PIDS, 필리핀 토지 이용 법안에 토지 분쟁 해결을 위한 구속력 있는 권한 촉구

토지 이용법에 분쟁을 해결할 권한이 필요하다

필리핀 개발연구원(PIDS)은 의회가 계류 중인 11개 국가 토지 이용 법안을 통합하는 가운데, 토지에 대한 상충하는 권리를 구속력 있게 해결할 권한을 독립 기구에 부여하라고 촉구하고 있다. 그런 권한이 없다면 새 법은 관료주의의 층위만 하나 더 늘리고, 농지·주택·산림·기반시설·조상 대대로 내려온 영토를 둘러싼 이견을 정부 기관이 해결하지 못하는 상황을 그대로 둘 수 있다.

10월 12일자 정책 제안서에서 PIDS의 아도라시온 M. 나바로 선임연구원은 분쟁 해결을 위한 구속력 있는 절차를 의회가 강화해야 할 가장 중요한 운영 요소로 꼽았다. 그의 핵심 주장은 필리핀에 이미 계획 수립 수단이 있다는 것이다. 더 근본적인 문제는 여러 기관이 중첩된 권한을 행사하고, 때로는 같은 토지를 두고 서로 양립하기 어려운 결정을 내리도록 하는 법률에 따라 움직인다는 점이다.

나바로는 이 법안이 기관과 지방정부단위(LGU)에 서류를 더 요구하는 데 그칠 것이 아니라, 결정을 내리고 집행할 실질적인 체계를 마련해야 한다고 말했다.

나바로는 “따라서 강력한 대체 법안은 새 법을 정부 기관과 지방정부단위(LGU)가 작성해야 하는 또 하나의 계획으로 만들 것이 아니라, 토지에 대한 상충하는 권리를 해결하는 국가의 운영 체계로 삼아야 한다”고 말했다.

이 권고는 국가 토지 이용 계획이 바람직한지 여부에서, 영향력 있는 기관들이 의견을 달리할 때 그 계획이 어떻게 작동할지로 초점을 옮긴다. 지도는 어떤 지역을 농업·보전·개발 용도로 지정할 수 있다. 하지만 그 용도들이 겹칠 때 어떻게 할지 결정하려면 여전히 법적 권한을 가진 주체가 필요하다.

구속력 있는 권한은 무엇을 바꿀까?

나바로는 기술적 조정과 중재가 실패한 뒤 정해진 기간 안에 구속력 있는 결정을 내릴 수 있는 국가 토지 이용 심판 기구 또는 패널을 제안했다. 기술적 조정은 지도와 기록, 기관별 입장을 확인하는 절차이며, 중재는 합의를 도출하는 과정이다. 심판은 이런 노력으로도 분쟁이 해결되지 않을 때 집행 가능한 결정을 내리는 절차다.

제안된 위원회는 정책·계획, 중재·기술적 조정, 구속력 있는 심판을 각각 담당하게 된다. 이 같은 역할 분담은 관계 기관을 한자리에 모아 협조를 요청하는 수준을 넘어서는 기능을 기구에 부여한다.

나바로는 권한을 모호하게 규정하면 신설 위원회나 위원회가 회의와 각서, 권고, 협상에 따른 타협만 내놓고 최종 결론에는 이르지 못할 수 있다고 경고했다. 그의 제안은 조정이 더 이상 작동하지 않는 지점, 즉 기관이나 다른 당사자가 공동 해결책을 받아들이지 않을 때를 겨냥한다.

정책 제안서는 정해진 기간 안에 결정을 내리도록 요구하지만, 여기서 소개한 권고에는 구체적인 기간이 제시되지 않았다. 의회는 법안에 기구의 권한과 절차를 규정해야 한다.

기존 위원회가 한계를 보이는 이유

PIDS는 2024년 2월 발표문에서 이미 이러한 집행 공백을 지적했다. 2월 26일 발표된 이 자료는 국가 토지 이용 위원회에 집행 권한이 없으며, 합의를 따르지 않는 당사자에게 제재를 부과하는 데 어려움을 겪고 있다고 설명했다.

나바로의 2023년 12월 연구는 이 위원회를 국가경제개발청 이사회 산하 행정명령으로 설치된 기구라고 설명했다. 권한이 제한적이어서 일부 이견은 대통령에게까지 상정해야 했다.

2016년의 분쟁은 그 중요성을 보여준다. 농지개혁부는 토지 용도 전환을 전면 유예하는 방안을 제안하고 대통령 서명을 위한 행정명령을 준비했다. 당시 토지가 대규모 기반시설 사업과 주택 이주에 필요했던 경제 부처 책임자들은 이에 반대했다. 이들은 전면 금지 대신 국가 토지 이용법을 제정하고 규제를 엄격히 집행해야 한다고 주장했다.

이견의 핵심은 농지를 보호하는 동시에 주택과 기반시설을 위한 공간을 마련하는, 서로 충돌하는 공공의 우선순위였다. 구속력 있는 절차가 마련되면 이런 분쟁을 정부 최고위층의 개입에 거듭 의존하지 않고 정해진 경로에 따라 해결할 수 있다.

이 법은 어떤 토지 분쟁을 다루나?

정부 기관들은 서로 다른 법적 권한에 따라 농업, 천연자원, 주택, 기반시설, 조상 대대로 내려온 영토, 지역 계획을 관할한다. 나바로는 농지와 도시 확장, 광업과 산림·유역, 기반시설과 보호구역 사이의 갈등을 반복적으로 발생하는 분쟁으로 꼽았다.

조상 대대로 내려온 영토가 정부 보호구역과 겹칠 수 있다. 국가 기관들이 같은 장소에 대한 권한을 주장하고, 인접한 지방정부들이 서로 일관되지 않은 용도지역 지정을 채택할 수도 있다. 토지를 소유·점유·이용할 권리를 설정하는 문서인 토지 보유권 관련 문서가 같은 지역을 중복해 다룰 가능성도 있다.

나바로는 새 법이 지방정부, 농지개혁, 조상 대대로 내려온 영토, 보호구역, 광업, 수산업, 임업, 주택, 매립, 기반시설, 경제특구 관련 법률과의 관계를 명시적으로 조정해야 한다고 촉구했다.

그는 핵심적인 법률 간 충돌을 시행 규칙에 맡겨서는 안 된다고 경고하며 다음과 같이 말했다.

같은 위계의 법률 간 근본적인 충돌을 안전하게 해결할 수 없다.

따라서 의회는 상충하는 법적 권한의 관계를 법률 자체에서 정리해야 한다. 시행 규칙은 기관이 법률을 이행하는 방법을 설명하지만, 법적 권한이 충돌할 때 필요한 어려운 선택은 의회가 승인하는 법률에 담겨야 한다.

관개 기록이 보여주는 용도 전환 현황

PIDS 전체 연구에 인용된 국가관개청(NIA) 수치에 따르면 2012년부터 2022년까지 관개 서비스 지역 620,399.46헥타르가 농업 외 용도로 전환됐다. 중부 루손의 전환 면적은 111,079.46헥타르로 지역별 합계 가운데 가장 컸다.

중부 루손의 전환 면적은 111,079.46을 620,399.46으로 나눈 값으로, 해당 기간 전국 합계의 약 17.9%에 해당한다. 즉 전국에서 기록된 전환 면적 약 6헥타르 중 1헥타르가 이 지역에 집중됐다.

연구에 따르면 해당 기간 매년 전환된 토지는 총 관개 서비스 면적의 3.38~3.93%였다. 이 수치는 핵심 정책적 긴장을 구체적으로 보여준다. 관개 기반시설이 있는 토지에도 주택과 공장, 상업 개발 및 다른 용도에 대한 수요가 생길 수 있다.

이 수치만으로는 기록된 전환 중 합법적인 전환이 얼마나 되는지 알 수 없다. 나바로의 연구는 불법적이고 시기상조인 농지 전환에 대한 국가 차원의 모니터링이 미흡하다고 지적했다. NIA의 역할은 전환 신청을 승인하는 것이 아니라 관개를 담당하는 것이다.

이러한 정보 공백은 법 집행에 중요하다. 당국은 토지 이용이 어디서 바뀌었는지와 필요한 승인을 받았는지를 모두 알아야 한다. 나바로가 제안한 데이터 공유와 책임성 강화는 분쟁 해결 권한과 함께 이러한 실무적 필요를 다룬다.

북부 민다나오의 지도화 사례

북부 민다나오(제10지역)는 중첩된 권리를 파악하기 위한 접근법을 시험해 왔다. 2020년 국가경제개발청 지역 사무소는 토지 보유권 분쟁 해결을 위한 기관 간 위원회를 발족했다.

이 지역에서는 조상 영토 증명서, 농지개혁 수혜자, 군사 보호구역 관리자와 관련된 오랜 분쟁이 이어졌다. 환경부와 농지개혁부, 토지등기청, 필리핀 원주민 국가위원회(NCIP)가 참여한 공동 행정명령 제01-12호에 따른 이전 절차가 있었다. NCIP 위원장은 결국 그 절차에서 물러났으며, 이후 새 지역 위원회에는 NCIP 지역 대표들이 참여했다.

위원들은 ‘원 맵(One Map)’이라는 공동 지리공간 데이터베이스를 구축하기로 합의했다. 이 지도는 권리와 주장이 중첩되는 위치를 공무원들이 파악할 수 있도록 소유권 증서와 기타 토지 보유권 관련 문서를 하나의 지도에 담는다. 위원들은 이 지도를 향후 해당 지역의 토지 이용과 분류에 관한 결정을 내리는 기반으로 삼기로 했다.

2023년 버전에는 상충하는 토지 보유권 주장이 약 18만6,000건 표시됐다. 위원회는 시간이 흐르면서 주장이 바뀌므로 지도를 갱신해야 한다고 합의했다. 이 작업은 공동 기록과 결정 권한이 함께 작동해야 하는 이유를 보여준다. 기관들이 중첩된 토지 권리를 해결하기 전에 우선 토지 현황에 대한 공통된 자료를 마련해야 한다.

지역 계획 공백이 재정적 과제를 낳는다

10월 12일자 정책 제안서에 인용된 인간정착도시개발부 수치는 지역 계획 과제의 규모를 보여준다. 8월 31일 기준 종합 토지 이용 계획(CLUP) 670건이 갱신됐고, 807건은 갱신이 필요했으며, 119건은 2027년에 만료될 예정이었다. CLUP가 없는 LGU는 40곳이었다.

CLUP는 개발과 보호가 이뤄져야 할 지역을 포함해 지방정부의 토지 이용 계획을 제시한다. 갱신이 필요한 계획 807건은 이미 갱신된 670건보다 137건 많았다. 따라서 새 법으로 계획 수립을 의무화하면 상당한 기존 업무와 동시에 진행해야 한다.

주(州) 개발 및 물리적 기본계획에도 공백이 있었다. 정책 제안서에 따르면 32건이 승인됐고, 6건이 채택됐으며, 33건은 갱신 중이었다. 계획이 없는 주는 5곳이었다. 주 계획은 시와 자치단체를 아우르는 더 넓은 공간적 틀을 제공한다.

나바로는 시행 초기 몇 년간 사용할 국가 토지 이용 계획·거버넌스 전용 기금을 제안했다. 이 기금은 계획 수립, 지리정보시스템, 지적 데이터 통합, 기후 위험 지도화, 기술 인력, 독립 감사, 법 집행을 지원한다. 지적 데이터는 필지와 경계를 표시하며, 지리정보시스템을 이용하면 이런 기록을 다른 지도 정보와 대조할 수 있다.

이 기금은 지방정부에 균등하게 배분하는 대신 필요와 역량에 따라 일부 자원을 배정한다. 이를 통해 인력과 기록, 법 이행에 필요한 장비가 부족한 저소득 자치단체에 지원을 집중할 수 있다.

새 기구는 얼마나 독립적인가?

나바로는 새 기구가 정부 기관과 지방 공무원, 정치적 영향력이 큰 민간 이해관계자의 압력에 흔들리지 않아야 한다고 경고했다. 농지를 주거·상업·산업·기반시설 용도로 전환하는 결정은 상당한 사적 이익을 가져올 수 있다.

이로 인해 부동산 투기와 편의적 용도지역 변경, 규제 대상의 이익을 위해 규제 기관이 움직이는 포획 현상이 발생할 위험이 있다. 구속력 있는 권한도 이를 행사하는 기구의 결정이 영향력 있는 당사자에 의해 뒤집힐 수 있다면 실질적인 효과가 제한된다.

나바로는 전문성을 갖춘 위원회를 제안했다. 위원장 또는 수석 위원은 대통령이 임명하고, 각료급 지위를 가지며, 정해진 임기를 수행하도록 하자는 것이다. 각료급 지위는 주요 부처와 협의할 때 지도부의 위상을 높이고, 고정 임기는 독립성을 강화하는 데 도움이 될 수 있다.

지방정부도 핵심적인 역할을 유지해야 한다. PIDS는 2024년 2월 발표문에서 국가 차원의 틀이 지방정부의 의사결정을 강화하고 토지 이용 정책의 일관성을 높일 수 있다고 주장했다. 또한 LGU의 기술 역량 강화와 지방정부, 기업, 시민사회의 참여를 촉구했다.

따라서 제도 설계의 과제는 국가와 지역 차원 모두에 걸쳐 있다. 위원회에는 분쟁을 해결할 충분한 권한이 필요하고, 자치단체와 주에는 그에 따른 결정을 이행할 인력과 기록, 재원이 필요하다.

오랜 법 제정 운동, 더 구체적인 설계 과제로

나바로의 2023년 12월 토론 논문 DP 2023-40은 2023년 12월 28일 발표됐다. 이 논문은 국가 토지 이용법 제정 운동이 거의 30년 동안 이어져 왔다고 설명했다. 연구 결과는 토지 이용 연구와 거버넌스 실패 사례, 이해관계자 포커스 그룹, 주요 정보 제공자 인터뷰를 바탕으로 했다.

연구는 입법 필요성을 설명하기 위해 학제 간 연구와 최신 근거를 마련해야 한다고 촉구했다. 토지 결정에는 법적 권리와 경제적 기회, 식량 생산, 환경 보호, 지역사회 필요가 동시에 걸려 있다. 주요 전개 과정은 다음과 같다.

• 2012~2022년: PIDS가 인용한 NIA 기록에 따르면 관개 서비스 지역 620,399.46헥타르가 농업 외 용도로 전환됐다.
• 2016년: 경제 부처 책임자들이 농지개혁부가 제안한 토지 전환 전면 유예에 반대했다.
• 2020년: 북부 민다나오가 상충하는 토지 보유권 주장을 다루기 위한 지역 위원회를 설치했다.
• 2023년: 지역 원 맵에 상충하는 권리 주장 약 18만6,000건이 표시됐고, PIDS는 12월 나바로의 토론 논문을 발표했다.
• 2024년 2월: PIDS가 국가 토지 이용법 제정과 지방정부의 기술 역량 강화를 공개적으로 촉구했다.

10월 12일자 정책 제안서는 앞선 연구를 계류 중인 11개 법안의 설계 문제와 연결한다. 나바로는 법안들이 대체로 농지와 산림, 유역, 조상 대대로 내려온 영토를 보호하고, 국가와 지역 계획을 통합하며, LGU의 역할을 유지한다는 데 뜻을 같이한다고 말했다.

그의 권고는 이러한 공동 목표를 집행 가능한 거버넌스 체계로 만드는 것이다. 의회는 명확한 법적 권한과 분쟁 해결 절차, 신뢰할 수 있는 토지 기록, 이행 재원을 함께 마련해야 한다. 제안된 법의 실질적 가치는 상충하는 권리가 충돌할 때 기관과 지방정부가 결정을 이행할 수 있는지에 달려 있다.

핵심 내용

• PIDS는 중재가 실패한 뒤 독립 기구가 분쟁을 구속력 있게 해결할 권한을 갖도록 국가 토지 이용법을 제정하라고 촉구한다.
• 의회는 토지 보호와 계획 조정이라는 대체로 공통된 목표를 담은 법안 11개를 통합하고 있다.
• 나바로는 근본적인 법률 간 충돌을 시행 규칙에 맡기지 말고 법률에서 조정해야 한다고 말한다.
• 지역 계획 자료에 따르면 갱신이 필요한 CLUP는 807건이며, CLUP가 없는 LGU는 40곳이다.
• 제안된 시행 기금은 지도화와 기술 인력, 계획 수립, 감사, 법 집행을 지원하고, 일부 재원은 지역의 필요에 따라 배분한다.
• 위원회의 독립성, 결정 권한, 재원은 PIDS 권고의 핵심이다.