OECD와 IMF, 서로 다른 지원 방식을 측정하며 중국 보조금 추산 엇갈려

주요 추산 두 건, 서로 다른 양상

국제통화기금(IMF)이 2025년 8월 8일 발표한 실무 보고서에 따르면 중국의 산업 지원은 2023년 국내총생산(GDP)의 4.4%에 달했다. 저자들은 경제 규모 대비 지원 비중이 대체로 안정적으로 유지됐다고 밝혔다. 2026년 6월 1일 경제협력개발기구(OECD)가 발표한 내용은 다른 양상을 보여준다. 전 세계 15개 산업의 산업 보조금은 2024년 1,080억 달러에 달했고, 2005년부터 2024년까지 중국 기업이 받은 지원은 OECD 회원국 기업의 3~8배에 이르렀다.

OECD는 보조금이 확장 중인 중국 기업의 세계 시장 점유율 상승분 가운데 60%와 연관됐다고도 밝혔다. 전 세계 기준으로는 22%였다. 이러한 조사 결과는 제조업 경쟁, 과잉 생산능력, 무역 제한을 둘러싼 논쟁의 중심에 정부 지원을 놓고 있다.

그러나 이 같은 주요 수치는 같은 대상을 측정하지 않는다. IMF는 GDP 대비 경제 전반의 재정 지원 환산액을 추산한다. OECD는 대형 산업 기업 525곳이 받은 지원을 추적해 매출 대비 비율을 산출한다. 표본과 기간, 정의가 서로 다르기 때문에 IMF 추산치가 안정적인 반면 OECD 지표가 상승하더라도 두 결과가 반드시 모순되는 것은 아니다.

1,080억 달러라는 수치 자체를 둘러싼 별도의 차이도 있다. 일부 보도는 이 금액 전부를 중국 기업에 귀속한다. 그러나 OECD 발표는 이 수치가 전 세계 15개 대상 산업의 합계라고 명시한다. 매출 대비 보조금 비율 1.3% 역시 OECD 회원국만이 아니라 이보다 넓은 표본을 가리킨다.

중국 산업이 상당한 국가 지원을 받고 있다는 결론은 증거로 뒷받침된다. 그러나 모든 경우에 통용되는 단일 비교 수치가 확립된 것은 아니며, 논란이 있는 추산치가 특정 무역 제한의 타당한 근거가 되는지도 결론 나지 않았다.

IMF가 산정한 항목

대니얼 가르시아 마시아, 싯다르트 코타리, 타오 이판이 작성한 IMF의 산업정책 실무 보고서는 현금 보조금, 세제 혜택, 토지 보조금, 신용 보조금 등 네 가지 수단을 추산했다. 이들의 재정 비용 환산액을 합하면 2023년 GDP의 4.4%였다.

• 현금 보조금: GDP의 2.0%.
• 세제 혜택: GDP의 1.5%.
• 토지 보조금: GDP의 0.5%.
• 신용 보조금: GDP의 0.4%.

현금 보조금과 세제 혜택은 합쳐서 전체 4.4% 가운데 3.5%포인트, 약 80%를 차지한다. 신용 보조금의 비중은 약 9%다. 이 구분이 중요한 이유는 금리 보조금 추산의 불확실성이 IMF 추산치의 일부에만 영향을 주지만, 다른 평가에서는 더 큰 비중을 차지할 수 있기 때문이다.

연구진은 2010년부터 2023년까지 상장사 5,000여 곳의 WIND 재무제표를 분석했다. 같은 기간 자연자원부에 기록된 정부 토지 매매 약 160만 건도 조사했다.

‘재정 비용 환산액’이라는 표현은 주의해서 이해해야 한다. 현금 보조금은 실제 지급액으로 기록된다. 세제 혜택은 걷지 않은 세수이며, 토지나 신용 보조금은 비교 기준 가격이나 금리를 토대로 추산한 혜택이다. 이를 합산한 수치는 지원 규모를 나타내는 것이지 정부가 실제로 지급한 돈을 모두 집계한 것은 아니다.

OECD가 측정한 항목

OECD의 산업 보조금 발표는 MAnufacturing Groups and Industrial Corporations 데이터베이스, 약칭 MAGIC을 설명한다. 이 데이터베이스는 2005년부터 2024년까지 세계 최대 산업 기업 525곳을 추적하며, 정부 보조금과 세제 혜택, 시장 조건보다 유리한 금융 지원을 기록한다.

2024년 집계된 1,080억 달러는 대상 기업 매출의 1.3%에 해당했다. 이는 2009년에 이어 두 번째로 높은 비율이다. OECD는 글로벌 금융위기 당시 매출 하락으로 2009년 비율이 높아졌으며, 그해 보조금이 붙은 차입이 급증한 데에는 OECD 회원국 대형 자동차 제조업체의 구제금융이 큰 영향을 미쳤다고 설명한다.

이는 분모가 중요한 이유를 보여준다. 매출 대비 보조금 비율은 지원이 늘거나 매출이 줄거나, 두 가지가 동시에 일어나면 상승할 수 있다. GDP 대비 보조금 비율은 다른 요인에 반응한다. 두 지표의 범위를 조정하지 않고 서로 대체해 사용할 수는 없다.

차입 비용 산정이 논란인 이유

금리 보조금은 기업이 국가 지원 없이 자금을 빌렸다면 얼마를 냈을지 추산해야 하므로 직접 보조금보다 측정이 어렵다. 이 가상 금리가 기준 금리다. 기준 금리와 실제 차입 비용의 차이로 추정 혜택을 산출한다.

IMF는 제조업의 실효 금리를 다른 업종과 비교하고 금융 변수와 기업 유형을 통제해 신용 보조금을 식별한다. 이러한 통제는 우대 대우와 기업의 재무 상태 및 소유 구조에 따른 차이를 분리하기 위한 것이다.

그럼에도 비교 결과는 기준 금리가 차입자 사이의 관련 차이를 포착하는지에 달려 있다. 우대 업종과 비교 집단 모두에 제공된 지원을 놓칠 수도 있다. 반대로 일반적인 금융 여건 차이를 정부 지원으로 간주하면 혜택을 과대평가할 수 있다.

OECD 발표는 시장 조건보다 유리한 금융을 보조금 항목으로 명시했지만, 이러한 문제를 평가하는 데 필요한 세부 차입 기준을 제시하지 않았다. 따라서 방법론에 대한 이견은 면밀한 검토의 근거이지, 특정 추산치가 부풀려졌다는 증거는 아니다.

이 문제는 중요하다. 2025년 3월 평가 보고서는 대상 중국 기업에 측정된 지원의 절반 이상이 시장 금리보다 낮은 차입에서 나왔다는 OECD의 앞선 연구를 인용한다. 신용 지원이 전체에서 큰 비중을 차지하면 기준 금리 선택에 따라 결과가 크게 달라질 수 있다.

지원 규모가 안정적이어도 구성은 바뀔 수 있다

IMF는 산업 지원 총액이 시간에 따라 대체로 안정적으로 유지된 반면, 팬데믹 이후 세제 혜택의 비중이 커지고 다른 수단은 소폭 줄었다고 분석했다. 총액이 안정적이라고 해서 모든 정책이 그대로 유지됐다는 뜻은 아니다.

보고서에서 분석한 현금 보조금 비율은 2013년 2.4%에서 2023년 2.0%로 하락했다. 이와 반대로 이익 대비 세제 혜택 비율은 4.4%에서 6.3%로 상승했다. 두 지표는 분모가 다른 별개의 수치이므로 서로 더해서는 안 된다.

세제 혜택은 중국의 법정 최고 법인세율인 25%를 기준으로 산정한다. 이 세율과 업종별 실효세율 간 차이에는 투자 인센티브와 경제특구 관련 감면 등 여러 혜택이 반영된다. 개별 프로그램을 모두 집계한 것이 아니라 포괄적인 추산치다.

토지 가격 산정에는 더 지역적인 비교 기준이 쓰인다. IMF는 같은 해 제조업 기업이 정부에 지급한 토지 가격을 반경 1km 이내 다른 업종 기업이 지급한 가격과 비교한다. 이를 통해 위치와 시점을 고려하지만, 남은 가격 차이가 비교 가능한 대상 간 차이인지 해석할 때는 여전히 가정이 필요하다.

보조금 너머의 지원을 포괄한 평가

로듐 그룹이 2025년 3월 17일 카미유 불누아, 아가타 크라츠, 대니얼 H. 로젠 명의로 발표한 국가 지원 평가 보고서는 통상적인 보조금 지표가 중국 산업 지원의 일부만 포착한다고 주장한다. 이 보고서는 정부의 암묵적 보증, 저렴한 산업단지 시설, 선별적 규제, 상업적 의사결정에 대한 국가의 영향력도 지원에 포함한다.

이 보고서는 직접 보조금이 빠르게 늘었다는 주장도 점검하는 데 유용하다. 상장 중국 기업에 대한 보조금은 2016년부터 2023년까지 67% 늘었고, 같은 기간 GDP는 70% 증가했다고 보고서는 밝혔다. 이 수치에 따르면 보조금은 절대액 기준으로 늘었지만 GDP 대비 비중은 높아지지 않았다. 이는 전반적으로 안정적이라는 IMF 분석과 부합한다.

보고서에 수록된 다른 추산치도 측정 방식의 범위를 보여준다. 2005년부터 2019년까지 13개 업종을 분석한 앞선 OECD 연구는 대상 중국 기업 매출의 4.5%에 해당하는 지원을 추산했다. OECD 회원국 기업은 0.69%로, 약 6.5배 차이가 났다. CSIS는 중국의 산업정책 지출이 2019년 2,480억 달러, GDP의 1.73%라고 추산했다.

이 추산치들은 서로 바꿔 쓸 수 없다. 대상 기간과 지원 수단, 조사 대상이 다르다. 평가 보고서가 인용한 의료기술 연구는 2017년부터 2022년까지 기업 매출 대비 지원 비중이 평균 최소 5.3%였다고 추산했다. 이는 국가 전체가 아닌 특정 업종에 대한 결과다.

로듐 그룹은 중국 소재 기업의 매출 대비 세제 혜택이 0.75%로, OECD 회원국 기업의 0.32%, 인도 기업의 0.28%, 기타 지역 기업의 0.47%보다 높다는 추산도 인용했다. 2020년 중국 A주 기업의 98.58%가 보조금을 받았다는 분석은 보조금이 얼마나 널리 지급됐는지를 보여주지만, 각 수혜 기업이 받은 금액은 그 자체로 알려주지 않는다.

시장 점유율은 생산성과 다르다

OECD는 보조금이 전 세계적으로 확장 중인 기업의 시장 점유율 상승분 가운데 약 22%, 중국 기업의 경우 60%와 연관됐다고 분석했다. 중국 수치는 세계 전체 기준의 약 2.7배다. 보조금이 중국 전체 수출이나 제조업 생산의 60%를 설명한다는 뜻은 아니다.

OECD는 지원으로 시장 점유율은 높아졌지만 생산성이나 수익성은 크게 개선되지 않았다고 밝혔다. 마티아스 코먼 사무총장은 6월 1일 발표에서 우려를 이렇게 설명했다.

대규모 산업 보조금이 장기간 지속되면 세계 시장을 왜곡하고, 공정한 경쟁을 해치는 우위를 만들어 과잉 공급능력을 키울 수 있습니다,

IMF는 다른 결과, 즉 국내 자원 배분을 분석한다. IMF 모형에 따르면 산업정책으로 총요소생산성이 산업정책이 없다는 기준 시나리오보다 약 1.2% 낮아졌고, GDP가 최대 2% 줄었을 가능성이 있다. 총요소생산성은 노동과 자본을 결합해 산출물을 생산하는 효율성을 측정한다.

이 결과는 IMF의 보조금 회계보다 더 강한 모형 가정에 의존한다. 2023년 보조금 총액의 효과를 측정한 것이 아니라 2009년부터 2018년까지 시행된 정책과 2018년 자원 배분 결과를 활용했다. 또한 기업 간 지식 확산처럼 시장 실패를 바로잡는 데서 오는 잠재적 이점을 반영하지 않았고, 국제적 파급 효과도 추산하지 않았다. 따라서 생산성 결과는 산업정책의 전체 비용과 편익을 보여주는 종합 평가가 아니다.

소유 구조와 무역 규정이 복잡성을 더한다

두 연구 모두 국유 지분이 높을수록 지원이 많아지는 경향을 확인했지만, 어느 쪽도 산업정책의 대상을 국유기업으로 한정하지 않는다. OECD에 따르면 국가 지분이 25%를 넘는 기업은 민간 경쟁사보다 평균적으로 훨씬 많은 지원을 받았다. 특히 보조금과 우대 차입에서 차이가 컸다.

IMF는 업종을 고려한 뒤에도 국유기업이 더 낮은 금리와 더 높은 현금 보조금 비율을 받는 경향이 있다고 분석했다. 추산된 현금 보조금 우위는 평균 0.7%포인트다. 다만 민간 기업은 더 많은 세제 혜택을 받고 산업정책의 지원을 받는 업종에서 큰 비중을 차지한다.

로듐 그룹의 평가는 정부 우선순위에 따라 움직이는 민간 주체를 통해서도 지원이 이뤄질 수 있다고 주장한다. 이처럼 국가 지원을 넓게 정의하는 개념이 무역 규정상 이의를 제기할 수 있는 보조금의 법적 정의와 자동으로 일치하는 것은 아니다.

세계무역기구(WTO)의 보조금 및 상계조치에 관한 협정은 정부 또는 이에 준하는 기관의 재정적 기여로 혜택이 제공됐다는 증거를 요구한다. 보조금에 대응하는 조치에는 특정성과 부정적 효과에 관한 요건도 적용된다. 국가 지원에 대한 경제적 추산만으로는 개별 사건에서 관련 프로그램과 수혜자, 피해를 입증할 수 없다.

이 구분은 양방향으로 작용한다. 일부 정책은 경쟁에 영향을 주지만 통상적인 보조금 총액에 깔끔하게 포함되지 않을 수 있다. 경제 연구에 집계된 금액 중 일부는 관세 부과의 법적 근거가 되지 않을 수도 있다. 포괄적인 수치는 조사의 방향을 제시하는 데 활용해야지, 무역 장벽을 자동으로 정당화하는 근거로 취급해서는 안 된다.

앞으로 주목할 시점과 증거

연구 발표 순서를 보면 논쟁의 배경을 이해할 수 있다. 로듐 그룹 평가는 IMF 보고서보다 먼저 나왔으며, OECD 발표는 2024년까지의 기업 관측치를 추가했다.

• 2025년 3월 17일: 로듐 그룹이 통상적인 보조금과 보다 폭넓은 국가 지원에 대한 평가를 발표했다.
• 2025년 8월 8일: IMF 실무 보고서가 2023년 지원 규모를 GDP의 4.4%로 추산하고, 장기적으로 대체로 안정적이었다고 분석했다.
• 2026년 6월 1일: OECD가 최신 조사 결과를 발표하고 MAGIC 데이터베이스를 공개했다.
• 2026년 6월 3일: 산업정책을 주요 의제로 포함한 OECD 각료이사회 회의가 시작될 예정이다.

이 논쟁은 유럽의 무역 논의에도 영향을 미치고 있다. 카테리나 라이헤 독일 경제장관은 OECD 발표 전 주 중국을 방문해 공정한 경쟁을 촉구했다. 중국의 세계 시장 내 역할과 유럽연합(EU)과의 관계는 6월 중순 G7 정상회의에서 논의될 것으로 예상됐지만, 여기에는 구체적인 정상회의 날짜가 명시돼 있지 않다.

다음으로 가장 유용한 일은 방법론을 조정해 비교하는 것이다. 어떤 기업을 대상으로 삼았는지, 어떤 지원 수단을 포함했는지, 차입 기준을 어떻게 정했는지, 기업 단위 관측치를 국가 단위 추산으로 어떻게 확장했는지를 확인해야 한다. MAGIC 공개는 실질적인 개선이지만, 수치를 재현하고 비교할 수 있도록 충분한 방법론 정보도 함께 제공돼야 한다.

이번 발표들에서는 조정된 추산치나 이를 산출할 시한이 제시되지 않았다. 증거는 중국의 상당한 국가 지원을 면밀히 살펴볼 근거를 제공하지만, 그 정확한 규모와 추세는 여전히 불확실하다. 정책 당국은 해당 수치를 보호무역주의의 정당화에 이용하기 전에 확인된 지원과 입증된 피해를 불확실한 총액과 구분해야 한다.

핵심 요점

• IMF는 중국의 산업 지원 네 가지를 합쳐 2023년 GDP의 4.4%로 추산했으며, 전체 규모는 시간에 따라 대체로 안정적이었다고 밝혔다.
• OECD의 1,080억 달러 수치는 중국 기업만이 아니라 전 세계 15개 업종의 표본을 대상으로 한다.
• OECD에 따르면 중국 기업은 2005년부터 2024년까지 OECD 회원국 기업이 받은 지원의 3~8배를 받았다.
• GDP 대비 추산치와 매출 대비 추산치는 범위와 방법을 조정하지 않고 직접 비교할 수 없다.
• 특히 우대 차입이 측정된 지원의 상당 부분을 차지하는 경우 금리 기준은 불확실성의 주요 요인이다.
• 경제적 보조금 추산만으로는 무역 관세의 법적 근거가 성립하지 않는다.