네팔 중앙은행 법안, 정부 권한 확대와 임기 단축으로 독립성 우려

세 가지 개정안에 중앙은행 자율성 논란

네팔 의회 재정위원회가 네팔 중앙은행법 개정안을 승인했다. 개정안은 중앙은행 수장의 보장 임기를 5년에서 3년으로 단축하고, 통화·은행·금융 관련 지시를 내릴 정부 권한을 유지하며, 정부 경제정책 지원을 중앙은행의 명시적 목표로 삼도록 했다.

위원회는 네팔 비크람 삼밧 달력으로 2083년 바드라 31일에 보고서를 승인했다. 위원회안은 정부가 제출한 법안의 내용과 달라졌다. 정부안은 지시 권한을 없애고 5년 임기를 유지하도록 했다. 위원회안에 따르면 정부는 성과를 근거로 총재와 부총재, 이사들의 임기를 2년 연장할 수 있다.

이 차이는 중요하다. 보장된 5년 임기가 3년 임기와 정부 승인을 받아야 하는 연장 가능성으로 바뀌기 때문이다. 위원회 내 비판론자들은 중앙은행 수장들이 인기가 없는 결정을 내려야 할 때 오히려 정부에 더 의존하게 될 수 있다고 주장한다.

위원회 보고서 자체가 법으로 제정된 것은 아니다. 이제 쟁점은 개정안이 심의되는 동안 의회가 해당 조항을 유지할지, 수정할지, 거부할지다. 최종 표결 날짜는 정해지지 않았다.

이번 논란은 개혁의 명시된 목적과 제안된 결과 사이의 간극도 드러낸다. 재무부는 처음에 중앙은행 자율성을 강화하고, 금융 감독을 개선하며, 디지털 뱅킹에 맞춰 법을 개정하기 위한 조치로 개정안을 제시했다. 그러나 현재 일부 위원들은 승인된 조항이 오히려 정치적 통제를 강화할 것이라고 말한다.

현행법의 실제 규정

중앙은행이 공개한 네팔 중앙은행법은 이미 정부 경제정책과의 협력을 의무화하고 있다. 다만 제4조 2항은 협력에 조건을 둔다. 중앙은행의 법정 목표에 부정적 영향을 미쳐서는 안 된다는 것이다.

현행 목표는 물가를 낮게 유지하는 데 그치지 않는다. 제4조 1항은 물가와 국제수지 안정을 위한 통화·외환 정책, 금융 서비스 이용과 은행·금융 부문의 안정, 금융 시스템에 대한 대중의 신뢰, 안전하고 건전하며 효율적인 결제 시스템을 규정한다. 국제수지 안정은 무역과 기타 국제 결제를 포함해 한 국가와 세계 각국 사이에서 이뤄지는 금융 거래의 안정을 뜻한다.

정부는 이미 중앙은행 지배구조에 공식적으로 관여하고 있다. 제9조는 정부와 중앙은행의 관계가 재무부를 거치도록 규정한다. 제14조는 총재, 재무부 차관, 부총재 2명, 정부가 임명하는 이사 3명으로 구성된 7인 이사회를 둔다.

제18조는 총재와 부총재, 이사의 임기를 5년으로 정한다. 제29조는 이사회에 통화·외환 정책 수립 책임을 부여한다. 이 규정들이 논의의 출발점이다. 중앙은행은 제도적으로 정부와 분리돼 있지 않지만, 명확한 목표와 책임, 임명 임기를 갖고 있다.

제안된 정책 우선순위의 변화

정부 제출 법안의 제4조 개정안은 물가 안정을 최우선으로 뒀다. 은행·금융·대외 부문 안정은 물가 안정에 부정적 영향을 주지 않는 범위에서 추구하도록 했다. 별도 항은 앞서 규정된 목표를 해치지 않는 경우에만 정부 경제정책을 지원하도록 했다.

이 구조는 우선순위를 정해두고 있었다. 정부와의 협력은 의무였지만, 정부 정책이 중앙은행의 핵심 책무와 충돌할 경우 중앙은행은 이를 근거로 삼을 수 있었다. 통화정책은 화폐와 신용, 금리를 다루고, 재정정책은 정부의 과세와 지출, 차입을 다룬다. 두 정책은 조율이 필요하지만 당장의 우선순위는 서로 다를 수 있다.

라스트리야 스와탄트라당 소속 크리슈나하리 부다토키 재정위원장은 정부 정책 지원에 관한 문구를 바꾸자고 제안했다. 위원회는 최종적으로 세 가지 목표를 승인했다. 물가 안정, 은행·금융·대외 부문 안정, 정부 경제정책 시행 지원이다.

따라서 쟁점은 정부와의 협력이 법에 처음 등장한다는 것이 아니다. 협력은 이미 규정돼 있다. 논란이 된 변화는 협력을 중앙은행의 다른 목표에 종속시키는 명시적 보호 장치를 없앤 것으로 보인다는 점이다. 세 가지 책무를 나란히 두면 서로 충돌할 때 중앙은행이 따를 법적 지침이 불명확해질 수 있다.

그렇다고 모든 정부 경제정책이 자동으로 통화정책보다 우선하게 된다는 뜻은 아니다. 최종 문구와 남아 있는 보호 장치가 중요하다. 다만 반대론자들이 이번 변화를 중앙은행 역할을 통상적으로 다시 서술하는 것보다 더 중대한 사안으로 보는 이유는 설명해준다.

정부의 지시 권한이 중요한 이유

정부안은 정부가 통화·은행·금융과 관련해 네팔 중앙은행에 지시할 수 있도록 한 제106조(c)를 폐지하는 내용을 담았다. 개정 법안 제68조는 현행법 제91조와 함께 해당 조항을 폐지하도록 제안했다.

네팔 공산당 UML 소속 구루프라사드 바랄 의원은 제68조 삭제를 요구하는 수정안을 제출했다. 재정위원회는 최종적으로 제106조(c)를 유지하기로 결정해, 정부안이 없애려 했던 지시 권한을 남겼다.

라스트리야 스와탄트라당 소속 니티마 반다리 카르키 의원은 이 결정을 옹호했다. 그는 현행 조항이 문제를 일으키지 않았으며, 정부 정책과 계획, 프로그램을 뒷받침하도록 중앙은행 활동을 조직하는 데 이를 유지하는 것이 적절하다고 말했다. 또 정부 경제정책 지원을 중앙은행 목표로 삼기로 한 결정과 이 조항의 유지를 연관 지었다.

비판론자들은 두 조치가 결합되는 점에 주목한다. 정부 정책을 지원할 의무와 지시 권한이 함께 있으면 행정부가 중앙은행 결정에 영향력을 행사할 법적 경로가 두 가지로 늘어날 수 있다. 기존 권한을 유지하는 것과 새 권한을 만드는 것은 다르지만, 중앙은행의 목표가 바뀌면 그 권한이 작동하는 맥락도 달라질 수 있다.

보장 임기 단축과 선택적 연장

정부 제출 법안은 현행 5년 임기를 바꾸지 않았다. 라스트리야 스와탄트라당 소속 수닐 카드카 의원은 총재와 부총재, 이사의 임기를 4년으로 제안했다. 위원회는 대신 3년 임기로 정하고, 성과에 따라 2년 연장할 수 있도록 했다.

따라서 보장되는 임기는 현행 5년보다 2년, 즉 40% 줄어든다. 연장 승인을 받으면 5년까지 재임할 수 있지만, 마지막 2년은 최초 임명 때 정해지는 것이 아니라 정부의 추가 결정에 달리게 된다.

위원회 위원이자 UML 소속인 푸슈파 칸델 교수는 총재가 임기 연장을 바라면 정부의 호의를 얻으려는 압박을 느낄 수 있다며 이 방안에 반대한다고 말했다. 그는 총재가 재임할 수 있는 총연수 자체보다 임기 갱신이 만들어내는 유인에 문제를 제기했다.

네팔 의회당 소속 위원인 카드가 샤히는 2년 임기도 검토됐으며, 반대 의견으로 3년을 확보했다고 말했다. 그는 은행 외부 인사를 부총재 3명으로 임명하는 방안도 제안됐다고 밝혔다. 이는 논의 내용에 관한 그의 설명이며, 모든 제안이 승인된 보고서에 담겼다는 확인은 아니다.

샤히는 임기 변경이 이미 임명된 총재를 더 일찍 해임하려는 의도였다고 주장했다. 그러나 이 주장이 정부의 동기를 입증하는 것은 아니다. 단축된 임기가 현직자에게 적용되는지, 향후 임명자에게만 적용되는지도 설명되지 않았다. 이는 즉각적인 영향을 평가하는 데 중요한 구분이다.

재무부 차관의 이사회 참여를 둘러싼 이견

재무부 차관의 이사회 참여도 의견이 엇갈리는 쟁점이다. 네팔 공산당 소속 파르슈람 타망 의원은 차관을 이사회에서 제외하자는 제안이 재무부의 동의를 얻지 못해 위원회가 승인한 개정안에 포함되지 않았다고 말했다.

비스와나트 파우델 총재는 위원회 초기 논의에서 다른 입장을 밝혔다. 그는 재무부가 중앙은행에 개입하지 않았으며, 차관이 이사회에 참여해 소통과 업무 효율성이 개선됐다며 현행 이사회 구성과 자격 요건을 유지하는 데 찬성했다.

두 입장은 서로 다른 문제를 다룬다. 파우델 총재는 현행 제도가 실제로 어떻게 운영됐는지에 대한 경험을 설명했다. 반대론자들은 향후 정부와의 협력이 원활하지 않을 때에도 중앙은행을 보호할 수 있도록 법적 구조를 설계해야 한다고 주장했다. 소통이 원만했다는 기록만으로 정부가 어느 정도의 공식 권한을 가져야 하는지가 결정되지는 않는다.

타망 의원은 통화정책위원회 설치, 중앙은행 연례 보고서의 의회 제출, 정부의 지시 권한 폐지도 제안했다. 그는 위원회가 보고서를 승인할 때 서면으로 반대 의견을 남겼으며, 의회 논의 과정에서 자율성 문제를 제기하고 수정안을 요구하겠다고 말했다.

당국자들, 개혁 취지 옹호

2083년 슈라완 1일 열린 위원회 첫 논의에서 스와르님 와글레 재무장관은 개정안의 목적이 법을 더 명확하고 체계적으로 만들고 현재 상황에 더 잘 맞도록 하는 것이라며, 기본 구조와 목표를 실질적으로 바꾸려는 것은 아니라고 말했다.

와글레 장관은 중앙은행 당국자의 임명과 해임 절차를 체계화하면 일반 공무원 인사에서 가능할 수 있는 정치적 압박이나 자의적인 전보·해임 위험을 줄일 수 있다고 주장했다. 개정안이 이사회의 의무와 권한도 명확히 한다고 말했다.

파우델 총재는 10년 경력 요건을 포함한 추가 자격 요건 제안이 현실성이 없다며 별도로 반대했다. 퇴임 후 일정 기간을 두는 방안도 불필요하다고 봤다. 냉각기간은 일반적으로 이해충돌을 줄이기 위해 퇴임 후 일정한 취업이나 임명을 제한하는 제도다. 이 사안들은 정부의 지시 권한과 연임 임기를 둘러싼 논쟁과는 별개로 채용과 처신에 관한 문제다.

전 의회 사무차관인 솜 바하두르 타파 박사는 논란이 된 위원회 수정안을 의원들만의 책임으로 돌려서는 안 된다고 주장했다. 그는 입법 절차에서 어떤 조항이 살아남는지에 정부가 실질적인 영향력을 크게 행사한다고 봤다. 타망 의원도 일부 제안에 대한 재무부의 반대가 해당 결과에 대한 행정부의 지지를 시사한다고 주장했다. 이는 이름이 거론된 참여자와 관찰자들의 평가이지, 모든 협상 내용을 입증하는 문서는 아니다.

독립성 외에도 폭넓은 개혁 추진

재무부의 기존 초안은 개정안을 2082/083 회계연도 예산, 네팔 중앙은행의 2022~2026년 4차 전략계획, 통화정책 공약과 연계했다. 중앙은행 자율성 강화, 감독 효율성 제고, 기관별 책임 명확화를 개혁 목표로 제시했다.

초안은 지점이나 지점망 없이 디지털 채널로 금융 거래를 수행하는 인가 기관으로 정의되는 디지털 은행을 법적으로 인정하는 방안도 제안했다. 디지털 화폐 문제를 다루고 금융기관의 정의를 개정하며, 회계와 보고를 개선하고, 어려움에 처한 은행과 금융기관의 정리 절차를 명확히 하려 했다.

그 밖에 위험 기반 감독과 주 정부, 지방 당국, 협동조합, 기업과의 협력에 관한 개정안도 포함됐다. 위험 기반 감독이란 모든 기관을 똑같이 취급하는 대신 손실이나 불안정을 일으킬 가능성이 더 크다고 판단되는 기관이나 활동에 규제 관심을 더 집중하는 방식이다.

제27조 개정안은 현직 총재가 사망하거나 사임·정직된 경우, 해외 출장이나 휴가로 자리를 비운 경우, 그 밖의 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우 정부가 고위 부총재를 총재 대행으로 지정하도록 했다. 이는 상시 임명직의 임기와는 별개인 지도부 공백 방지 문제를 다룬다.

중앙은행 독립성 논쟁은 이러한 폭넓은 개혁이 어떻게 작동할지 좌우할 수 있다. 디지털 금융이나 은행 감독 규정을 더 명확히 하더라도 지도부의 유인과 정부와의 관계가 다시 설정되는 기관이 이를 집행하게 된다. 다만 초기 초안의 모든 제안을 위원회 최종 보고서에 확정적으로 담긴 조항으로 간주해서는 안 된다.

입법 절차와 미해결 쟁점

이번 개정안은 경제 개혁을 지원하는 대출 프로그램인 국제통화기금(IMF)의 확대신용금융제도에 대한 네팔의 약속과도 연관돼 있다. 개혁 관련 설명에 따르면 중앙은행 자율성 강화, 재무부 차관의 이사회 제외, 정부의 지시 권한 폐지가 해당 약속에 포함됐다. 위원회안이 프로그램 요건을 충족하는지는 여기서 확인되지 않는다.

진행 경과를 보면 자율성 강화에 초점을 둔 초안이 논란이 된 위원회 보고서로 바뀌었다. 아래 날짜는 별도 표시가 없는 한 네팔 비크람 삼밧 달력 기준이다.

• 재무부는 초안을 마련하고 입법 절차를 진행하기 전에 대중의 의견을 수렴했다.
• 2083년 슈라완 1일 재정위원회는 스와르님 와글레 재무장관과 비스와나트 파우델 총재가 참석한 가운데 첫 논의를 열었다.
• 2083년 바드라 31일 위원회는 정부의 지시 권한을 유지하고, 2년 연장 가능성을 둔 3년 임기를 권고하는 보고서를 승인했다.
• 타망 의원은 서면으로 반대 의견을 제출했으며 의회에서 추가 개정을 요구하겠다고 밝혔다.

최종 의회 표결 날짜와 연장에 적용될 구체적인 성과 기준, 현직자에 대한 명확한 경과 규정은 정해지지 않았다. 임명 관련 보호 장치는 누가 성과를 평가하고 어떤 기준이 적용되는지, 현직 지도자에게도 규칙이 적용되는지에 따라 달라지므로 이 공백은 중요하다.

이제 의회의 선택은 분명하다. 정부와의 협력을 유지하면서 명시적인 한계를 둘 수도 있고, 정책 지원 의무와 지시 권한, 재량에 따른 임기 연장이 함께 작동하는 구조를 받아들일 수도 있다. 위원회 승인은 논의를 진전시켰지만 최종 법을 확정하지는 않았다.

핵심 사항

• 현행법은 5년 임기를 규정하고, 중앙은행의 목표를 보호하는 조건 아래 정부 정책 지원을 허용한다.
• 재정위원회는 성과에 따라 2년 연장할 수 있는 3년 임기를 권고했다.
• 위원회는 통화·은행·금융 관련 정부의 중앙은행 지시 권한을 유지했다.
• 위원회안에 따르면 정부 경제정책 지원은 중앙은행의 명시적 목표가 된다.
• 재무부 차관은 이사회에 계속 참여하며, 비스와나트 파우델 총재는 이를 옹호했다.
• 여러 의원이 개정안에 반대하고 있으며, 위원회 보고서는 아직 법으로 제정되지 않았다.
• 최종 표결 날짜와 임기 연장 기준, 현직자에 대한 적용 여부는 정해지지 않았다.