รายได้ภาษีต่ำและต้นทุนสวัสดิการที่เพิ่มขึ้นกดดันเสถียรภาพการคลังของไทย

ฐานรายได้แคบลงสวนทางกับภาระหน้าที่ที่เพิ่มขึ้น

รายจ่ายด้านการคุ้มครองทางสังคมของไทยเพิ่มขึ้นจาก 610,000 ล้านบาทในปี 2012 เป็น 1.40 ล้านล้านบาทในปี 2024 ขณะที่การประเมินรายได้ภาครัฐอีกฉบับระบุว่า ช่องว่างทางภาษีเชิงโครงสร้างของประเทศอยู่ที่ประมาณ 5.6% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) ตัวเลขทั้งสองสะท้อนปัญหาการคลังสำคัญ คือภาระหน้าที่ของภาครัฐเพิ่มขึ้นเร็วกว่าฐานรายได้ที่จำเป็นต่อการรองรับภาระเหล่านั้น

สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (NESDC) ศึกษาบทบาททางเศรษฐกิจของภาครัฐผ่านบัญชีประชาชาติ 7 ด้าน ครอบคลุมช่วงปี 2012 ถึง 2024 ผลการศึกษาชี้ถึงแรงกดดันจากการจัดเก็บภาษีในระดับต่ำ เงินโอนและเงินอุดหนุนที่เพิ่มขึ้น ตลอดจนภาระดอกเบี้ยที่สูงขึ้น ซึ่งทำให้เงินออมของภาครัฐไม่เพียงพอต่อการลงทุนและจำเป็นต้องกู้ยืมเพิ่ม

การคาดการณ์สวัสดิการอีกฉบับของ NESDC ระบุว่า ภายใต้สมมติฐานพื้นฐาน ระบบคุ้มครองทางสังคมจะเริ่มขาดดุลในปี 2031 ขณะเดียวกัน แนวโน้มเศรษฐกิจไตรมาส 2 ปี 2025 ของหน่วยงานเตือนว่า ภาระดอกเบี้ยอาจสูงเกิน 12% ของรายได้รัฐบาลภายในปี 2027 เพิ่มความเสี่ยงที่อันดับความน่าเชื่อถือจะถูกปรับลด

คำเตือนเหล่านี้กล่าวถึงการคลังภาครัฐคนละส่วน ช่องว่างเงินทุนสวัสดิการ การขาดดุลงบประมาณรัฐบาล และสัดส่วนหนี้สาธารณะเป็นตัวชี้วัดที่ใช้แทนกันไม่ได้ อย่างไรก็ตาม ทั้งหมดสะท้อนโจทย์เชิงนโยบายเดียวกัน นั่นคือจะจัดหาเงินทุนสำหรับบำนาญ สาธารณสุข ความช่วยเหลือ และการลงทุนอย่างไร โดยไม่เพิ่มภาระหนี้อย่างต่อเนื่อง

รายงานการประเมินรายจ่ายและรายได้ภาครัฐของธนาคารโลก ซึ่งเผยแพร่เมื่อวันที่ 29 พฤษภาคม 2023 เป็นเกณฑ์อ้างอิงที่นำไปใช้ได้จริง รายงานประเมินว่า การปฏิรูปภาษีอย่างจริงจังอาจเพิ่มการจัดเก็บรายได้ได้ 3.5 จุดเปอร์เซ็นต์ของจีดีพี ช่วยจัดหาเงินทุนสำหรับความต้องการที่ยังไม่ได้รับการตอบสนอง พร้อมควบคุมหนี้ ตัวเลขนี้เป็นรายได้ที่อาจได้จากการปฏิรูป ไม่ใช่รายได้ที่จัดเก็บได้แล้ว

สิ่งที่บัญชีประชาชาติสะท้อน

ผลการศึกษาของ NESDC พบว่า การผลิตของภาครัฐคิดเป็นประมาณ 7% ถึง 8% ของจีดีพี และเติบโตค่อนข้างสม่ำเสมอ โดยมีบทบาทมากขึ้นในช่วงที่เศรษฐกิจหยุดชะงักหรือเติบโตต่ำ การผลิตของภาครัฐหมายถึงมูลค่าบริการและผลผลิตอื่นที่หน่วยงานภาครัฐจัดทำขึ้น ซึ่งไม่เท่ากับรายจ่ายภาครัฐทั้งหมดที่ยังรวมเงินโอน เงินอุดหนุน และดอกเบี้ยด้วย

ภาษีจากการผลิตและการนำเข้า รวมถึงภาษีเงินได้ ภาษีทรัพย์สิน และภาษีอื่น ๆ มีสัดส่วนน้อยกว่าหลายประเทศ NESDC เชื่อมโยงจุดอ่อนนี้กับฐานภาษีที่จำกัดและเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ ธุรกิจและแรงงานนอกระบบอาจอยู่นอกขอบเขตของระบบภาษีบางส่วน ขณะเดียวกันก็อาจเข้าไม่ถึงความคุ้มครองและสิทธิประโยชน์จากภาครัฐอย่างเต็มที่

ด้านรายจ่าย เงินอุดหนุนผู้ผลิตและเงินโอนให้ครัวเรือนเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในช่วงวิกฤตและโครงการช่วยเหลือทางเศรษฐกิจ ค่าตอบแทนบุคลากร สิทธิประโยชน์ของผู้ประกันตน ความช่วยเหลือกลุ่มเปราะบาง และภาระดอกเบี้ย ก็เป็นภาระที่ต้องจ่ายอย่างต่อเนื่อง

การขาดดุลเงินออมภาครัฐที่เกิดขึ้นหมายความว่า รายได้ปัจจุบันไม่เพียงพอสำหรับรายจ่ายปัจจุบัน ทำให้มีเงินออมสำหรับการลงทุนไม่พอ การกู้ยืมช่วยชดเชยช่องว่างดังกล่าวได้ แต่การกู้ซ้ำต่อเนื่องจะเพิ่มหนี้และภาระดอกเบี้ยในอนาคต

NESDC ยังเตือนว่าไม่ควรใช้ยอดธุรกรรมเป็นข้อสรุปว่าการดำเนินนโยบายประสบความสำเร็จหรือไม่ บัญชีประชาชาติแสดงมูลค่ากิจกรรมทางเศรษฐกิจ แต่ไม่ได้บอกโดยตรงว่าโรงเรียนช่วยให้เกิดการเรียนรู้ดีขึ้นหรือไม่ โรงพยาบาลให้การรักษาที่มีประสิทธิผลหรือไม่ หรือเงินอุดหนุนไปถึงครัวเรือนเป้าหมายหรือไม่ การพิจารณาการกระจายรายได้ ประชากรศาสตร์ สถาบัน และการแข่งขันจำเป็นต้องแยกวิเคราะห์ต่างหาก

ไทยจะเพิ่มรายได้ได้มากเพียงใด

คำเตือนด้านการคลังปี 2025 ระบุว่า รายได้รัฐบาลต่ำกว่า 16% ของจีดีพี เทียบกับค่าเฉลี่ยที่อ้างถึงที่ 24.8% สำหรับประเทศ OECD และ 18.6% สำหรับเศรษฐกิจเอเชียแปซิฟิก จากตัวเลขดังกล่าว ช่องว่างของไทยสูงกว่า 8.8 จุดเปอร์เซ็นต์เมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ย OECD และสูงกว่า 2.6 จุดเมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยภูมิภาค เนื่องจากขอบเขตและช่วงเวลาอ้างอิงแตกต่างกัน จึงไม่ควรถือว่าการเปรียบเทียบนี้เป็นเป้าหมายภาษีที่แม่นยำ

ธนาคารโลกใช้เกณฑ์อ้างอิงอีกแบบหนึ่ง โดยพิจารณาว่าไทยจัดเก็บรายได้ได้มากน้อยเพียงใดเมื่อเทียบกับศักยภาพที่ประเมินจากเศรษฐกิจที่มีระดับรายได้ใกล้เคียงกัน ดังนั้น ช่องว่างทางภาษีเชิงโครงสร้างประมาณ 5.6% ของจีดีพีจึงเป็นการประเมินศักยภาพการจัดเก็บที่ยังไม่ได้ใช้ ไม่ใช่ตัวเลขภาษีค้างชำระหรือการหลีกเลี่ยงภาษีเพียงอย่างเดียว

ธนาคารโลกระบุข้อค้นพบหลักไว้โดยตรงว่า:

แม้คำนึงถึงการเพิ่มประสิทธิภาพแล้ว ข้อค้นพบสำคัญของรายงานนี้คือ จำเป็นต้องเพิ่มรายได้เพื่อรองรับความต้องการใช้จ่ายเหล่านี้ พร้อมรักษาความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว

ข้อเสนอแนะของ NESDC มุ่งเชื่อมโยงข้อมูลรายได้ การจ้างงาน ทรัพย์สิน และธุรกรรม เพื่อขยายการครอบคลุมและลดการหลีกเลี่ยงภาษี นอกจากนี้ยังเสนอให้ทบทวนค่าลดหย่อนและการยกเว้นภาษีที่ไม่คุ้มกับต้นทุน ประเมินกิจกรรมทางเศรษฐกิจนอกระบบ และทำให้การเข้าสู่ระบบภาษีง่ายขึ้น

คำเตือนด้านการคลังปี 2025 ยังระบุว่า การพึ่งพาภาษีการบริโภคมากกว่าภาษีเงินได้และภาษีทรัพย์สินเป็นจุดอ่อน การเพิ่มรายได้จึงต้องพิจารณาด้วยว่าใครเป็นผู้จ่าย ควบคู่กับการปรับปรุงการจัดเก็บ หากเพิ่มรายรับโดยไม่ตรวจสอบการกระจายภาระ ครัวเรือนเปราะบางอาจได้รับผลกระทบหนักขึ้น

มาตรการช่วยเหลือเพิ่มภาระค่าใช้จ่ายระยะยาว

การประเมินเสถียรภาพเศรษฐกิจมหภาคของ OECD ซึ่งเผยแพร่เมื่อวันที่ 8 ธันวาคม 2025 คำนวณผลของนโยบายหลายด้านที่ลดพื้นที่ทางการคลัง การลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันทำให้รายได้ลดลงเทียบเท่า 0.6% ของจีดีพีในปี 2022 และ 0.2% ในปี 2023 ส่วนการโอนเงินตามดุลพินิจเพิ่มการขาดดุลปีงบประมาณ 2024 ราว 0.7% ของจีดีพี และปี 2025 ราว 1%

ในเดือนมิถุนายน 2025 รัฐบาลอนุมัติงบ 115,380 ล้านบาทสำหรับโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจ 481 โครงการ ในจำนวนนี้จัดสรร 85,000 ล้านบาทสำหรับโครงสร้างพื้นฐาน 11,120 ล้านบาทสำหรับผลิตภาพและการรับมือภาษีของสหรัฐฯ 10,050 ล้านบาทสำหรับการท่องเที่ยว และ 9,200 ล้านบาทสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่น

โครงสร้างพื้นฐานคิดเป็นประมาณ 74% ของวงเงินทั้งหมด โดยคำนวณจาก 85,000 ล้านบาทหารด้วย 115,380 ล้านบาท การประเมินของ OECD ระบุว่าโครงการคาดว่าจะช่วยเพิ่มการเติบโตของผลผลิต 0.4 จุดเปอร์เซ็นต์ เงินทุนมาจากการโยกงบโครงการดิจิทัลวอลเล็ต ไม่ใช่การนับวงเงินทั้งหมดเป็นรายจ่ายนอกงบประมาณเดิม

โครงการกำหนดให้ทำสัญญาหรือดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างภายในเดือนกันยายน 2025 และเบิกจ่ายเต็มจำนวนภายในเดือนกันยายน 2026 กำหนดเวลาดังกล่าวเป็นเงื่อนไขของโครงการ ไม่ได้ยืนยันว่าทุกโครงการแล้วเสร็จหรือเบิกจ่ายตรงตามกำหนด

โครงการคนละครึ่งพลัสในเดือนตุลาคม 2025 จัดสรรงบอีก 44,000 ล้านบาทเพื่ออุดหนุนการซื้อสินค้าของครัวเรือนจากร้านค้าที่เข้าร่วม OECD ประเมินมูลค่าโครงการไว้ต่ำกว่า 0.25% ของจีดีพีเล็กน้อย

NESDC เสนอให้จำกัดเงินอุดหนุนไว้เฉพาะความจำเป็นที่พิสูจน์ได้ และประเมินผู้ได้รับประโยชน์ การรั่วไหล ความคุ้มค่า และผลทางเศรษฐกิจก่อนและหลังดำเนินการ OECD ก็สนับสนุนการจำกัดการควบคุมราคาให้แคบลง และใช้สวัสดิการสังคมคุ้มครองครัวเรือนยากจน แทนการพึ่งพาการควบคุมราคาและลดภาษีการบริโภคเป็นวงกว้าง

รายจ่ายสวัสดิการเพิ่มเร็วกว่ารายได้ที่ใช้รองรับ

ตัวเลขด้านการคุ้มครองทางสังคมของ NESDC แสดงให้เห็นว่า รายได้เพิ่มจาก 730,000 ล้านบาทในปี 2012 เป็น 1.57 ล้านล้านบาทในปี 2024 ขณะที่รายจ่ายเพิ่มจาก 610,000 ล้านบาทเป็น 1.40 ล้านล้านบาท อัตราการเติบโตทบต้นต่อปีอยู่ที่ 6.6% สำหรับรายได้ และ 7.3% สำหรับรายจ่าย

ระบบยังมีรายได้สูงกว่ารายจ่ายในปี 2024 ความเปราะบางอยู่ที่แนวโน้มและโครงสร้างการจัดหาเงินทุน ไม่ใช่การกล่าวอ้างว่าระบบขาดดุลแล้ว สัดส่วนรายจ่ายเพิ่มจาก 4.96% เป็น 7.50% ของจีดีพีระหว่างปี 2012 ถึง 2024 เพิ่มขึ้น 2.54 จุดเปอร์เซ็นต์

เงินอุดหนุนจากรัฐบาลคิดเป็น 72.8% ของรายได้ด้านสวัสดิการ หากรวมเงินสมทบของรัฐบาลเข้ากองทุน สัดส่วนของรัฐเพิ่มเป็น 78.6% เทียบกับ 13.6% จากผู้ประกันตนและนายจ้าง ทำให้การจัดสวัสดิการพึ่งพาฐานรายได้ภาครัฐเดียวกับที่ต้องใช้จัดบริการอื่นอย่างมาก

สิทธิประโยชน์กรณีชราภาพและเสียชีวิตคิดเป็น 41.29% ของรายจ่าย ขณะที่การรักษาพยาบาลคิดเป็น 32.64% สองหมวดนี้รวมกันเป็น 73.93% สะท้อนว่าระบบได้รับผลจากสังคมสูงวัยอย่างมาก

ภายใต้การคาดการณ์พื้นฐาน ระบบจะเริ่มขาดดุลในปี 2031 ภายในปี 2040 คาดว่ารายได้จะอยู่ที่ 1.92 ล้านล้านบาท เทียบกับรายจ่าย 2.37 ล้านล้านถึง 2.76 ล้านล้านบาทในแต่ละฉากทัศน์ คิดเป็นช่องว่าง 450,000 ล้านบาทถึง 840,000 ล้านบาท การคำนวณส่วนหนึ่งตั้งอยู่บนสมมติฐานว่าเงินอุดหนุนจากรัฐบาลจะเพิ่มได้ไม่เกิน 1% ซึ่งนำมาใช้ในแบบจำลอง จึงเป็นการคาดการณ์ที่มีเงื่อนไข ไม่ใช่ผลลัพธ์ที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

บำนาญ สาธารณสุข และคุณภาพบริการ

สัดส่วนประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไปของไทยเพิ่มจาก 13.18% ในปี 2010 เป็น 20.17% ในปี 2023 NESDC คาดว่าสัดส่วนดังกล่าวจะเพิ่มเป็น 28.09% ในปี 2034 ซึ่งเป็นปีที่ประเทศจะถึงเกณฑ์สังคมสูงวัยระดับสุดยอดตามการคาดการณ์ ส่วนประชากรวัย 15 ถึง 59 ปีคาดว่าจะลดลงเหลือ 55.83% ภายในปี 2040

ในปี 2024 บำนาญภาครัฐคิดเป็น 66.2% ของเงินบำนาญและเงินก้อนเพื่อการเกษียณ NESDC ระบุว่า นโยบาย Undo ของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการในปี 2015 ทำให้รายจ่ายเพิ่มขึ้นกว่า 76,000 ล้านบาท นอกจากนี้ยังชี้ถึงการจ่ายสิทธิประโยชน์กรณีเกษียณเต็มรูปแบบครั้งแรกของกองทุนประกันสังคมในปี 2014 เมื่อสมาชิกกลุ่มแรกที่มีสิทธิได้รับสิทธิประโยชน์ส่งเงินสมทบครบ 180 เดือนและมีอายุ 55 ปี

ค่าใช้จ่ายด้านสาธารณสุขเพิ่มขึ้นรวดเร็วหลังอายุ 60 ปี โดยเฉพาะโรคเรื้อรัง เช่น เบาหวาน ความดันโลหิตสูง และมะเร็ง กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติครอบคลุมประชาชนกว่า 47 ล้านคน และใช้การจ่ายเงินอัตราคงที่ต่อคนเพื่อควบคุมต้นทุน NESDC เปรียบเทียบกับการเบิกจ่ายตามค่าใช้จ่ายจริงสำหรับบริการหลายรายการภายใต้โครงการสวัสดิการรักษาพยาบาลข้าราชการ ซึ่งหน่วยงานเชื่อมโยงกับการใช้บริการที่ไม่จำเป็นและรายจ่ายต่อคนที่สูงขึ้น

การประเมินของธนาคารโลกยังเชื่อมโยงต้นทุนสาธารณสุขในอนาคตกับสังคมสูงวัย โรคเรื้อรัง และเทคโนโลยีการแพทย์ใหม่ ๆ ในด้านการศึกษา ธนาคารโลกพบว่า การเพิ่มรายจ่ายต่อนักเรียนไม่ได้ทำให้ผลการเรียนดีขึ้น โดยชี้ถึงโรงเรียนประถมขนาดเล็กจำนวนมากที่มีทรัพยากรไม่เพียงพอ และรายจ่ายที่ค่อนข้างต่ำในระดับก่อนประถมศึกษาและมัธยมศึกษา

ข้อค้นพบเหล่านี้สนับสนุนให้แยกการลดความสูญเปล่าออกจากการลดบริการที่จำเป็น NESDC เสนอให้จัดระเบียบภารกิจภาครัฐที่ซ้ำซ้อน ใช้เทคโนโลยีดิจิทัล และจัดสรรบุคลากรตามความต้องการในด้านการศึกษา สาธารณสุข ความมั่นคง และกระบวนการยุติธรรม ข้อเสนอด้านสวัสดิการประกอบด้วยการคุ้มครองพื้นฐานจากรัฐ บำนาญเสริมที่เชื่อมโยงกับการจ้างงาน การออมโดยสมัครใจ และการขยายความคุ้มครองแบบสมทบให้ครอบคลุมแรงงานนอกระบบและแรงงานแพลตฟอร์มมากขึ้น

ประมาณการหนี้แตกต่างกันทั้งขอบเขตและช่วงเวลา

การประเมินของธนาคารโลกในปี 2023 ระบุว่า หนี้สาธารณะอยู่ที่ประมาณ 60% ของจีดีพี และประเมินว่าความเสี่ยงที่เกี่ยวข้องยังอยู่ในระดับค่อนข้างจำกัด เพราะหนี้ส่วนใหญ่เป็นสกุลเงินบาทและถือครองโดยผู้มีถิ่นพำนักในไทย โครงสร้างนี้ช่วยลดความเสี่ยงจากความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยนบางส่วน แต่ไม่ได้ทำให้ภาระดอกเบี้ยหรือความจำเป็นในการกู้ใหม่หมดไป

ประมาณการของ OECD ในเดือนธันวาคม 2025 แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลปล่อยกู้สุทธิขาดดุล 5.6% ของจีดีพีในปี 2025 และ 5.2% ในปี 2026 โดยหนี้สินทางการเงินขั้นต้นเพิ่มเป็น 68.0% ในปี 2026 ในอีกส่วนหนึ่งของรายงาน OECD ระบุแยกต่างหากว่า การขาดดุลปีงบประมาณอยู่ที่ 4% ในปี 2024 และคาดว่าจะอยู่ที่ 4.5% ในปี 2025 ตัวชี้วัดและช่วงเวลาแตกต่างกัน จึงไม่ควรนำตัวเลขมาใช้แทนกัน

การประเมินด้านสวัสดิการระบุว่า หนี้สาธารณะอยู่ที่ 12.9 ล้านล้านบาท หรือ 66.8% ของจีดีพีในเดือนพฤษภาคม 2026 และคาดว่าจะอยู่ที่ 68.2% ในปี 2030 คำเตือนด้านการคลังก่อนหน้านี้ระบุว่า หนี้อาจแตะเพดาน 70% เร็วกว่าที่คาด แต่ไม่ได้ระบุวันที่

รายงานอีกฉบับลงวันที่ 18 กันยายน 2026 ระบุว่า Fitch คงอันดับความน่าเชื่อถือของไทยที่ BBB+ และปรับแนวโน้มจากลบเป็นมีเสถียรภาพ โดยคาดการณ์ว่าหนี้รัฐบาลจะต่ำกว่า 63% ของจีดีพีในปีงบประมาณ 2028 เทียบกับ 59.3% ในปีงบประมาณ 2025 โดยอ้างอิงตัวเลขสถิติการคลังภาครัฐ

รายงานดังกล่าวต่างจากข้อมูลปี 2025 ที่ระบุว่าแนวโน้มของ Fitch มีเสถียรภาพ และคาดการณ์เส้นทางหนี้ต่ำกว่าประมาณการหนี้สาธารณะในภาพรวม วันที่ นิยามหนี้ และสมมติฐานที่ต่างกันทำให้เปรียบเทียบตัวเลขโดยตรงไม่ได้ การเปลี่ยนแนวโน้มยังแตกต่างจากการปรับเพิ่มอันดับความน่าเชื่อถือ รายงานก่อนหน้านั้นระบุว่า Moody's ให้อันดับ Baa1 พร้อมแนวโน้มเชิงลบ และ S&P ให้อันดับ BBB+ พร้อมแนวโน้มมีเสถียรภาพ

ข้อเสนอภาษียังไม่ใช่รายได้ที่จัดเก็บแล้ว

แผนปีงบประมาณ 2027 ถึง 2030 ที่กล่าวถึงในรายงานเดือนกันยายน 2026 ตั้งเป้าเพิ่มรายได้อีก 263,000 ล้านบาท มาตรการที่เสนอประกอบด้วยการเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มจาก 7% เป็น 8.5% ในปีงบประมาณ 2028 และเป็น 10% ในปีงบประมาณ 2030 รวมถึงการเพิ่มภาษีสรรพสามิตน้ำมันเบนซินและดีเซลลิตรละ 1 บาท ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2027

มาตรการอื่นที่ระบุ ได้แก่ ภาษีคาร์บอน ภาษีนิติบุคคลขั้นต่ำทั่วโลก 15% ภาษีนำเข้าสินค้าที่มีมูลค่าต่ำกว่า 1,500 บาท การทบทวนค่าลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา การเพิ่มเงินนำส่งจากรัฐวิสาหกิจ การเพิ่มผลตอบแทนจากสินทรัพย์ของรัฐ การเชื่อมโยงข้อมูลผู้เสียภาษี และการกำหนดอัตราภาษีสรรพสามิตยาสูบอัตราเดียว รายงานระบุว่าในขณะนั้นยังไม่มีมาตรการใดในรายการเริ่มมีผล ดังนั้นจึงไม่ควรถือว่ารายได้ที่คาดการณ์ไว้เป็นรายได้ที่รับประกันแล้ว

ระหว่างการพิจารณารายงานการเงินรัฐบาลประจำปีงบประมาณ 2025 ของวุฒิสภา สุทธิ ชัยจันทึก ที่ปรึกษาด้านบัญชีของกรมบัญชีกลาง เปิดเผยรายได้ 2.9 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้น 0.46% และรายจ่าย 3.6 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้น 8.23% โดยรายงานตัวเลขขาดดุลสุทธิที่ 760,000 ล้านบาท ยอดรายได้และรายจ่ายที่ปัดเศษแล้วไม่สามารถคำนวณให้ได้ตัวเลขดังกล่าวอย่างแม่นยำ

มีการรายงานสินทรัพย์ที่ 8.7 ล้านล้านบาท และหนี้สินที่ 11 ล้านล้านบาท ผลต่างจากตัวเลขที่ปัดเศษแล้วเท่ากับ 2.3 ล้านล้านบาท ไม่ใช่ 3 ล้านล้านบาทตามที่มีการกล่าวถึงในวงอภิปรายด้วย ยอดทางบัญชีเหล่านี้ไม่ควรสับสนกับสัดส่วนหนี้ที่อยู่ภายใต้เพดาน 70%

นิรัตน์ อยู่ภักดี สมาชิกวุฒิสภา เสนอให้เพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่ม 3 จุดเปอร์เซ็นต์ แล้วคืนเงินให้ครัวเรือนรายได้น้อยที่ลงทะเบียนไว้ โดยประเมินว่าจะมีรายได้เพิ่ม 450,000 ล้านบาท การคำนวณประกอบที่รายงานมีข้อไม่สอดคล้องกัน จึงไม่ใช่ประมาณการต้นทุนทางการคลังที่ผ่านการตรวจสอบ ขณะที่ขวัญชัย แสนหิรัญ สมาชิกวุฒิสภาอีกคน เสนอให้ขยายการจัดเก็บภาษีกิจกรรมนอกระบบและปรับปรุงการจัดเก็บด้วยระบบดิจิทัล

นิรัตน์ยังเสนอให้นำเงินประมาณ 4 ล้านล้านบาทที่อยู่นอกงบประมาณรายปีมาใช้ลดการกู้ยืม สุทธิชี้แจงว่าเงินส่วนใหญ่เป็นของกองทุนหมุนเวียนและกองทุนอื่น ๆ ที่มีวัตถุประสงค์กำหนดไว้โดยเฉพาะ ยอดเงินสะสมส่วนเกินอาจโอนเข้าคลังได้หลังพิจารณาเป็นรายกองทุน แต่ไม่สามารถนำเงินทั้งหมดมาใช้ได้โดยอัตโนมัติ

วันเวลาและการตัดสินใจสำคัญ

โจทย์เชิงนโยบายหลักคือไทยจะเพิ่มความเข้มแข็งด้านรายได้ได้เร็วเพียงใด โดยยังคุ้มครองบริการที่จำเป็น ธนาคารโลกสนับสนุนการปรับการคลังอย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อรักษาการลงทุนภาครัฐ ส่วน OECD เน้นการจัดเก็บที่เข้มแข็งขึ้นและการใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพ โดยคาดการณ์ในรายงานเดือนธันวาคม 2025 ว่าจีดีพีจะเติบโต 2.0% ในปี 2025, 1.5% ในปี 2026 และ 2.6% ในปี 2027

หมุดหมายสำคัญครอบคลุมทั้งข้อมูลย้อนหลัง กำหนดเวลาใช้จ่าย และการคาดการณ์ที่มีเงื่อนไข:

• 2012 ถึง 2024: NESDC ติดตามกิจกรรมของภาครัฐและการขยายตัวของรายจ่ายด้านการคุ้มครองทางสังคม
• 29 พฤษภาคม 2023: ธนาคารโลกเผยแพร่การประเมินรายจ่ายและรายได้ภาครัฐ
• มิถุนายนและตุลาคม 2025: ไทยอนุมัติมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจสำหรับโครงการต่าง ๆ และเปิดตัวโครงการคนละครึ่งพลัส
• กันยายน 2026: ครบกำหนดเบิกจ่ายเต็มจำนวนสำหรับโครงการที่อนุมัติในเดือนมิถุนายน 2025
• 2027: ภาระดอกเบี้ยอาจสูงเกิน 12% ของรายได้รัฐบาล ตามคำเตือนก่อนหน้านี้ของ NESDC
• ปีงบประมาณ 2028 และ 2030: แผนเพิ่มรายได้ที่ระบุไว้กำหนดช่วงเวลาเสนอขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม
• 2031: ประมาณการพื้นฐานด้านสวัสดิการคาดว่าจะเริ่มขาดดุลเป็นครั้งแรก
• 2034 ถึง 2040: สังคมสูงวัยและช่องว่างเงินทุนสวัสดิการตามประมาณการจะเพิ่มแรงกดดันต่อการคลังภาครัฐ

แรงกดดันเหล่านี้จะจัดการได้หรือไม่ขึ้นอยู่กับการดำเนินงานและผลลัพธ์ ไม่ใช่เพียงการประกาศนโยบาย การประเมินต่าง ๆ ไม่ได้ยืนยันว่ามีการบังคับใช้ภาษีที่เสนอแล้ว เงินกระตุ้นเศรษฐกิจทั้งหมดเบิกจ่ายตรงเวลาหรือไม่ หรือการปฏิรูปสวัสดิการจะช่วยประหยัดได้ตามเป้าหมายหรือไม่ ข้อเรียกร้องของ NESDC ให้เชื่อมโยงฐานข้อมูลภาครัฐและผูกงบประมาณเข้ากับผลลัพธ์ของบริการจะช่วยให้ตอบคำถามเหล่านี้ได้ง่ายขึ้น

ประเด็นสำคัญ

• NESDC ระบุว่าฐานภาษีที่แคบและรายจ่ายประจำที่เพิ่มขึ้นกำลังกดดันการคลังของไทย
• ธนาคารโลกประเมินช่องว่างภาษีเชิงโครงสร้างที่ 5.6% ของจีดีพี และระบุว่าการปฏิรูปอาจเพิ่มรายได้ได้ 3.5 จุดเปอร์เซ็นต์
• รายจ่ายด้านการคุ้มครองทางสังคมอยู่ที่ 1.40 ล้านล้านบาทในปี 2024 โดยเงินทุนจากภาครัฐคิดเป็น 78.6% ของรายได้
• ประมาณการพื้นฐานด้านสวัสดิการซึ่งมีเงื่อนไขคาดว่าจะเริ่มขาดดุลในปี 2031
• ตัวเลขหนี้แตกต่างกันตามวันที่และขอบเขตทางสถิติ จึงเปรียบเทียบกันโดยตรงไม่ได้
• ข้อเสนอเพิ่มภาษีและการควบคุมรายจ่ายให้ดีขึ้นยังเป็นหัวใจสำคัญของการจัดหาเงินทุนสำหรับบริการ โดยไม่เพิ่มแรงกดดันจากหนี้