이 열리면, 인도 상업 수도의 붐비는 종착역이라기보다 황량한 소비에트 시대 건축물을 떠올리게 한다. 이런 일은 이례적인 일이 아니다. 구도심 업무지구와 반드라 쿠를라 복합단지, 공항 같은 신흥 거점을 잇는 완전 지하 노선인 아쿠아 라인은 지난해 약 1조4,000억 루피를 들여 개통했다. 하루 약 150만 명을 수송하도록 설계됐지만, 실제 이용객은 15만 명에도 미치지 못한다.
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쿠프 퍼레이드역에 근무하는 매표 담당자는 냉정하게 평가했다. 그는 BBC에 “이 노선을 이용하는 사람이 많지 않아요. 요금이 너무 비싸요”라고 말했다. 인프라 확충의 야심과 통근자의 현실 사이의 괴리는 뭄바이에만 국한되지 않는다. 2014년 이후 네 배로 커진 인도 전역의 지하철망은 이제 불편한 질문에 직면했다. 수십억 달러의 공공 투자가 왜 대중의 이동으로 이어지지 못하는가?
대대적인 확장, 텅 빈 좌석
2014년 이후 나렌드라 모디 정부는 인도 20여 개 도시의 지하철 건설에 260억 달러 이상을 배정했다. 지하철망은 300km 미만에서 2025년 1,000km 이상으로 확대됐다. 전체 이용객은 하루 300만 명에서 1,100만 명 이상으로 네 배가 됐다. 이런 주요 수치는 성공을 보여주는 듯하다. 그러나 핵심적인 실패를 가리고 있다. 대부분의 개별 지하철 시스템이 설계 용량의 일부에 불과한 수준으로 운영되고 있다는 점이다.
인도공과대 델리 캠퍼스가 2023년 발표한 보고서에 따르면 노선별 이용객은 예상치의 25~35%에 그쳤다. 유력 싱크탱크인 옵서버 리서치 재단(ORF)은 더 우려스러운 격차를 기록했다. 칸푸르 같은 3선 도시의 이용객은 추정치의 2%에 불과했고, 첸나이 1단계 노선의 수송 실적은 용량의 37%에 머물렀다. 교통개발정책연구소(ITDP) 자료도 푸네와 나그푸르 등에서 이용률이 20~50%에 그친 사실을 확인했다.
인도 수도 델리는 유일한 예외다. 델리 메트로 철도공사(DMRC)는 이용객이 당초 예상치를 약간 웃돈다고 밝혔다. 다만 ITDP의 교통 전문가 아디티야 라네와 인도과학원의 지속가능교통연구소 소장 아시시 베르마는 환승 이용을 별개의 여정으로 계산해 수치가 부풀려졌을 수 있다고 지적한다.
계획과 정치적 현실의 괴리
이번 위기의 원인은 일부 계획 단계에서 비롯됐다. 교통 컨설턴트들은 사업 승인과 자금 조달을 위해 수요를 과대 추정하는 경우가 많다. 베르마 교수는 “수요를 예측하는 것은 복잡한 작업이며, 사업의 경제적 타당성을 보여주기 위해 수치를 부풀리는 경우도 있다”고 설명한다. 예측은 흔히 최적의 조건을 가정한다. 9량 열차가 90초 간격으로 도착하는 조건인데, 인도에서 실제로 이런 운행 간격이 구현되는 경우는 드물다.
벵갈루루에서 가장 붐비는 노선의 출퇴근 시간대 배차 간격은 5분 이상으로 늘어나며, 신설 노선에서는 승객들이 열차를 최대 25분까지 기다려야 한다. 고수송량 지하철 시스템에서 흔히 쓰는 8량 또는 9량 편성에 비해, 인도의 열차는 3~6량만 운행하는 경우가 많다. 이런 운영상의 미비는 이용객 전망의 계산이 타당한지 즉각 의문을 불러일으킨다.
중앙정부는 이처럼 부풀려진 추정에 제동을 걸기 시작했다. 2025년 11월, 연방 주택도시부는 타밀나두주 코임바토르와 마두라이 지하철 사업의 상세사업보고서(DPR)를 반려했다. 부처는 “수요를 과대 산정하고 공학적 제약을 과소 평가했다”고 밝혔다. 코임바토르 보고서는 34km 노선의 하루 이용객을 59만 명으로 예상했다. 이는 이미 운영 중인 첸나이 1단계 55km 노선의 이용객보다 많은 수치다. 부처는 코임바토르의 평균 통행 거리가 6~8km에 불과해 교통수단 전환에 필수적인 시간 절약 효과를 기대하기 어렵다고 지적했다.
사업을 3년 안에 완공할 수 있다는 DPR의 가정은 비현실적이라는 평가를 받았다. 경제적·재무적 투자수익률 계산도 심사 지침에서 벗어난 것으로 확인됐다.
마두라이도 비슷한 검토를 받았다. 시 자체 종합교통계획은 중전철 대신 간선급행버스체계(BRTS)를 권고한 바 있다. 2017년 지하철 정책이 정한 인구 200만 명 기준에 미달하는 두 도시는 모두 비용이 낮은 대안을 추진하라는 권고를 받았다.
요금 부담의 장벽
지하철이 있는 곳에서도 요금에 대한 민감성이 이용객 증가의 상한선으로 작용한다. 뭄바이 아쿠아 라인의 편도 요금은 10~70루피다. 반면 교외철도 3개월 무제한 정기권은 590루피에 불과하다. 이런 요금 체계는 저소득 노동자들을 사실상 배제한다. 이들에게 연계 교통비는 월소득의 20%를 차지할 수 있는데, 세계적인 적정 교통비 기준인 10~15%를 크게 웃돈다.
ITDP의 라네는 “인도 지하철에서는 연계 교통비가 저소득 노동자 소득의 20%를 차지할 수 있어, 세계 기준인 10~15%를 넘어선다”고 말했다. 그린피스 자료에 따르면 지난해 벵갈루루 남마 메트로가 요금을 인상하자 이용객은 약 13% 감소했다. 베르마 교수는 보조금을 줄이는 추세가 가격에 민감한 경제의 요구와 맞지 않는다고 주장한다. 그는 “런던 지하철도 지금까지 막대한 보조금을 받고 있습니다. 목적이 있기 때문이죠. 지속가능한 이동수단을 제공하고 도시 혼잡을 완화하려는 것입니다”라고 말했다.
인도의 대중교통 결제 체계가 분절돼 있어 비용 부담은 더 커진다. 버스와 지하철 사이에서 일정 시간 내 환승할 때 추가 요금이 없는 뉴욕, 파리, 런던과 달리, 인도에서는 지하철과 버스, 오토릭샤가 각각 별도의 기관과 요금 체계, 시간표에 따라 운영된다. 버스에서 지하철로 갈아타는 승객은 요금을 두 번 내야 하므로 종합적인 도시 이동에 필요한 복합 교통수단 이용이 위축된다.
마지막 구간의 단절
역과 최종 목적지 사이의 거리는 이용객을 줄이는 가장 큰 요인일 수 있다. WRI 인도와 도요타 모빌리티 재단이 2023년 발표한 연구 보고서는 첫 구간과 마지막 구간의 연결성이 나빠 250억 달러가 넘는 교통 투자가 심각하게 저활용되고 있다고 밝혔다. 델리, 나그푸르, 벵갈루루에서 실시한 조사에 따르면 통근자들이 접근 구간과 환승 이후 구간에 쓰려는 시간은 합쳐서 약 20분에 불과했다. 이 한계를 넘으면 이용 지속률이 급격히 떨어진다.
인도 대부분의 지하철역에서는 이 20분이 순식간에 사라진다. 지선버스는 운행 간격이 길고, 오토릭샤는 짧은 거리를 이동하기에도 부담스러운 고정요금을 부르며, 보도는 파손되거나 불법 점유된 상태다. 여성은 안전 문제까지 겪어 더 비싼 차량 호출 서비스나 자가용을 이용하게 된다. 델리 북부에 사는 40세 체트나 야다브는 이런 어려움을 설명했다. “해가 진 뒤에 집에 가는 경우 지하철에 의지할 수 없어요. 역은 집에서 약 15km 떨어져 있고, 밤에 종점에 도착하면 택시를 잡아 집에 가는 게 거의 불가능합니다.”
학술 연구도 이런 결과를 뒷받침한다. 상하이 지하철을 분석해 사이언스다이렉트에 게재된 연구는 마지막 구간의 시설 관련 변수들이 이용객 규모를 예측하는 데 총 43.57%의 영향을 미친다고 밝혔다. 연구에 따르면 대부분의 마지막 구간 시설은 지하철 이용을 극대화하려면 일정 기준에 도달해야 한다. 역 주변의 인프라 수준이 철도 노선 자체만큼 중요하다는 뜻이다.
델리 하우즈 카스역에서는 노선 간 환승에 미로 같은 통로를 걸어 15~20분이 걸린다. 같은 도시 안에서 서로 다른 노선과 버스망이 따로 운영되는 이런 “제도적 분절”은 마찰을 일으켜 지하철의 속도상 이점을 무색하게 한다. ORF 도시연구 프로그램 연구원 난단 다우다는 “운영 측면에서 이들 교통수단을 더 잘 연계해야 한다”고 강조했다.
민관협력의 난제
인도가 지하철 사업에 민간 투자를 유치하고 유지하는 데 어려움을 겪는 것은 더 깊은 구조적 문제를 보여준다. 민관협력(PPP) 방식으로 개발된 세계 최대 도시철도 사업인 하이데라바드 메트로의 운영사 L&T 메트로 레일 하이데라바드는 2024~25 회계연도 기준 누적 손실이 625억 루피를 넘었다. 2025년 9월 라르센앤투브로는 지분의 최대 90%를 매각해 사업에서 철수할 의사를 밝혔다. 실제 승객 수가 전망치를 크게 밑돌면서 예상 이용객과 상업용 부동산 수익에 의존한 사업 모델은 지속 불가능한 것으로 드러났다.
비슷한 실패 사례는 곳곳에 있다. DMRC와 릴라이언스 인프라스트럭처 자회사 DAMEPL이 공동 개발한 델리 공항 익스프레스 메트로는 이용객이 전망에 미치지 못해 재정적으로 사업성이 없어졌다. 요금결정위원회를 통해 정부가 요금을 통제해 민간 운영사가 비용에 맞춰 요금을 조정할 수 없었다. 장기간 분쟁 끝에 2013년 운영은 공공 부문으로 넘어갔다. 뭄바이 메트로 1호선에서도 릴라이언스 인프라스트럭처와 뭄바이 광역권 개발청 사이에 요금 결정 권한을 둘러싼 비슷한 갈등이 벌어졌다.
이 사례들은 위험 배분의 근본적인 불일치를 보여준다. 민간 사업자는 건설과 운영 위험을 부담하지만, 정부 기관은 요금 규제와 수입 통제권을 유지한다. 홍콩 MTR공사의 “철도+부동산” 모델처럼 토지가치 환수나 비운임 수익 창출 장치가 없다면 민간 자본은 초기 투자액이 큰 사업에서 불확실한 수익에 직면하게 된다.
통합에서 얻는 세계의 교훈
해외 사례는 인도의 분절된 체계와 뚜렷한 대조를 이룬다. 홍콩 MTR공사는 역 주변 부동산 개발로 상당한 수익을 올려 네트워크 확장에 자금을 대는 자립형 수익원을 만든다. MTR은 2024년에 2025년 상반기 부동산 개발 이익만 55억 홍콩달러라고 보고했으며, 이 수익으로 노던 링크 사업 등 주요 신규 투자에 자금을 댔다.
싱가포르는 대중교통 지향 개발(TOD)과 자전거 인프라 통합을 우선시해, 주거지역과 대량급행철도역을 연결할 자전거 도로를 2030년까지 525km에서 1,300km로 늘리는 것을 목표로 하고 있다. 보고타는 트랜스밀레니오 버스 시스템으로 이어지는 자전거 도로 593km를 조성해 4년 동안 자전거 이용을 40% 늘렸다. 이런 통합 방식은 역까지 가고 역에서 목적지까지 이동하는 과정이 철도 구간만큼 매끄럽게 이어지도록 한다.
환경적 기대와 실제 성과
지하철이 일정 규모의 이용객을 확보하면 노선 확장의 환경적 근거는 여전히 설득력이 있다. 뭄바이 지하철의 영향을 분석한 2025년 연구에 따르면, 새 노선으로 교통수단을 바꾼 통근자들 사이에서 일산화탄소, 탄화수소, 질소산화물 배출량이 각각 72.4%, 74.3%, 15.5% 줄었다. 연구는 접근 구간 이동의 63.3%, 역에서 목적지까지 이동의 71.5%가 도보로 이뤄졌다고 밝혔다. 역 위치와 연결성이 적절하면 이동 습관의 변화가 뒤따른다는 점을 보여준다.
그러나 이 연구는 델리 지하철 초기 단계의 교훈도 짚었다. 교통수단 전환으로 2011년 도로 교통의 직접 배출량은 하루 724톤 감소했지만, 전력 소비로 인한 간접 이산화탄소 배출량은 약 300% 늘어난 하루 1,493톤에 달했다. 청정에너지 전환이 없다면 지하철 전기화는 배기가스 오염을 발전소로 옮기는 데 그칠 수 있다. 연구는 2030년까지 이산화탄소 배출량을 63% 줄이려면 이용객 증가와 함께 비화석연료 에너지 비중을 44%로 높여야 한다고 제시했다.
혼잡의 역설
그렇다고 모든 노선이 한산한 것은 아니다. 벵갈루루 퍼플 라인의 화이트필드 방향은 정반대로 심각한 혼잡을 겪고 있다. 8월부터 10월까지 3개월 동안 보안요원들은 혼잡한 열차와 아침 식사 거르기, 수면 부족이 겹쳐 쓰러진 승객 약 130명을 도왔다. 대부분 30세 미만이었다. 이 양극화는 수요가 고르게 분포하지 않는다는 점을 보여준다. 일부 노선은 수송 용량을 넘어서는 반면 인접 노선은 거의 비어 있다. 이는 통근자들이 철도 교통을 본질적으로 외면해서라기보다 네트워크 설계에 문제가 있음을 시사한다.
해법 모색
인도 지하철 이용객 위기를 해결하려면 여러 측면에서 대책을 마련해야 한다. 가장 시급한 과제는 요금 통합이다. 오스트리아의 클리마티켓이나 서울의 기후동행카드처럼 기후 대응에 초점을 둔 교통 정기권을 도입하면, 친환경 통근을 명시적으로 장려하면서 통합 대중교통을 무제한 이용할 수 있다. 오스트리아의 제도는 이용자 85%가 승용차 대신 대중교통을 이용하도록 했고, 서울의 제도는 시행 초기 두 달 동안 하루 약 1만1,000대의 차량을 도로에서 줄였다.
빈에서 시행한 것처럼 하루 1유로에 해당하는 가격의 연간 정기권은 현재 요금 부담 때문에 지하철을 이용하지 못하는 저소득층이 대중교통에 접근하도록 할 수 있다. 콜카타 메트로 관계자들이 그린 라인의 저조한 이용률을 분석하며 제안한 것처럼 운행 시간을 이른 아침과 늦은 밤까지 늘리면 제한된 운행 시간 때문에 이용하지 못하는 교대근무자와 여가 목적 통행객도 끌어들일 수 있다.
물리적 인프라 개선은 보행로와 지선버스를 우선해야 한다. WRI 인도 조사에 따르면 주요 도시에서 도보와 공유 교통수단이 마지막 구간 이동의 74% 이상을 차지하지만, 위험한 환경 때문에 꾸준히 이용하기 어렵다. 보행로를 안전하게 정비하고, 전용 자전거 도로와 고빈도 셔틀 서비스를 마련하면 역까지 가는 과정의 질을 철도 인프라 수준에 맞출 수 있다.
마지막으로 수요 예측을 위한 규제 개혁이 필요하다. 코임바토르와 마두라이 사업안의 반려는 과장된 전망에 대한 검토가 강화되고 있음을 보여주지만, 향후 자본이 잘못 배분되는 일을 막으려면 표준화된 방법론과 DPR의 독립적 감사가 여전히 필요하다. 2017년 지하철 정책은 엄격한 인구 기준과 이용객 기준을 정하고 있다. 정치적 고려와 관계없이 모든 주에 이 기준을 일관되게 적용해야 철도 인프라가 희망 섞인 로비가 아니라 실제 인구 규모를 따라갈 수 있다.
핵심 요점
- 인도는 2014년 이후 지하철 확장에 260억 달러 넘게 투자해 노선을 1,000km 이상으로 늘렸지만, 대부분 시스템의 이용객은 예상치의 25~35%에 그친다.
- 하루 150만 명을 수송하도록 건설된 뭄바이 아쿠아 라인은 높은 요금과 열악한 마지막 구간 연결성 때문에 그 10분의 1가량만 수송한다.
- 중앙정부는 2025년 11월 코임바토르와 마두라이의 지하철 사업안을 반려했다. 수요 전망이 부풀려졌고 2017년 지하철 정책의 인구 기준을 충족하지 못한다는 이유에서다.
- 높은 요금은 저소득 노동자의 월소득을 최대 20%까지 차지해 세계 적정 교통비 기준인 10~15%를 크게 웃돈다. 결제 체계도 분절돼 있어 버스와 지하철을 갈아탈 때 두 번 요금을 내야 한다.
- 파손된 보도, 운행 간격이 긴 지선버스, 안전 우려 등 마지막 구간 연결성의 문제는 통근자들이 지하철 이용을 포기하게 되는 20분의 한계를 만든다.
- 인도의 지하철 민관협력 모델은 대체로 실패했다. 하이데라바드 메트로 운영사 L&T는 625억 루피가 넘는 손실을 낸 뒤 철수하려 하고 있으며, 델리 공항 익스프레스는 이용객 부족으로 공공 운영으로 전환됐다.
- 홍콩 MTR 같은 성공적인 해외 모델은 토지가치 환수와 대중교통 지향 개발을 통해 운영비를 보조한다. 이런 전략은 인도 지하철 사업에는 대체로 빠져 있다.
- 지하철은 충분히 이용될 경우 지역 배출량을 크게 줄이지만, 순환경 편익을 거두려면 전력 생산으로 인한 간접 배출을 줄이기 위해 재생에너지로 전환해야 한다.
