일본, 재난 비상사태 대비 제2수도 지정 법안 통과

일본, 도쿄 밖에 임시 정부 소재지 마련 추진

일본은 대형 재난이나 국가 비상사태로 도쿄가 기능을 상실할 경우 정부가 하나 이상의 지역을 임시 제2수도로 지정할 수 있도록 하는 법안을 통과시켰다. 수도에 접근할 수 없게 되더라도 총리실과 의회, 부처 등 핵심 기관이 계속 운영되도록 하는 것이 이 법의 취지다.

이 법으로 일본의 수도가 도쿄에서 옮겨지는 것은 아니며, 부처나 기업에 즉각 이전을 요구하지도 않는다. 대신 필요할 때 주요 정부 기능을 맡을 수 있도록 인구와 경제 규모, 기반 시설, 행정 역량을 갖춘 도도부현을 선정하는 법적 틀을 마련한다.

다카이치 사나에 총리가 선정 절차를 총괄한다. 정부 본부를 설치하고 담당 장관을 임명할 것으로 예상된다. 법은 시행 후 약 1년 안에 지정하도록 규정하고 있다.

이 법안은 정치적 갈등이 수주간 이어진 뒤 연장된 국회 회기 마지막 무렵 의결됐다. 야당이 장악한 참의원에서 찬성 2표 차로 통과돼 다카이치 총리가 다른 연립정부 정책을 추진하는 데 겪을 어려움을 보여줬다.

도쿄에 비상 대체 거점이 필요한 이유

일본은 세계에서 지진이 가장 잦은 국가 중 하나이며, 도쿄는 대규모 지진 위험에 노출된 지역에 자리 잡고 있다. 정부 추산에 따르면 향후 30년 안에 도쿄 수도권에서 규모 7급 지진이 발생할 확률은 약 70%다.

이 정도 규모의 지진은 광범위한 지역의 도로와 철도, 전력망, 통신 시스템, 정부 청사에 피해를 줄 수 있다. 일본의 정치·경제 활동이 수도에 집중돼 있어 은행과 금융시장, 기업 본사 운영도 차질을 빚을 수 있다.

도쿄는 일본 경제 생산의 약 5분의 1을 차지하고, 상장 기업의 절반 이상이 자리 잡고 있으며, 전체 인구의 약 30%가 거주한다. 따라서 도쿄의 주요 기능을 마비시키는 재난은 지역 비상사태를 넘어 국가적 위기로 이어질 수 있다.

당국은 태풍 등 다른 재난도 이 체계를 가동할 수 있는 요인으로 들었다. 도쿄가 며칠 또는 몇 주간 정상 기능을 하지 못하더라도 중앙 기관이 의사결정을 계속하고 자원을 배분하며 구조·복구 작업을 조율할 수 있도록 하는 것이 목적이다.

이 계획은 정부 기능의 연속성을 확보한다는 구상에 기반한다. 실무적으로 지정 지역은 준비된 사무실과 보안 통신망, 교통망, 숙박 시설, 공무원 수용 절차를 갖춰야 한다. 위기 상황에서 권한을 신속히 이양할 수 있도록 도도부현과 시 정부 간 협약도 필요하다.

새 법이 규정한 내용

최종 선정 권한은 총리에게 있으며, 총리는 후보지를 신청한 도도부현 가운데 지정 지역을 선택한다. 후보 지역은 도쿄에 영향을 미친 재난으로 심각한 피해를 볼 가능성이 낮아야 한다. 국가 기능을 뒷받침할 충분한 인구와 경제력, 공공 행정 역량도 갖춰야 한다.

법은 둘 이상의 지역을 지정할 수 있도록 했다. 이에 따라 모든 비상 기능을 한 도시에 두는 대신 여러 대체 거점을 마련할 수 있다. 여러 지역에 기능을 분산하면 하나의 재난으로 대체 체계 전체가 마비될 위험을 줄일 수 있다.

후보 지역은 특별구를 설치하거나 도도부현 정부와 주요 도시 간 공식 협약을 맺어 정부 업무를 조율할 수 있음을 입증해야 한다. 아직 체계는 완성되지 않았다. 정부는 어떤 부처와 기관이 도쿄 밖에서 운영될지, 공무원을 어떻게 이동시킬지, 기록을 어떻게 보호할지, 비상사태 때 권한을 어떻게 이양할지 결정해야 한다.

지정 지역에는 세제 혜택과 규제 개편, 정부 청사·교통 등 기반 시설에 대한 공공 투자가 제공될 수 있다. 지지자들은 이런 조치가 비상 대응 태세를 강화하고 지역 경제에 새로운 성장 동력을 줄 것이라고 주장한다.

오사카가 주도하는 정치적 논쟁

오사카는 일본유신회(이신)의 기반 지역이어서 정치적으로 가장 주목받는 후보지다. 이 당은 오랫동안 제2수도 구상을 추진해왔다. 창당자인 하시모토 도루 전 오사카부 지사는 2010년 무렵 이 구상을 처음 제기했다.

제2수도 법안은 다카이치 총리의 자유민주당과 이신이 체결한 연립 협정에 포함됐다. 자민당이 공명당과의 오랜 협력을 끝낸 뒤 이신이 정부에 합류하는 데 이 협정이 역할을 했다. 법안 통과는 다카이치 정부를 지지하기로 한 이신의 주요 약속 가운데 하나였다.

오사카의 유치 추진은 별도로 진행 중인 오사카도 구상과 맞물려 있다. 이 구상은 오사카시를 폐지하고 도쿄를 일부 본뜬 행정 체계로 여러 특별구를 설치하는 내용을 담고 있다. 지지자들은 시와 부의 권한 중복을 줄일 수 있다고 주장한다. 유권자들은 2015년과 2020년 주민투표에서 모두 근소한 차이로 이 구상을 부결했다.

이신 대표이기도 한 요시무라 히로후미 오사카부 지사는 법안 통과 후 제2수도를 한 곳 이상 지정해야 한다고 말했다. 여러 핵심 지역이 일본의 성장을 뒷받침할 수 있다는 주장이다. 요시무라 지사는 내년 봄 오사카도 구상에 대한 주민투표를 다시 추진하고 있으며, 새 법이 이 캠페인에 새로운 동력을 줄 수 있다.

제2수도를 한 곳 이상 지정해야 한다. 이런 핵심 지역이 일본의 성장을 이끌 것이다.

야당은 이 법이 국민 보호 필요에 대응하기보다 이신에 보답하기 위해 만들어졌다고 비판한다. 연립 협정과 법안의 밀접한 관계, 상세한 비용 추산이 없다는 점을 근거로 들고 있다. 비판론자들은 오사카가 공공 자금과 세제 혜택, 기반 시설 사업을 불균형하게 많이 받을 수 있다고 우려한다.

지역 정부들도 유치 경쟁에 나서

법은 오사카를 미래의 대체 수도로 지정하지 않았다. 이에 다른 지역도 지정 경쟁에 나서며 기반 시설과 경제 역량, 재난 회복력을 조합한 각자의 강점을 내세우고 있다.

• 후쿠오카: 후쿠오카현 정부는 후쿠오카시, 기타큐슈시와 공동 유치를 준비하고 있다. 핫토리 세이타로 지사는 지방자치단체와 지역 경제계가 하나의 후쿠오카팀으로 협력하겠다고 밝혔다.
• 아이치: 오무라 히데아키 지사는 아이치현과 나고야시가 이미 제2수도 역할에 필요한 기능을 갖추고 있다고 말했다. 아이치에는 도요타 본사와 공급망을 비롯한 주요 제조업이 자리 잡고 있다.
• 홋카이도: 스즈키 나오미치 지사는 삿포로시와 협의 중이며, 법 제정 이후 구체적인 논의를 시작하겠다고 밝혔다. 삿포로는 도쿄에서 멀리 떨어져 있어 일부 공통 재난 위험을 피할 수 있다.
• 미야기: 무라이 요시히로 지사는 법적 요건을 충족할 수 있다면 현이 신청하겠다고 말했다.
• 히로시마 및 기타 지역: 지방 정부들도 관심을 보이고 있으며, 후쿠오카와 삿포로, 나고야 등 주요 도시도 공식 유치 신청을 준비하는 방안을 검토하고 있다.

유치 경쟁은 선정을 비상 계획뿐 아니라 국가 투자 유치 경쟁으로 만들 수 있다. 지정되면 정부 기관과 교통망, 데이터 시스템이 확충되고 민간 투자도 늘어날 수 있다. 해당 지역의 중앙 정치권 내 위상도 높아질 수 있다.

후쿠오카의 제안은 이 법이 장려할 수 있는 지역 협력의 한 사례다. 후쿠오카현은 한 도시에만 의존하지 않고 현 정부와 후쿠오카시, 기타큐슈시를 연결하는 협약을 검토하고 있다. 아이치현은 나고야의 기존 기관과 산업 기반의 강점을 내세우고 있다. 홋카이도는 수도권과 지리적으로 떨어져 있다는 점을 강조한다.

분권화에는 막대한 비용이 따른다

지지자들은 이 사업을 안전 대책인 동시에 도쿄의 집중도를 낮출 방안으로 제시한다. 도쿄에 사람과 기업, 공공 기관이 몰려 다른 지역의 인재와 투자를 끌어간다는 비판은 오래전부터 제기돼왔다. 여러 지역에 국가적 역할을 확대하면 경제 활동을 분산하고 의사결정 거점을 추가로 만들 수 있다.

정부는 전체 비용 추산을 아직 발표하지 않았다. 부처 사무실을 짓고 보안 통신망을 확충하며 교통을 개선하려면 상당한 지출이 필요할 수 있다. 세제 혜택과 규제 개편으로 공공 수입이 줄거나 특정 지역에 유리하도록 규정이 바뀔 수도 있다.

비판론자들은 일본이 사회보장 비용 증가와 인구 감소, 가계 예산 압박에 직면한 가운데 이런 지출이 그만한 가치가 있는지 의문을 제기한다. 또 선정 지역이 상징적인 지위만 얻고 실제 정부 기능은 거의 맡지 않는다면 ‘제2수도’라는 명칭이 비현실적인 기대를 낳을 수 있다고 경고한다.

고이케 유리코 도쿄도 지사는 재난 대비 체계를 강화하는 데는 찬성하지만, 수도 기능의 집중 자체가 핵심 문제라는 주장에는 반대한다. 도쿄도는 수도권 서부 다치카와에 재난 대비 센터를 설치하는 등 비상 시설에 투자해왔다. 따라서 국가 계획은 도쿄도의 자체 대응 체계를 대체하는 것이 아니라 그와 함께 작동해야 한다.

새로운 지역에 비상 시설이 집중될 위험도 우려 사항이다. 실효성 있는 계획을 위해서는 원격 데이터 센터와 대체 통신 경로, 공무원이 전국 여러 지역에서 근무할 수 있는 체계를 포함해 여러 단계의 대책이 필요하다.

다카이치 총리의 쉽지 않은 승리

법안 통과로 다카이치 총리는 정치적 성과를 거뒀지만, 국회 심의 과정에서는 여야와 여당 진영 내부의 분열이 드러났다. 야당 의원들은 논란이 벌어지는 동안 의사일정을 보이콧했고, 정부는 국회 회기를 8일 연장했다. 최종 표결은 절차상 양보가 이뤄진 뒤에야 진행됐다.

자민당과 이신은 지난 2월 집권 연립정부가 큰 의석 차로 승리한 중의원에서 우위를 점하고 있다. 그러나 참의원은 야당이 장악하고 있어 법안 통과를 위해 협상이 필요하다. 제2수도 법안의 찬성표가 2표 차에 그친 것은 연립정부가 모든 법안의 원활한 통과를 장담할 수 없음을 보여준다.

정부는 중의원 비례대표 의석수를 줄이는 별도 계획을 보류하고 제2수도 법안을 우선 추진했다. 다카이치 총리는 이후 연립 협정 이행을 위해 계속 노력하겠으며 자민당과 이신의 신뢰 관계도 굳건히 유지될 것이라고 말했다.

집권 연립 협정의 실현을 위해 계속 추진하겠다.

같은 국회 회기에서 헌법 개정 국민투표를 규정한 법률의 개정안도 통과됐다. 이번 개정은 1947년 발효된 일본의 평화헌법을 개정하려는 자민당의 오랜 목표를 위한 기반을 마련하는 조치로 여겨진다. 이보다 폭넓은 정치 의제는 정부를 둘러싼 긴장을 더 키웠다.

앞으로의 절차

다음 단계에서는 신청 기준을 구체화하고 경쟁 지역들을 평가하게 된다. 총리 산하 본부는 재난 위험과 정부 시설, 교통 역량, 인구, 경제 규모, 행정 체계를 비교해야 한다.

지역을 지정하는 것만으로 국가 운영을 맡을 준비가 끝나는 것은 아니다. 정부는 의회와 각료실, 법원, 기록, 통신, 금융 업무를 어떻게 옮길지 계획을 마련해야 한다. 도쿄가 피해를 입거나 고립된 상황에서 국가 당국이 업무를 신속히 전환할 수 있는지 점검하는 훈련도 필요하다.

여러 지역이 공식 요건을 충족하면 선정은 정치적으로 어려워질 수 있다. 오사카를 선택하면 이신의 지지를 얻을 수 있지만 특혜 논란이 다시 불거질 수 있다. 여러 지역을 지정하면 자원을 분산하고 비판을 줄일 수 있지만 조율은 더 복잡해진다. 선정 기준과 비용 추산을 공개하는 투명한 절차가 국민 신뢰를 얻는 데 핵심이 될 것이다.

새 법은 실질적으로 운영되는 제2수도 정부 소재지의 탄생이 아니라 그 절차의 시작을 의미한다. 수도는 여전히 도쿄이며, 오사카와 다른 후보 지역들은 비상 대응 책임과 장기적인 경제적 영향력을 함께 가져올 수 있는 역할을 두고 경쟁하고 있다.

핵심 내용

• 일본 의회는 하나 이상의 지역을 국가 정부의 임시 대체 거점으로 지정할 수 있도록 하는 법안을 통과시켰다.
• 도쿄는 계속 일본의 수도로 남으며 대체되지 않는다.
• 이 체계는 도쿄의 기능을 마비시킬 수 있는 대지진과 태풍 등 비상사태에 대비하기 위한 것이다.
• 정부는 향후 30년 안에 도쿄 지역에서 규모 7급 지진이 발생할 확률을 약 70%로 추산한다.
• 오사카와 후쿠오카, 아이치, 홋카이도, 미야기 등 여러 지역이 관심을 보였다.
• 다카이치 사나에 총리가 약 1년 안에 선정 절차를 총괄할 것으로 예상된다.
• 법안은 다카이치 총리와 오사카에 기반을 둔 일본유신회의 연립 관계를 강화했지만, 참의원에서는 찬성 2표 차로 통과됐다.