자금 삭감과 목적의 전환
인도네시아의 신수도 누산타라는 자카르타를 짓누르는 교통 체증과 홍수, 지반 침하 문제를 해결하기 위한 세대에 한 번 있을 법한 국가 재편 사업으로 구상됐다. 계획이 발표된 지 5년이 지난 지금, 이 사업은 한층 엄중한 시험대에 올랐다. 프라보워 수비안토 대통령 집권 아래 누산타라에 대한 국가 예산 배정은 줄었다. 예산안에 따르면 2024년 약 20억 파운드에서 2025년 약 7억 파운드로 감소하고, 다음 해에는 약 3억 파운드가 책정될 전망이다. 민간 자본 유치도 부진해 초기 목표에 10억 파운드 이상 못 미쳤다.
목차
5월 프라보워 대통령은 누산타라를 정치 수도라고 규정하며 사업의 초점을 좁히겠다는 뜻을 내비쳤다. 수개월 뒤 공개된 이 변화에는 명확한 법적 효력이 없지만, 도시 전체를 빠르게 조성하기보다 행정 중심지 건설에 집중하는 전략을 시사한다. 누산타라 수도청도 2024년 수장이 사임하면서 혼란을 겪었다. 현장에는 공무원 약 2,000명과 건설 노동자 약 8,000명만이 거주하고 있다. 이는 2030년 목표인 주민 120만 명의 일부에 불과하며, 2045년까지 190만 명을 수용한다는 장기 목표에도 크게 못 미친다.
정부 관계자들은 사업이 계속 추진되고 있다고 말한다. 아파트와 병원, 공항, 주요 도로가 완공됐거나 공사 마무리 단계에 있으며, 정부는 자금 지원과 정치적 의지가 여전히 확고하다고 강조한다. 현지 상인과 소규모 건설업자들의 이야기는 다르다. 이들은 유동 인구가 적고 주문도 줄었다고 전한다. 환경 단체들은 생태계와 원주민의 생계가 훼손될 수 있다고 경고한다. 방문객들은 깨끗하고 미래적인 환경을 묘사하면서도, 텅 빈 대로가 길게 이어지고 도심 핵심부는 아직 완공되지 않았다고 지적한다.
사업이 해결하려 한 문제
자카르타는 세계에서 인구 밀도가 가장 높은 해안 거대도시 가운데 하나다. 수십 년간 지하수를 규제 없이 끌어다 쓴 탓에 도시 일부가 가라앉고 있다. 집중호우와 해수면 상승도 홍수 위험을 키운다. 만성적인 교통 체증은 상업 활동을 늦추고 삶의 질을 떨어뜨린다. 도시계획가들은 칼리만탄 동부의 보르네오섬에 누산타라를 건설해 살기 좋고 친환경적인 도시 설계의 본보기로 삼겠다는 구상을 내놓았다. 청사진은 숲을 광범위하게 보존하는 스마트 지속가능 도시와 2045년 탄소 순배출량 제로 달성, 그리고 인도네시아 국민의 약 60%가 거주하는 자바섬에 편중된 성장을 분산할 행정 중심지를 내세운다.
지속가능성과 권리를 초기 단계부터 반영하기 위해 누산타라 계획 당국은 유엔이 지원하는 도구인 자발적 지방정부 검토(Voluntary Local Review)를 활용하고 있다. 이 도구는 보통 기존 도시에 적용된다. 이 방식은 투명성을 높이고 측정 가능한 진척 상황을 추적하며 발릭족을 비롯한 원주민 공동체 등 이해관계자의 참여를 이끌어내도록 설계됐다. 아시아의 다른 수도 이전 사례에서 얻은 교훈도 참고하고 있다. 토지 권리와 녹지 회랑에 주의를 기울인 푸트라자야, 단계적 접근과 기후 회복력을 강조한 세종, 장기 계획에 중점을 둔 아스타나의 사례다. 누산타라의 성공은 여전히 거버넌스와 투자 규율, 그리고 이곳에서 생활하고 일할 사람들의 신뢰에 달려 있다.
현장의 삶: 진척, 텅 빈 거리, 성장통
오늘날 이곳을 찾는 방문객은 눈길을 끄는 풍경을 마주한다. 새 대통령궁이 우뚝 솟은 대형 날개 달린 독수리 조형물을 얹은 채 질서정연하게 뻗은 도로와 행정 건물을 내려다보는 가운데, 널찍한 고속도로가 공사 현장으로 이어진다. 아파트 단지와 병원, 확장된 공항은 도심의 윤곽이 잡혀가고 있음을 보여준다. 하지만 입주는 더디다. 공사 현장을 벗어나면 넓은 대로는 한산하고, 조경 작업 인부와 호기심에 찾아온 관광객만 드문드문 눈에 띈다.
조용한 출발과 뜻밖의 해충 문제
명절 기간 방문객이 급증하면서 다른 종류의 시련도 찾아왔다. 이둘피트르 기간에 인파가 쓰레기를 남기자 설치류가 오래된 굴에서 나왔다. 보건·위생 당국은 서둘러 덫을 놓고 청소 작업을 확대했다. 도시 관리 당국은 문제가 관리되고 있으며, 이는 얼마 전까지만 해도 숲이었던 곳에 도시를 건설하는 현실을 보여주는 사례라고 말한다.
누산타라 수도청 개발통제 담당 부청장 토마스 움부 파티 테나는 이러한 배경을 인정하면서 대응을 약속했다.
이곳은 과거 숲이 우거지고 언덕이 많은 지역이었습니다. 당연히 오래된 쥐 둥지가 많습니다. 하지만 손 놓고 있지는 않습니다. 보건팀과 지역사회 대응팀이 이미 이 문제에 대처하고 있습니다.
상업 활동은 아직 자리를 잡지 못했다. 일부 식당과 게스트하우스는 처음의 호기심이 가라앉은 뒤 손님이 줄었다고 전한다. 현장 인근 지역사회 지도자들은 엇갈린 감정을 드러낸다. 국가적 사업에 대한 자부심과 관광, 문화 교류에 대한 기대가 있다. 반면 새 도시 경계 안에서 계약을 따낸 이들보다 현지 주민이 누리는 혜택은 적을 수 있다는 우려도 있다.
환경 비용과 정의에 대한 우려
인도네시아 정부는 누산타라를 숲의 도시로 홍보하며 부지의 약 4분의 3을 녹지로 남기겠다고 밝힌다. 환경운동가들은 실제 개발 범위가 이미 발표된 것보다 넓다고 반박한다. 이들은 맹그로브 2,000헥타르 이상이 개간됐고 칼리만탄 동부의 숲과 유역, 야생동물에 대한 압박도 계속되고 있다고 지적한다. 건설 자재 조달은 보르네오를 넘어 파급 효과를 낳았다. 술라웨시의 채석장과 운송로가 홍수와 먼지 오염을 유발했다는 보고도 있다. 당국은 순 피해가 발생한다는 주장을 부인하고, 누산타라가 대중교통 계획과 재조림, 청정에너지를 통해 장기적으로 기후에 이바지할 것이라고 강조한다.
사업 현장과 가장 가까운 곳에 사는 주민들에게 변화는 이미 현실이다. 세파쿠강을 따라 사는 원주민 공동체는 토목공사가 확대되면서 새로운 홍수와 탁해진 물, 줄어든 어장을 겪고 있다고 말한다. 시민단체들은 원주민 주민 2만 명 이상이 이주에 직면할 수 있으며, 주변 지역의 21개 원주민 집단이 식량과 의약품, 문화 활동에 활용해 온 숲에 대한 접근권을 잃을 위험이 있다고 추산한다. 정부는 개발이 부정적 영향을 초래한다는 주장을 부인하고, 이주와 보상은 규정에 따라 이뤄진다고 말한다. 비판론자들은 인도네시아에 강력한 기후 적응법과 보르네오 및 자카르타의 미래 물 부족 문제를 포괄적으로 다룰 체계가 여전히 없다고 반박한다. 이 때문에 취약한 가구들이 위험에 노출돼 있다는 것이다.
토지와 갈등에 관한 연구 결과
누산타라 지역의 토지 이용 변화를 다룬 학술 연구에 따르면 2000년대 초부터 건축 지역이 꾸준히 확대되고 농경지는 줄어들었다. 연구자들은 생물다양성, 식량 안보, 농촌 주민의 생계에 미칠 영향과 함께 보상 및 토지 소유권을 둘러싼 사회적 긴장을 경고한다. 대책으로는 엄격한 환경영향평가, 생태 회랑을 보호하는 용도지역 지정, 의사 결정 과정에 원주민과 지역 주민을 실질적으로 참여시키는 방안, 관습적 권리의 법적 인정 등이 제시됐다. 이러한 보호 장치가 없으면 도시 내부에 혜택이 집중되는 한편 외부 공동체에 비용이 전가될 위험이 있다고 시민단체들은 말한다.
정치와 일정: 대담한 구상에서 더딘 진전으로
2024년 8월 독립기념일에 상징적인 취임식을 열려던 당초 계획은 공사 지연과 빠듯한 일정으로 미뤄졌다. 새 정부가 누산타라를 정치 수도로 지정하면서 이전이 얼마나 빠르게 진행될지 파악하려는 투자자와 공무원 사이에 불확실성이 커졌다. 이러한 변화는 정부의 대표 사업인 무상 급식 프로그램이 재정 의제를 재편하는 가운데 나왔다. 누산타라에 대한 정치적 지지는 여전하지만, 추진 속도는 신중해졌고 진행 순서도 달라지고 있다.
이제 대통령실 이전 시점은 더 명확해졌다. 공공사업부는 대통령실이 2028년 8월 17일 이전할 예정이라고 밝혔다. 행정부·입법부·사법부와 소속 공무원은 식량 및 에너지 자급 프로그램을 비롯한 전반적인 예산 선택에 따라 2029년 8월까지 이전할 계획이다. 핵심 서비스를 차질 없이 제공하기 위해 관계자들은 도로와 학교, 병원에 14조8,700억 루피아를 추가 배정하자고 제안했다. 이는 더 큰 도시 구상이 단계적으로 펼쳐지더라도 정치 수도가 기능하는 데 필요한 기본 시설에 투입될 예산이다.
사람과 기업도 따라갈까
공무원을 이전하는 일은 물류 측면에서 어렵다. 민간 기업과 대학, 병원, 가족을 설득해 삶의 터전을 옮기도록 하는 일은 더 어렵다. 신도시 수도를 연구해 온 지리학자 사라 모저는 사무실 건물과 의례용 광장만 짓는 것이 아니라 실질적인 도시 생활을 조성하는 것이 과제라고 말했다.
공무원과 그 가족을 옮기고 나면 다른 사람들이 이주하도록 설득하기는 정말 어렵습니다.
국가의 주요 언론 및 시민 활동 중심지와의 거리는 거버넌스의 역학을 바꿀 수 있다. 원격 수도를 연구해 온 존스홉킨스대 경제학자 필리페 캄판테는 권력이 감시의 시야에서 멀어지면 감독 기능이 약해질 수 있다고 경고한다.
정부가 외딴 수도로 나가 있으면 주요 신문들이 그곳을 제대로 취재하지 않게 되고, 그 결과 부패가 발생합니다.
비판론자들은 기회비용도 지적한다. 신도시 건설에 투입되는 루피아 하나하나는 여전히 수천만 명이 살고 일하는 자카르타의 홍수 방지, 대중교통, 물 안보, 공공기관에 쓰이지 않는 예산이다. 지지자들은 사업 기간을 수십 년에 걸쳐 분산하고 동부 인도네시아의 새로운 성장 동력을 열어준다면 두 곳 모두에 투자할 수 있다고 반박한다.
거버넌스는 건설 속도를 따라잡을 수 있을까
국가 건설은 벽돌과 아스팔트만으로 이뤄지지 않는다. 누산타라 사업에는 부처와 국영기업, 주 정부, 민간 개발업체 간 긴밀한 조율이 필요하다. 이 사업을 연구해 온 학자들은 명확한 전략적 리더십과 부처 간 조율, 강력한 현장 실행팀, 독립적인 모니터링과 평가, 탄탄한 디지털 기반을 갖춘 스마트 관료제 모델을 제안한다. 단계별 추진이 핵심이다. 먼저 포괄적인 법적 체계와 권한을 갖춘 단일 기관을 마련하고, 이어 핵심 정보통신 시스템을 구축한 뒤, 주민과 투자자에게 공공 서비스를 제공하고 투명한 데이터를 공개하는 통합 플랫폼을 조성하는 방식이다.
누산타라 초기부터 시행된 자발적 지방정부 검토는 이러한 접근을 뒷받침할 수 있다. 이 제도는 2045년 탄소 중립 목표를 향한 진전을 측정할 기준선을 마련하고, 산림 보전 상황을 추적하며, 데이터에 기반한 정책 결정을 촉진한다. 또한 원주민 집단과의 협의 및 문화유산 보호를 우선 과제로 포함해 이해관계자의 참여를 중심에 둔다. 신뢰할 수 있는 지표를 공개하면 당국은 국내 신뢰를 쌓고, 도시가 책임성을 염두에 두고 관리되고 있음을 투자자에게 알릴 수 있다.
누가 투자하고, 누가 혜택을 볼까
재원 조달은 여전히 균형을 맞춰야 하는 과제다. 정부는 전체 비용의 약 5분의 1을 부담하고 나머지는 국내외 투자자로부터 조달할 계획이다. 여러 국가의 기업이 도로와 에너지, 교통, 주택 사업에 관심을 보였다. 중국 기업들은 인프라와 디지털 시스템, 산업 개발 전반에 걸쳐 일찌감치 투자 약속을 내놓았다. 2025년 5월까지 발표된 사업을 기준으로 중국의 투자 규모는 약 70조 루피아에 달했고, 수십 건의 투자의향서도 제출됐다. 외국 개발업체 가운데 처음으로 복합용도 단지의 착공에 나섰으며, 주요 기술 기업들도 도시의 정보 기반 구축에 참여하는 방안을 검토해 왔다. 기대되는 효과는 자본과 기술, 일자리다. 위험 요인으로는 단일 파트너에 대한 과도한 의존과 유연성을 제한하는 부채 조건이 꼽힌다. 인도네시아 계획 당국은 전 세계 기업의 참여를 유도하는 동시에 재원 조달원을 다변화하고 보호 장치를 강화하는 것을 목표로 삼고 있다.
국내 산업계는 기회와 도전을 모두 보고 있다. 시멘트 생산업체들은 누산타라를 비롯한 여러 사업의 공공 공사가 향후 수년간 수요를 뒷받침할 것으로 기대한다. 하지만 업계는 여전히 과잉 생산능력과 높은 에너지 비용, 가격 압박에 시달리고 있다. 생산업체들은 탄소 배출량이 적은 배합과 대체 연료에 투자하며 정부의 녹색 조달 구상에 발맞추고 있다. 물류 개선과 섬 간 해운 확대, 디지털 운영도 도움이 될 수 있다. 누산타라 사업이 이러한 변화를 촉진할 수는 있지만, 업계의 근본적인 문제 해결은 국가 차원의 시장 개혁에 달려 있다.
이전 이후의 자카르타
누산타라가 목표를 달성하더라도 자카르타의 문제가 저절로 해결되지는 않는다. 자카르타의 지반 침하와 홍수 위험을 줄이려면 물 관리 강화와 지하수 사용을 억제할 상수도망 확충, 가능한 지역의 해안 방어 시설, 상류 지역의 배수 개선이 필요하다. 대기질과 대중교통, 주택 정책에도 지속적인 노력이 요구된다. 시민단체들은 자카르타가 직면할 것으로 예상되는 상황을 다룰 포괄적인 기후 적응법이 인도네시아에 여전히 없다고 지적한다. 자카르타가 경제의 중심축으로 남고 누산타라가 행정 기능을 맡는 두 도시 체제가 형성되고 있다. 두 거점을 잇는 교통망이 개선되고 기관 간 협력이 원활하게 이뤄진다면 인도네시아는 현대적인 정치 중심지와 활력을 되찾은 상업 중심지를 모두 얻을 수 있다. 자카르타를 방치한다면 불평등이 심화되고 누산타라의 기대도 흐려질 것이다.
앞으로 주목할 점
향후 2년 동안 나올 분명한 신호를 통해 누산타라 사업이 탄력을 얻고 있는지 확인할 수 있다. 예산은 정부가 안정적인 지출을 이어갈 의향이 있는지를 보여줄 것이다. 공무원 이전 목표와 학교·진료소·주택의 개소 여부는 일상적인 생활이 뿌리내리고 있는지를 가늠하게 한다. 대통령실 이전을 위한 2028년 일정과 각 기관의 2029년 이전 일정은 공사 일정과 제도적 준비 태세를 시험할 기준점이 될 것이다. 투자의향서에 그치지 않고 실제 금융 종결에 이른 투자 계약이 착공식보다 중요하다. 보전된 토지 비율과 진행 중인 재조림, 세파쿠 유역의 수질, 투명한 이주 데이터 같은 환경 지표는 친환경 약속의 이행 여부를 보여줄 것이다. 지역사회 참여와 고충 처리 절차, 원주민 토지 권리 보호는 사업의 정당성을 좌우하는 핵심 요소로 남을 것이다.
핵심 사항
- 국가 예산 지원은 줄어 2024년 약 20억 파운드에서 2025년 약 7억 파운드로 감소했으며, 다음 해에는 약 3억 파운드가 책정될 예정이다.
- 프라보워 대통령은 누산타라를 정치 수도로 재규정했다. 명확한 법적 효력이 없는 이 명칭은 초기 사업 범위를 좁히겠다는 신호다.
- 누산타라 수도청 지도부는 2024년 사임했으며, 현재 현장 인근에 거주하는 공무원은 약 2,000명, 건설 노동자는 약 8,000명뿐이다.
- 새 이전 일정에 따르면 대통령실은 2028년 8월 17일, 각 기관은 국가 우선순위에 따라 2029년 8월까지 이전할 예정이다.
- 현장에서는 핵심 기반시설이 들어서고 있지만, 텅 빈 대로와 관광객이 남긴 쓰레기, 쥐 퇴치 작업은 초기 성장통을 보여준다.
- 환경운동가들은 맹그로브 손실과 인근 지역사회의 홍수 위험 증가를 경고한다. 당국은 부지의 4분의 1만 개발될 것이며 순 피해는 없다고 주장한다.
- 연구들은 토지 갈등과 생물다양성 손실, 사회적 이주 위험을 지적하며 환경영향평가와 용도지역 지정, 원주민 권리 보호 강화를 권고한다.
- 전문가들은 공무원 외에 주민과 기업을 유치하는 일이 가장 어려운 과제이며, 외딴 수도에서는 감시 기능이 약해질 수 있다고 경고한다.
- 외국인 투자 관심이 커지고 있으며 중국 기업들이 교통과 에너지, 디지털 시스템 분야에서 두드러진다. 인도네시아는 재원 조달원을 다변화하려 하고 있다.
- 자카르타는 경제 중심지로 남을 것이며, 두 도시 구상을 실현하려면 물 관리와 대중교통, 기후 적응 분야에서 대대적인 개선이 필요하다.
