서고츠 생태민감지역 초안: 보호 조치 미확정 속 6개 주 경계 논란

5만6,825.7㎢ 제안, 다시 시험대에 오르다

인도 서고츠 산맥의 5만6,825.7㎢를 생태민감지역으로 지정하려는 일곱 번째 초안이 나오면서, 보전 경계를 둘러싼 논쟁이 주 의회와 마을 공동체로 되돌아왔다. 2026년 7월 27일 발표된 이 초안은 구자라트, 마하라슈트라, 고아, 카르나타카, 케랄라, 타밀나두를 대상으로 한다. 60일간의 의견 제출 기간은 끝났으며, 각 주의 우려를 검토하는 전문가 위원회는 활동 기한을 2027년 7월까지 연장받았다.

카르나타카 주의회는 9월 22일 현 초안을 만장일치로 거부하고 현장 조사를 위한 1년의 기간을 요구했다. 케랄라는 거주지와 농경지, 플랜테이션을 제외해 달라고 요청했다. 마하라슈트라는 수정안을 제출했고, 고아는 일부 마을을 포함한 데 이의를 제기하고 있다. 쟁점은 규제가 적용될 곳뿐 아니라 그에 따른 경제적 비용을 누가 부담하느냐에도 걸쳐 있다.

제안된 규정은 광업, 채석, 모래 채취, 신규 화력발전 사업, 오염도가 높은 산업, 일정 규모 이상의 건설 사업을 대상으로 한다. 사유지를 강제 취득하거나 주민을 이주시키는 조치, 농사를 전면 금지하는 조치는 포함되지 않는다. 주택과 생계에 대한 우려가 채굴과 개발 제한에 대한 상업적 반대와 함께 제기되는 이 논쟁에서 이 구분은 핵심이다.

공식 기록도 신중하게 읽어야 한다. 환경·산림·기후변화부의 ESA 고시 등록부에는 2024년 7월 31일자 여섯 번째 초안이 S.O. 3060(E)로 등재돼 있으며, 이전 초안과 위원회 문서도 함께 실려 있다. 2026년 7월의 일곱 번째 초안과 이후 각 주의 대응은 후속 보도에서 설명하고 있으며, 등록부만으로 확인되는 내용은 아니다.

금지되는 활동과 계속 가능한 활동

초안은 1986년 환경보호법에 따라 제안됐다. ESA 지정은 환경에 미치는 영향을 이유로 특정 활동을 제한하는 지리적 구역을 설정하는 것이다. 지정 자체가 토지 소유권을 정부에 이전하라는 지시는 아니다.

고시 구역 안에서는 신규 광업, 채석, 모래 채취가 금지된다. 기존 광산은 최종 고시 후 5년 안에, 또는 임대 기간 만료 시점까지 폐쇄해야 하며 둘 중 더 빠른 시점이 적용된다. 따라서 5년의 기간은 초안 발표가 아니라 최종 고시와 함께 시작된다.

신규 화력발전소 건설과 기존 발전소의 증설도 금지된다. 적색 범주에 속하는 신규 산업과 기존 산업의 증설에도 같은 제한이 적용된다. 적색 범주는 오염 가능성이 높은 산업에 쓰이는 오염도 분류로, 모든 사업체를 가리키는 표지는 아니다.

건설의 경우 연면적 2만㎡ 이상인 신규 사업과 증축이 금지된다. 타운십 개발에는 50헥타르와 연면적 15만㎡ 기준이 적용된다. 이 조항은 규모가 큰 특정 개발 사업을 대상으로 하며, 주택을 조금이라도 손보는 모든 행위를 제한하지 않는다. 기존 주택은 수리와 개보수가 가능하다.

농업, 플랜테이션, 일반적인 공동체 생계 활동은 계속할 수 있는 것으로 명시돼 있다. 수력발전이 전면 금지되는 것은 아니지만 환경영향평가와 조건을 적용받게 되며, 건기에도 강이 최소한의 수량을 끊임없이 유지하도록 하는 요건도 포함된다. 자연 유량이 가장 낮은 시기에 발전으로 인해 하류 구간의 물이 부족해지는 일을 막기 위한 조치다.

6개 주가 차지하는 몫은 제각각

제안된 구역은 주별로 고르게 분포하지 않는다. 카르나타카가 2만668㎢로 가장 넓고, 마하라슈트라가 1만7,340㎢로 뒤를 잇는다. 두 주를 합하면 3만8,008㎢로, 제안된 ESA의 약 66.9%를 차지한다. 따라서 산악 생태계 가운데 어느 정도가 보호 대상이 될지는 두 주의 대응에 크게 좌우된다.

• 카르나타카: 20,668㎢.
• 마하라슈트라: 17,340㎢.
• 케랄라: 9,993.7㎢.
• 타밀나두: 6,914㎢.
• 고아: 1,461㎢.
• 구자라트: 449㎢.

카르나타카의 제안 면적은 전체의 약 36.4%인 반면 구자라트는 1%에도 못 미친다. 이 수치는 획일적인 협의 절차가 주마다 크게 다른 정치적 반응을 낳을 수 있는 이유를 보여준다. 영향을 받는 토지의 규모와 그곳에서 이뤄지는 활동이 주별로 크게 다르기 때문이다.

일부 주가 합의에 얼마나 가까운지를 두고는 보도 내용이 엇갈린다. 한 보도는 구자라트와 고아가 제안 구역에 대체로 동의했고, 마하라슈트라의 수정안은 아직 검토 중이라고 전한다. 옵서버 리서치 재단은 구자라트와 마하라슈트라가 대체로 제안을 받아들였다고 설명한다. 대체적인 수용을 최종 마을 목록에 합의했거나 법적 고시를 마쳤다는 뜻으로 혼동해서는 안 된다.

카르나타카는 현장 조사, 케랄라는 제외 요청

카르나타카의 거부는 지도 정확성에 대한 우려에서 비롯됐다. 주의회는 위성 지도만으로는 산림과 플랜테이션, 농경지, 주택, 공공 기반시설을 충분히 구별하기 어렵다고 주장한다. 토지 불하, 간주 산림, 2006년 산림권법에 따른 미결 청구 문제도 제기했다.

현장 확인을 거치면 경계가 마을을 가로지르거나 토지 이용 현황을 잘못 분류한 곳을 파악하는 데 도움이 될 수 있다. 그러나 거주지 주변 경사면의 채석이나 대규모 건설을 제한해야 하는지까지 현장 조사만으로 결정되는 것은 아니다. 지도의 정확성과 환경 규칙의 선택은 서로 관련돼 있지만 별개의 결정이다.

케랄라가 요청한 면적도 보도마다 다르다. 한 보도는 면적을 9,993.7㎢에서 8,590.69㎢로 줄이는 안을 제시한다. 옵서버 리서치 재단은 8,711.98㎢를 제안 면적으로 제시하며 와야나드, 이두키, 말라푸람의 마을 98곳을 제외한다고 전한다. 두 안의 면적은 121.29㎢ 차이가 나지만, 보도만으로는 순차적으로 수정된 안인지 서로 다른 제출안인지 확인되지 않는다.

첫 번째 수치를 기준으로 하면 케랄라는 1,403.01㎢를 제외하게 되며, 이는 초안 배정 면적의 약 14%다. 두 번째 수치에 따르면 감축 면적은 1,281.72㎢, 약 12.8%다. 어느 쪽이든 상당한 변화여서, 총면적만큼이나 정확한 경계 설정이 중요하다.

다른 주들의 요청도 구체적이다. 마하라슈트라는 마을 378곳의 제외를 요구했다. 고아는 마을 21곳의 제외를 요청했으며, 이는 초안의 108개 마을과 주가 제안한 87개 마을의 차이와 일치한다. 케랄라는 카르다몸 힐스와 이두키 일부 지역의 제외를 요구했다. 타밀나두의 미해결 사안은 경계와 지역 토지 이용, 정보 불일치와 관련돼 있다.

거듭된 초안, 지금에 이르기까지

논쟁은 첫 고시보다 앞서 시작됐다. 생태학자 마다브 가드길이 이끈 서고츠 생태 전문가 패널은 산맥 전역을 세 단계의 생태 민감도에 따라 보호하고, 지역의 의사결정에 중요한 역할을 부여하자고 제안했다. 이후 K. 카스투리랑간 전 인도우주연구기구 의장이 이끈 고위급 실무그룹은 이 접근을 검토하기 위해 2012년 구성됐다.

카스투리랑간 그룹은 약 5만9,940㎢를 보호 대상으로 권고했다. 이보다 범위가 좁은 이 권고안이 2014년부터 발표된 초안 고시의 토대가 됐다. 현재 제안 면적은 권고안보다 3,114.3㎢, 약 5.2% 작다.

• 2011년: 가드길 패널이 서고츠의 단계별 보호 체계를 제안했다.
• 2012년: 앞선 권고안을 검토하기 위해 카스투리랑간 실무그룹이 구성됐다.
• 2014년 3월 10일: 첫 ESA 초안이 S.O. 733(E)로 발표됐다.
• 2015년 9월 4일: 두 번째 초안이 S.O. 2435(E)로 발표됐다.
• 2017년 2월 28일과 2018년 10월 3일: 후속 초안이 발표됐다.
• 2022년 7월 6일: 다섯 번째 초안이 S.O. 3072(E)로 발표됐다.
• 2024년 7월 31일: 여섯 번째 초안이 S.O. 3060(E)로 발표됐다.
• 2026년 7월 27일: 후속 보도에 따르면 일곱 번째 초안이 발표됐다.
• 2026년 9월 22일: 카르나타카 주의회가 최신 초안을 현 형태 그대로 거부했다.

보도된 일정에는 절차상 불일치도 있다. 옵서버 리서치 재단은 1986년 환경보호규칙에 따라 초안이 효력을 잃기까지 545일이 주어진다고 설명한다. 다른 보도는 2024년 7월 초안이 약 2년 뒤인 2026년 7월 말 효력을 잃었다고 한다. 적용 기한이나 연장에 대한 추가 설명 없이는 두 설명이 맞지 않는다. 여섯 번째 초안의 고시일과 한 보도가 발표일로 제시한 2024년 8월 2일도 구분해야 한다.

경계선은 풍경을 나누지만 위험까지 나누지는 않는다

카스투리랑간 체계는 자연 경관과 문화 경관을 구분했다. 2013년 분류에서는 서고츠의 약 60%를 거주지, 농경지, 플랜테이션이 포함된 문화 경관으로, 약 40%를 비교적 온전한 산림을 주로 포함한 자연 경관으로 분류했다. 제안된 ESA는 후자에서 선정됐다.

이 구분은 정착지에 적용되는 규제 범위를 줄였다. 동시에 어려운 정책적 질문도 남겼다. 이미 변화한 경관도 생태 기능을 수행하고 주민을 환경 위험에 노출할 수 있다. 정원, 그늘을 제공하는 플랜테이션, 논, 성림은 온전한 산림이 아니더라도 물을 조절하고 토양을 보전하며 생물다양성을 뒷받침할 수 있다.

ESA에서 제외됐다고 환경적으로 안전한 것은 아니다. 그렇다고 다른 환경·산림·계획 관련 법률이 더는 적용되지 않는다는 뜻도 아니다. 이 지정에 따른 특정 규제가 해당 지역에 적용되지 않는다는 뜻이다.

2018년 케랄라의 요청으로 약 3,115㎢를 제외하는 결정이 내려졌다는 보도가 있다. 이 수치는 카스투리랑간 권고 면적과 현재 제안 면적 사이의 계산상 차이와 비슷하지만, 수치가 유사하다는 사실만으로 모든 경계 조정의 전 과정을 확인할 수는 없다.

주민에게 현실적인 쟁점은 마을이 보호 지도 안팎 어디에 표시되는지만이 아니다. 규칙이 경작과 주택 수리를 암석 채취, 대규모 사면 절개, 대형 개발 사업과 구분하는지, 마을 위쪽이나 인근의 위험한 활동을 충분히 심사하는지가 중요하다.

농민의 우려는 상업적 이해와 다르다

토지 가치 하락에 대한 우려는 반대를 단순한 지도 문제로 치부할 수 없는 이유 가운데 하나다. 케랄라 독립농민협회 회장 알렉스 오자카일은 규제가 농지 가치를 낮출 수 있다고 주장했다.

이런 규제는 우리 땅의 가치에 영향을 미칩니다. 농민에게 땅은 곧 재산입니다,

경작이 계속 허용되더라도 이런 우려는 생길 수 있다. 향후 개발 제한은 소유자가 자산을 평가하는 방식에 영향을 줄 수 있다. 다만 해당 보도들은 토지가격 변화를 측정한 추정치를 제시하지 않으므로, 가격 하락을 확인된 경제적 결과처럼 말해서는 안 된다.

채석업자, 개발업자, 관광업체가 처한 문제는 초안이 금지하거나 제한할 활동을 할 수 있느냐는 것이다. 이들의 이해관계는 일부 토지 소유자의 이해와 겹칠 수 있지만, 커피나 카르다몸을 재배하는 가족의 필요와 같은 것은 아니다.

와야나드 자연보호협회 회장 N. 바두사는 보호를 주민 이주가 아니라 공동체의 안전 문제로 설명한다.

ESA는 주민을 내쫓는다는 뜻이 아닙니다. 주민의 삶을 더 안전하게 만든다는 뜻입니다.

초안에 이주 요건이 없다는 점은 이 구분의 첫 번째 부분을 뒷받침한다. 그러나 안전은 지정만으로 보장되지 않는다. 규제 집행과 배수 관리, 강우 모니터링, 적절한 건설 결정도 여전히 중요하다. 불가피한 주민 이주라는 주장도 완전한 보호를 약속하는 주장도 초안을 정확히 설명하지 못한다.

와야나드 참사는 지도만으로 충분하지 않음을 보여준다

2024년 7월 와야나드의 문다카이와 초오랄말라에서 발생한 산사태로 수백 명이 숨지고 마을들이 큰 피해를 입었다. 메파디 지역은 2011년 가드길 패널에 의해 생태민감지역으로 지정된 바 있다. 이 재난은 경계 논쟁의 시급성을 보여주지만, 특정 정책 선택이 산사태를 일으켰거나 ESA 고시가 참사를 막았을 것이라는 점을 입증하지는 않는다.

사면 붕괴에는 여러 원인이 작용한다. 극심한 강우가 붕괴를 촉발할 수 있고, 토양 상태와 사면 형태, 배수, 토지 이용 변화가 취약성에 영향을 준다. 채석과 도로 절개, 부실한 건설 계획은 압력을 더할 수 있지만, 각 활동이 2024년 참사에 얼마나 기여했는지 정확한 비중을 밝힌 조사 결과는 해당 보도들에 제시되지 않았다.

더 폭넓은 우려는 누적 영향이다. 한 산비탈에 여러 개발 사업이 들어서면 물의 흐름과 사면 상태가 달라질 수 있으며, 각 사업을 따로 검토하는 것만으로는 이를 파악하기 어렵다. 따라서 환경영향평가에서는 개발 예정지 아래쪽의 마을을 포함해 주변 경관을 살펴야 한다.

이 산맥은 경계를 넘어 멀리까지 물을 공급한다. 서고츠는 고다바리강, 크리슈나강, 카베리강 수계의 발원지다. 이에 따라 비용과 혜택이 불균등하게 나뉜다. 규제로 지역의 경제적 기회가 줄어들 수 있는 반면, 안정적인 물 공급과 제대로 기능하는 생태계는 멀리 떨어진 지역사회에도 혜택을 준다.

서고츠의 세계유산 등재가 이번 규제 논쟁을 해결해 주지는 않는다. 2012년 지정된 유네스코 유산은 39개 구성 유산으로 이뤄져 있으며, 서고츠 전역의 모든 농지와 마을, 사면을 한꺼번에 지정한 것이 아니다. 제안된 ESA는 별도의 국내 보호 체계다.

2027년 7월 전까지 진전될 수 있는 일은?

산자이 쿠마르 전 환경부 산림총국장이 이끄는 전문가 위원회는 2022년 4월 구성됐다. 활동 기한이 2027년 7월까지 연장되면서 주들의 이의와 마을 경계, 상충하는 개발 수요를 검토할 시간이 더 주어졌다. 이 날짜는 위원회의 활동 기한이지 최종 고시가 발표될 확정 날짜가 아니다.

초안은 주별로 단계적으로 확정하거나 통합 고시를 통해 한꺼번에 확정할 수 있도록 했다. 이 조항은 이전 초안에도 있었다. 경계가 정리된 지역부터 추진해 6개 주 전체의 합의를 기다리지 않을 수도 있지만, 주 경계를 넘는 조정의 필요성은 더 커질 수 있다.

옵서버 리서치 재단 연구 인턴 수네하 마줌더는 교착 상태에 관한 분석에서 중앙정부와 주 정부, 마을 대표가 참여하는 공동 경계위원회를 제안했다. 토양 역학과 사면 안정성, 수문학 조사를 토대로 단계별 구역을 설정하는 방안도 권고했다. 이는 이견 해소를 위해 제안된 방안이지 이미 채택된 조치는 아니다.

또 다른 제안은 생태계서비스지불제(PES)다. 이는 다른 이들이 누리는 생태적 혜택을 유지하는 지역사회나 정부에 재정 지원을 제공하는 방식이다. 재원은 강 유역 부담금이나 예산 이전에서 마련할 수 있다. 확정된 재원 조달 공식이나 지급 권리, 지급 일정은 제시되지 않았다.

2006년 산림권법에 따른 공동체 산림자원권은 그람 사바가 산림 보호와 관리에 참여할 또 다른 경로다. 이 권리의 인정은 특히 플랜테이션 지역에서 고르지 않게 이뤄지고 있다. 규제를 해당 권리와 연계하려면 모든 주민이나 마을에 이미 권리가 인정돼 있다고 전제할 것이 아니라, 누가 권한을 갖고 지원금이 어떻게 지역사회에 전달되는지를 살펴야 한다.

핵심 내용

• 일곱 번째 초안은 6개 주에 걸쳐 5만6,825.7㎢의 ESA를 제안한다.
• 카르나타카와 마하라슈트라는 제안 면적의 약 66.9%를 차지한다.
• 규제 대상은 광업과 오염 산업, 일정 규모 이상의 개발 사업이며, 전면적인 주민 이주나 농업 금지는 포함되지 않는다.
• 카르나타카는 현장 조사를 요구한다. 케랄라의 축소 제안 면적은 8,590.69㎢ 또는 8,711.98㎢로 보도됐다.
• 초안은 주별 단계적 확정 또는 통합 고시를 허용한다.
• 산자이 쿠마르 위원회는 2027년 7월까지 활동을 연장받았지만 최종 고시일은 확정되지 않았다.
• 정확한 경계 설정과 공동체 권리, 위험한 활동에 대한 규제는 여전히 해결해야 할 핵심 쟁점이다.