인도네시아, 쌀 생산에 산림 더는 필요 없다지만 파푸아 사업 중단 명령은 없어

쌀 잉여에도 산림 개간은 멈추지 않았다

인도네시아의 2025년 쌀 생산량은 3,471만 톤으로 수요량 3,119만 톤을 넘어 352만 톤의 잉여를 기록했다. 이 성과를 토대로 정부는 식량 생산을 위해 이전에 계획했던 200만 헥타르의 토지가 더는 필요하지 않다고 발표했다. 그러나 남부 파푸아와 칼리만탄에서 이미 진행 중인 개간과 플랜테이션 개발, 도로 건설이 중단될지는 당국이 확인하지 않았다.

2026년 10월 6일 자카르타에서 하심 조조하디쿠수모 대통령 기후·에너지 특사는 인도네시아가 2029년 목표보다 3년 앞서 쌀 자급을 달성했다고 밝혔다.

하심 특사는 “정부는 몇 년 전 발표한 이른바 산림 지역과 산림 구역에서 벼 재배 면적을 더 넓힐 필요가 없다고 본다”고 말했다.

마리 팡에스투 대통령 다자주의·국제무역 특사 겸 국가경제위원회 부위원장은 앞으로 식량과 바이오연료 생산에 훼손지를 활용할 것이라고 밝혔다. 그는 활용 가능한 훼손지가 1,200만 헥타르를 넘는다고 추산했다.

정책 발표와 구속력 있는 중단 조치는 당장 구분해야 한다. 위성 모니터링 자료에는 남부 파푸아에서 쌀과 사탕수수 재배를 위해 수만 헥타르가 개간된 사실이 기록돼 있다. 기존 정부령도 산림 이용과 토지 지위 변경, 훨씬 더 큰 플랜테이션 계획을 뒷받침하는 기반시설을 여전히 허용하고 있다.

리스티안토 프리바디 산림부 대변인은 남부 파푸아와 중부 칼리만탄에서 진행 중인 사업에 대한 입장을 농업부와 다른 관계 기관이 명확히 해야 한다고 말했다.

그는 “따라서 두 지역의 모든 활동이 자동으로 중단될 것이라고 아직 말할 수 없고, 언제 중단될지도 확인할 수 없다”고 말했다.

따라서 해결되지 않은 쟁점은 인도네시아에 논이 더 필요한지 여부에 그치지 않는다. 새로운 정책 방향이 산림 전용을 가능하게 하는 법적 허가와 예산, 건설 결정을 바꾸는지가 핵심이다.

산림 지도가 실제로 허용하는 것

발표가 나오기 불과 12일 전, 산림부는 2026년 산림 이용 방향 지도(PAPH)에 따라 약 567만 헥타르가 산림 사업 허가 신청 대상이 될 수 있다고 밝혔다. 이 지도는 산림부 장관령 제7253호(2026년)에 따라 수립됐다.

9월 24일 발표된 산림부의 산림 이용 관련 설명은 목재 생산뿐 아니라 식량 안보, 에너지, 기타 임산물과 환경 서비스까지 용도를 확대해 제시한다. 허가 신청 자격이 있다고 해서 해당 지역 전체를 개간할 수 있다는 뜻은 아니다.

할당 대상에는 바이오에너지 작물인 아렌, 즉 사탕야자 재배용 38만7,641헥타르, 벼·옥수수·대두·커피·카카오를 재배하는 혼농임업용 6만8,454헥타르, 산림·토지 복원용 90만2,298헥타르가 포함된다. 혼농임업은 반드시 나무를 베어내고 탁 트인 경작지로 바꾸는 방식이 아니라, 나무와 작물 또는 다른 농업 활동을 함께하는 방식이다.

산림부 관리인 C. 헨드로 위자나르코는 아렌을 단일 작물 플랜테이션 방식으로 재배해서는 안 되며 산림 피복률 약 50%에서도 자랄 수 있다고 말했다. 산림을 유지하면서 에너지를 생산하는 방안이라는 것이 산림부의 설명이다.

산림부는 또 유예 구역 내 보호림 약 133만 헥타르와 생산림 약 137만 헥타르에는 경관을 바꾸지 않는 활동만 허용된다고 밝혔다. 두 면적을 합하면 약 270만 헥타르로, 전체 567만 헥타르의 약 48%에 해당한다. 이 계산은 전체의 거의 4분의 1을 할당했다는 설명과 맞지 않는다.

이런 제한을 고려하면 567만 헥타르 전부가 농업용 개간 대상으로 지정됐다고 표현하는 것은 부정확하다. 그럼에도 이 지도는 식량과 에너지 생산을 산림 허가 체계 안에 두고 있다. 하심 특사의 발표 이후 어떤 할당을 변경해야 하는지 정부는 설명하지 않았다.

국가 계획은 여전히 식량·에너지 생산 공간을 남겨둔다

더 폭넓은 정책 틀도 여전히 유지되고 있다. 2026년 4월 21일 채택된 산림부 장관령 제8호(2026년)는 개정된 2011~2030년 국가 산림 계획을 수립했다. 이 계획은 산림 관리와 참고 지도, 사업 계획, 부문 간 조정을 위한 지침이다.

이 계획은 식량·에너지 안보를 포함한 개발 및 전략 프로그램에 필요한 산림 공간이 늘어날 것으로 예상한다. 식량과 에너지 생산 지원용으로 2,062만 헥타르를 제시하며, 이 중 1,635만 헥타르는 기본 공간 배분, 427만 헥타르는 공동 이용 방식에 해당한다.

이 계획상 구분은 2,062만 헥타르를 개간하라는 지시가 아니다. 서로 다른 활동을 어디서 어떤 관리 방식으로 검토할 수 있는지를 나타낸다. 규정에 따르면 공동 이용 방식에서는 산림의 주요 기능을 유지하면서 같은 공간에서 여러 활동을 할 수 있다.

다만 자격 기준은 이미 개간된 농지에만 한정되지 않는다. 이탄지가 아닌 해발 1,000ｍ 미만의 저밀도 이차림과 관목지, 늪지 관목지, 기존 농경지, 일부 플랜테이션도 포함된다. 이차림은 다시 자라났거나 교란을 겪은 산림으로, 반드시 생태적 가치가 없는 땅을 뜻하지는 않는다.

계획은 2030년까지 법적으로 지정된 산림 구역 중 797만 헥타르가 국가 전략 사업, 식량 단지, 토지 개혁, 공간계획 변경 등 여러 용도로 해제될 가능성이 있다고 추산한다. 이는 여러 부문을 아우르는 계획상 추정치이지 농업 목적의 산림 벌채만을 예측한 수치가 아니다.

새 발표와 부합하는 경로도 있다. 규정은 생산량을 비교적 빠르고 저렴하게 늘릴 방법으로 기존 관개 논의 개선을 우선시한다. 환경 피해와 높은 비용, 낮은 기대 수익을 이유로 깊은 이탄지에서 식량 작물 재배를 확대하는 방안은 지양한다.

핵심 정책 판단은 정부가 이제 이런 우선순위를 강화하고 확장 허용 조항을 축소할지, 아니면 두 정책을 나란히 유지할지에 달려 있다.

사업은 어떻게 진행돼 왔나

파푸아 사업은 조코 위도도 전 대통령 때 시작돼 프라보워 수비안토 대통령 취임 후 확대됐다. 메라우케를 넘어 보벤 디고엘, 마피, 아스마트까지 범위가 넓어졌다. 다음 연표는 최근 발표에 앞서 현장 개발과 법적 결정이 어떻게 진행됐는지 보여준다.

• 2024년: 메라우케 식량·에너지 사업이 재개되면서 대규모 개간이 가속화됐다. 와남과 워기켈의 기반시설 공사는 8월에 시작됐다.
• 2025년 5월: 정부는 와남과 워기켈의 4헥타르 시범 부지에서 쌀 수확에 성공했다고 발표했다.
• 2025년 6월: 누산타라 아틀라스 모니터링 자료에는 2024년 1월 이후 메라우케 국가 전략 사업을 위해 자연 생태계 2만2,272헥타르가 개간된 것으로 기록됐다.
• 2025년: 산림부 장관령 제591호에 따라 메라우케, 보벤 디고엘, 마피의 48만6,939헥타르가 산림 구역 밖 토지로 재분류됐다.
• 2026년 4월 21일: 개정 국가 산림 계획이 채택됐다.
• 2026년 9월 24일: 산림부가 567만 헥타르 규모의 PAPH 허가 신청 대상 지도를 발표했다.
• 2026년 10월 6일: 하심 특사와 마리 특사는 앞으로 식량과 바이오연료 생산을 산림 확장에서 벗어나도록 하겠다고 발표했다.
• 2026년 10월 8일: 솔리다리타스 메라우케는 남부 파푸아 사업을 중단할 구속력 있는 조치를 촉구했다.

기존 사업 중단 여부를 결정할 날짜는 발표되지 않았다. PAPH 2027 준비는 2026년 12월 시작될 예정으로, 허가 지도를 새 정책 방향에 맞출 구체적인 기회가 될 수 있다.

위성 자료가 보여주는 이미 사라진 산림

데이비드 가보가 2025년 7월 28일 공개한 누산타라 아틀라스 분석은 2024년 1월부터 2025년 6월까지 메라우케 국가 전략 사업과 관련해 자연 생태계 2만2,272헥타르가 전용된 것으로 기록했다. 이 중 산림은 9,835헥타르였다. 나머지는 멜라루카 늪지 식생과 수목 사바나, 초지를 포함했다.

이 구분은 중요하다. 개간된 자연 생태계 전체 면적은 원시림 손실만 집계한 수치와 다르다. 해당 분석은 파푸아의 2024년 원시림 손실을 약 2만5,300헥타르로 추정하고, 이 중 메라우케 사업이 5,936헥타르, 약 24%를 차지한 것으로 봤다.

더 최근의 더트리맵 모니터링에 따르면 와남과 워기켈에서는 논을 만들기 위해 습지 약 1만1,500헥타르가 개간됐고, 사탕수수 재배를 위해서는 약 4만 헥타르가 개간됐다. 주로 파푸아뉴기니 인근의 원시림과 사바나가 대상이었다. 마이티 어스는 2024년 이후 쌀과 사탕수수 재배를 위해 5만 헥타르 이상이 개간됐다고 별도로 보고했다.

솔리다리타스 메라우케는 2024년 이후 남부 파푸아 전략 사업을 위해 개간되거나 산림이 파괴된 면적을 총 4만9,787헥타르로 집계했다. 왈히는 2026년 7월 초까지 자연림 약 4만 헥타르가 개간된 것으로 추정했고, 포레스트 워치 인도네시아는 2024~2025년 산림 파괴 면적을 약 1만7,900헥타르로 제시했다.

이 추정치들을 합산해서는 안 된다. 서로 겹치는 지역을 대상으로 서로 다른 기간과 식생 분류를 적용했다. 각 자료를 대조해 확정한 단일 수치는 없다.

사업 경계도 서로 다르다. 그린피스가 정부 지도를 분석한 결과, 광의의 사업 면적은 약 270만 헥타르다. 왈히는 식량·에너지 사업 면적을 232만 헥타르로 제시했고, 2025년 7월 누산타라 아틀라스 분석은 쌀 최대 100만 헥타르와 사탕수수 200만 헥타르를 목표로 설명했다. 별도 자료는 뉴기니 사업 규모를 약 700만 에이커, 이와 비슷한 보르네오 사업 규모를 약 300만 에이커로 제시한다. 경계가 일치하는지 확인하지 않은 채 어느 하나를 다른 수치와 동일한 것으로 간주해서는 안 된다.

도로가 확장을 계속 부추길 수 있다

길이 135㎞의 와남~무팅 진입도로는 계획된 최대 100만 헥타르 규모의 논을 지원하기 위해 건설된다. 도로 개선은 사탕수수와 기름야자, 정착지 개발에도 도움이 될 수 있어 쌀 생산 이상의 의미가 있다.

누산타라 아틀라스는 2025년 6월까지 40㎞ 구간이 건설됐다고 보고했다. 가보가 분석한 이후 위성사진에는 비포장 상태지만 도로가 전 구간에 걸쳐 개통된 모습이 나타난다. 적어도 한 곳의 기름야자 조림 허가 구역은 이 도로와 연결되는 지선을 건설했다. 이는 개발의 서로 다른 단계를 반영한 것으로, 반드시 서로 상충하는 설명은 아니다.

계획 노선은 다나우 비안 보호구역에서 약 1㎞ 떨어진 지점에서 끝난다. 2025년 7월 분석은 계절성 범람 습지를 통과하는 도로가 배수와 산불 여건을 바꾸고 오지 생태계에 대한 접근성을 높일 수 있다고 경고했다. 기존 미페 도로와 연결되고 트랜스파푸아 고속도로와도 연결될 경우 접근성이 더 확대될 수 있다.

그린피스는 2월 기준 도로 건설과 관련된 산림 파괴 면적을 약 7,600헥타르로 추산했다. 한 조사에 따르면 국방부는 공사가 이미 약 3분의 1 진행된 뒤 환경영향평가를 준비했다.

원주민 공동체들은 동의와 환경 승인을 받지 않은 채 개간이 시작됐다며 사업에 이의를 제기했다. 자야푸라 행정법원은 9월 이들의 소송을 기각했다. 소송 기각으로 새 정부 정책 방향에 따라 공사를 계속해야 하는지라는 별도 정책 쟁점까지 해소된 것은 아니다.

포장 공사와 추가 지선 건설, 이미 개간됐지만 작물이 심기지 않은 토지의 향후 용도에 대해 공개된 결정은 없다.

플랜테이션 사업은 쌀에만 국한되지 않는다

남부 파푸아의 식량 생산 단지에는 이제 쌀뿐 아니라 사탕수수와 기름야자, 축산 사업도 포함된다. 그린피스는 메라우케에서 약 56만 헥타르 규모의 사탕수수 재배 허가를 보유한 기업 10곳을 확인했다. 2025년 7월 누산타라 아틀라스 분석은 전략 사업으로 추진되는 사탕수수 재배 허가 구역이 9곳이며, 당시 이 중 2곳이 개발 중이라고 밝혔다. 두 집계는 차이가 있으며 아직 대조되지 않았다.

해당 분석에 따르면 PT 글로벌 파푸아 아바디는 2024년 1월부터 2025년 6월까지 1만1,751헥타르를 개간했다. 이 가운데 상록 원시림은 4,404헥타르, 수목 사바나는 7,347헥타르였다. PT 무르니 누산타라 만디리는 같은 기간 1,340헥타르를 추가로 개간했다. 이 자료는 쌀 재배와 별개로 사탕수수 개발이 이미 상당히 진행됐음을 보여준다.

하심 특사는 수입 연료 의존도를 낮추려면 바이오연료가 여전히 필요하다고 말했다. 인도네시아는 앞으로 5년 안에 휘발유의 에탄올 함량을 20%로 높일 계획이다. 사탕수수는 에탄올 원료이며 팜유는 바이오디젤 원료로 쓰인다.

NGO 연합은 바이오디젤 50%를 혼합하는 B50 의무화 정책을 시행할 경우 2039년까지 기름야자 플랜테이션을 536만 헥타르 추가로 조성해야 하며, 산림 파괴가 150만 헥타르에 이를 수 있다고 추산했다. 이는 시나리오에 따른 추정치이지, 승인된 개간 면적이 아니다.

따라서 신규 논 조성을 끝내더라도 사탕수수나 기름야자 재배를 위한 토지 압력이 자동으로 사라지는 것은 아니다. 기존 허가를 취소할지, 제한하거나 이전할지, 계속 허용할지 정부는 아직 설명하지 않았다.

산림 지위와 훼손지의 정의를 명확히 해야 한다

발표의 실질적인 보호 효과는 두 가지 정의에 따라 달라질 수 있다. 첫째는 산림을 현장의 생태계로 볼지, 법적으로 지정된 산림 구역인 ‘카와산 후탄’으로 볼지다.

2025년 장관령 제591호는 48만6,939헥타르를 산림 구역 밖 토지 범주인 APL로 옮겼다. 더트리맵은 이 지역 안에 원시림 약 30만 헥타르가 남아 있는 것으로 추정한다. 왈히는 자연림 면적을 26만5,208헥타르로 다르게 추산한다. 두 수치는 설명과 산정 방식이 다르며 대조되지 않았다.

법적 지위를 바꿔도 나무가 사라지는 것은 아니다. 산림법에 따라 APL 토지는 더 이상 산림 구역으로 관리되지 않지만, 환경 및 토지 이용 관련 요건은 여전히 적용된다. 실제 생태계뿐 아니라 법적 산림 구역도 보호하겠다는 약속이 없다면 지위가 바뀐 산림은 전용될 위험에 계속 노출될 수 있다.

둘째는 훼손지의 정의다. 메라우케의 트랜스플라이 경관에는 자연 초지와 수목 사바나, 멜라루카 늪지 산림이 있다. 나무가 드물다는 이유만으로 생태계가 훼손됐거나 방치됐다고 볼 수는 없다.

WRI 인도네시아는 이탄지가 아닌 생산 가능한 훼손지 972만 헥타르를 확인했지만, 대규모 농업에 적합한 면적은 10% 미만이라고 밝혔다. 즉 해당 적합성 범주에 드는 면적은 97만2,000헥타르보다 적다. 약 410만 헥타르는 100헥타르 미만 농장에 더 적합한 것으로 나타났다. 이 평가는 마리 특사가 제시한 1,200만 헥타르 초과 추정치와 직접 비교할 수 없다.

리스티안토 대변인은 입지를 선정할 때 식생 피복, 법적 지위, 공간계획 준수 여부, 환경 여건, 공동체의 권리를 확인해야 한다고 말했다.

그는 “어떤 지역을 훼손지로 지정한다고 해서 그 지역을 전용할 수 있다는 뜻이 저절로 또는 자동으로 성립하는 것은 아니다”라고 말했다.

국가 산림 계획이 기존 관개 논의 개선을 우선시하는 것은 구체적인 대안이 될 수 있다. 하심 특사는 벼의 국가 수매가를 ㎏당 4,000루피아에서 6,500루피아로 인상하고 비료 비용을 20% 낮춘 것이 생산 증대에 도움이 됐다고 설명했다. 이는 기존 농가를 중심에 둔 정책을 뒷받침하지만, 각 조치가 쌀 잉여에 얼마나 기여했는지를 입증하는 수치는 아니다.

공동체들은 또 다른 연설이 아니라 정부령 개정을 요구한다

연합체 솔리다리타스 메라우케는 10월 8일 성명에서 군 인력이 호위하는 중장비가 쌀과 사탕수수, 에탄올, 팜유 사업을 위해 자연 생태계를 계속 개간하고 훼손하고 있다고 밝혔다. 원주민 공동체에 대한 폭력과 범죄화도 있었다고 주장했다. 이는 연합체의 주장으로, 여기서 법원이 확인한 사실로 제시하는 것은 아니다.

연합체는 사업을 국가 전략 목록에서 제외하도록 경제조정부 규정 제16호(2025년)를 개정하거나, 사업 중단을 명령하는 대통령령을 발령하라고 촉구했다. 진입도로 공사 중단, 산림부 장관령 제591호 폐지, PT 아그리나스 파간 누산타라에 부여된 HGU 경작 허가 취소, 파푸아 주둔 군 병력 철수도 요구했다.

연합체는 복원이 나무 심기에 그쳐서는 안 되며 토지권과 수계, 식량원, 생계, 문화적 관계까지 포함해야 한다고 주장한다. 왈히에 따르면 사업 구역 안에는 원주민 마을이 최소 24곳 있다. 포레스트 워치 인도네시아는 관습 영토 159곳과 이탄지 1만1,000헥타르가 위협받고 있다고 경고한다. 마을과 관습 영토는 서로 다른 단위이므로 하나의 수치로 합쳐서는 안 된다.

국가 단위 자료도 서로 다르다. 아우리가 누산타라는 2025년 산림 손실을 43만3,751헥타르로 추정했다. 2024년 26만1,575헥타르보다 66% 증가했으며 8년 만에 가장 큰 규모다. 왈히는 2025년 산림 손실을 28만3,803헥타르로 집계했다. 아우리가의 예비 평가에 따르면 산림 손실의 약 58%는 허가 구역이나 정부 사업 지역 안에서 발생했으며, 7만8,000헥타르 이상이 식량·에너지 사업과 관련됐다. 국가 전체 수치의 차이를 설명하는 공통 산정 방식은 제시되지 않았다.

모니터링은 공간정보에 대한 접근성에도 좌우될 전망이다. 산림부는 PAPH 지도를 SIGAP을 통해 공개한다고 밝혔지만, 별도 보고서들은 산림 지도 데이터에 대한 접근 제한을 지적했다. 지도 열람이 가능하더라도 허가 구역과 위성 영상을 비교할 수 있는 데이터를 내려받을 수 있는지는 별개의 문제다.

마다니 베르켈란주탄의 나디아 하다드 사무총장은 이 약속의 실질적인 판단 기준을 다음과 같이 제시했다.

그는 “기후 약속은 결국 얼마나 많은 성명을 발표했는지가 아니라 정책과 국가 재정이 같은 방향으로 움직이는지로 평가된다”고 말했다.

현재까지 구속력 있는 중단 명령이나 이행 시한은 확인되지 않았다. 다음으로 예정된 계획 수립 단계는 2026년 12월 시작되는 PAPH 2027 준비다. 이 과정에서 향후 신청뿐 아니라 기존 허가도 변경할지가 발표의 실효성을 판단하는 핵심이 될 전망이다.

핵심 내용

• 인도네시아의 2025년 쌀 생산량은 수요량을 352만 톤 초과했다.
• 당국은 식량 생산을 위해 계획한 200만 헥타르가 더는 필요하지 않다고 밝혔지만, 진행 중인 사업의 중단 여부는 확인하지 않았다.
• 567만 헥타르 규모의 산림 지도는 복원과 산림을 유지하는 활동 등 여러 용도의 허가 신청을 허용한다.
• 위성 분석 자료에는 남부 파푸아의 광범위한 개간이 기록돼 있지만, 기간과 경계, 생태계 분류에 따라 집계가 다르다.
• 사탕수수와 바이오연료, 기름야자 계획도 별도의 토지 수요 요인으로 남아 있다.
• 보호 수준은 정부가 산림과 훼손지를 어떻게 정의하는지, APL로 재분류된 토지를 어떻게 다루는지에 달려 있다.
• 원주민·환경 단체들은 정부령과 허가, 기반시설 관련 결정의 변경을 요구하고 있다.
• 차기 산림 이용 지도 준비는 2026년 12월 시작될 예정이다.