남중국해에서 시험대에 오른 규칙과 결의
스카버러 암초와 세컨드 토머스 암초, 그 밖의 분쟁 해역 인근에서 대치가 이어지면서 남중국해는 해양 질서에 관한 서로 매우 다른 두 가지 구상이 맞붙는 시험대가 됐다. 중국은 구단선 안에서 이뤄지는 외국 군용기의 비행과 순찰을 주권 침해로 규정한다. 필리핀과 베트남, 말레이시아, 브루나이, 그리고 미국·호주·캐나다·일본 등 협력국은 이런 활동이 유엔해양법협약(UNCLOS)에 따른 항행 및 상공비행 권리의 범위에 속한다고 말한다. 그 결과 해안경비대와 해군, 해상 민병대가 자주 근접 대치하면서 충돌과 부상, 더 심각한 사태가 벌어질 위험이 커지고 있다.
목차
최근 몇 달 사이 긴장이 고조된 장면이 잇따랐다. 세컨드 토머스 암초에 좌초한 BRP 시에라 마드레에 보급품을 전달하려던 필리핀 선박들은 들이받기와 항로 차단 기동, 물대포 세례에 직면했다. 마닐라는 2024년 6월 대치 당시 중국 측 인력이 칼날이 달린 도구를 사용하고 장비를 강제로 빼앗았다고 밝혔다. 스카버러 암초에서는 필리핀 순찰대가 강력한 물대포와 바짝 따라붙는 감시를 마주했다. 중국은 사비나 암초 주변 선박 수도 늘렸으며, 해안경비대가 외국 선원을 장기간 구금할 수 있도록 하는 새 해양 규정도 발표했다. 베트남은 점유 중인 암초와 암초군에 활주로를 새로 건설하는 등 공사를 서둘러 자국 입지를 강화했다. 각각의 조치는 상대의 대응을 불러오고, 상대의 대응은 다시 적대적 의도의 증거로 받아들여진다.
이런 상황에서 중국과 동남아시아 국가들 사이에 오랫동안 논의돼 온 행동강령(COC)은 안전장치로 제시되고 있다. 협상 당사자들은 COC가 아슬아슬한 상황을 통제된 대치로 바꿀 수 있기를 바란다. 그러나 핵심 문제는 절차보다 더 깊은 곳에 있다. 베이징은 여러 암초와 여울, 해역을 분쟁 해역이 아니라 자국 영토로 간주한다. 필리핀 등은 UNCLOS와 2016년 중재재판 판정을 근거로 문제의 해역 대부분이 자국 배타적경제수역(EEZ)과 공해에 속한다고 주장한다. 이러한 법적 해석의 간극은 왜 차질이 되풀이되는지, 왜 문서 하나만으로 해양 규칙을 둘러싼 대립을 해소할 수 없는지를 보여준다.
행동강령이 실제로 해결할 수 있는 것
20여 년간 이어진 협상은 기본 구상 하나로 모아졌다. COC는 분쟁 관리에 관한 것이지, 어느 섬이 누구 소유인지 또는 해양 경계를 어디에 그을 것인지 정하는 장치가 아니다. 주권 주장을 바꾸지도, UNCLOS를 다시 쓰지도 않는다. 제대로 작동한다면 위험한 사건이 발생할 가능성을 줄이고 위기 상황에서도 각국이 대화를 이어가도록 도울 수 있다.
실효성 있는 행동강령에 담을 수 있는 조치
신뢰할 수 있는 COC는 서명국들이 대치 상황을 더 안전하고 예측 가능하게 만드는 실질적 조치를 이행하도록 약속할 수 있다. 여기에는 국제법에 부합하는 항행 및 상공비행의 자유 유지, 자제, 무인도·무인 암초의 점유나 건설 자제, 해군 및 법 집행 선박의 통신·안전 절차 개선, 어민 대상 해상 안전 기준 교육 등이 포함된다. 위기 소통을 위한 핫라인과 공동 사건 조사 체계, 수색·구조 절차 공유, 공동 법 집행 훈련도 마련할 수 있다. 허가와 데이터 공유에 관한 명확한 규칙을 두고 해양 과학 연구와 환경 보호를 위한 협력 경로를 만들 수도 있다. 당사국 간 조항 해석이나 이행에 이견이 생길 경우 중재 절차를 정할 수도 있다. 이 가운데 어느 것도 주권 문제를 해결하지는 않지만, 사고가 악순환으로 번지는 것은 막을 수 있다.
강력한 COC라도 새로운 분쟁을 피하려면 세심하게 설계해야 한다. 합의문은 영유권 주장의 최종 해결이나 현재의 법적 입장을 침해하지 않도록 해야 한다. 또 실제로 영유권 주장이 중첩되는 국가들만 참여해 어업과 석유·가스, 환경 보전 문제를 후속 논의할 수 있도록 유연성을 갖춰야 한다. 요컨대 안전과 안정을 중점에 두면서, 해상의 일상적 마찰을 다룰 별도의 기술적 합의를 마련할 여지를 만들어야 한다.
협상이 계속 교착하는 이유
1990년대부터 협상이 지지부진한 것은 가장 어려운 쟁점들이 남중국해 긴장의 핵심에 자리하기 때문이다. 첫째는 적용 범위다. 중국은 일부 민감한 해역을 사실상 행동강령에서 제외하는 좁은 범위를 선호한다. 필리핀과 베트남 등 영유권을 주장하는 국가들은 가장 긴장이 고조된 분쟁 해역을 포함하도록 모든 분쟁 지형을 포괄하길 원한다. 둘째는 법적 지위다. 아세안 회원국 몇몇은 위반 시 명확한 결과가 따르는 법적 구속력 있는 문서를 원한다. 중국은 자국에 불리하게 활용될 수 있는 조약이 아니라 정치적 무게를 지닌 유연한 문서를 선호한다. 셋째는 이행과 분쟁 해결이다. 실효성을 갖출 만큼 강력한 제도는 적어도 한쪽 당사국의 반발에 부딪힐 가능성이 크다. 넷째는 역외 군대의 역할이다. 중국은 역외 해군이 행동강령의 적용 범위 밖에 있어야 한다고 주장하는 반면, 일부 동남아시아 국가는 역외 순찰과 기항, 훈련이 더 강한 이웃 국가에 대한 균형을 이루는 데 필수적이라고 본다.
해상에서 겪은 경험이 낳은 신뢰 부족도 문제다. 2002년 당사국 행동선언은 디딤돌이 될 것으로 기대됐다. 그러나 이후에도 매립과 전초기지 요새화, 위험한 요격, 봉쇄가 이어졌다. 영유권 주장국들은 현장 입지를 강화했고, 강대국 경쟁은 분쟁 해역에 더 가까이 다가왔다. 행동 변화로 이어지지 않는 협상이 해마다 계속될수록, 해상에서 어려운 선택의 순간이 왔을 때 새 합의문이 지켜질 것이라고 믿기는 더 어려워진다.
분쟁 해역과 행동·대응의 악순환
가장 폭발적인 마찰 지점은 크게 달라지지 않았다. 2012년 대치 후 중국이 장악한 스카버러 암초는 필리핀 본섬 앞바다에 있다. 세컨드 토머스 암초에는 마닐라가 소규모 군사 전초기지로 활용하는 좌초한 녹슨 선박 BRP 시에라 마드레가 있다. 사비나 암초는 필리핀 보급 선단과 중국의 요격이 몰리는 지점이 됐다. 2024년 대치 이후 중국 선박 수가 급증했고, 선박이 서로 들이받거나 물대포를 반복해서 사용하는 일이 벌어졌다. 필리핀 선원들은 부상과 장비 파손을 보고했다. 마닐라는 순찰을 늘리고 더 큰 해안경비대 선박을 투입했으며, 현장 주둔과 기지 개선, 신규 감시 장비, 협력국과의 협력을 우선시하는 새 포괄적 군도 방위 구상을 채택했다.
역외 방위 협력도 확대됐다. 미국은 필리핀과의 훈련을 늘리고 훈련을 위해 타이폰 지상발사 미사일 체계를 필리핀 영토에 배치했다. 호주와 일본은 필리핀군과 함께 해상 합동 항해와 훈련을 실시했다. 베트남은 점유 중인 지형에 건설 공사를 이어가며 자국 입지를 굳혔다. 이런 조치는 각국의 관할권과 협력 관계 안에서 합법적으로 이뤄졌지만, 경쟁국 군대가 중국이 영유권을 주장하는 지형 주변에서 중국의 활동을 포위하려 한다는 베이징의 우려를 키웠다.
주요 민주주의 국가들은 강압적 행위를 묵과하지 않겠다고 밝혔다. 주요 7개국(G7) 정상들은 매립과 전초기지 건설 및 군사적 이용을 포함해 해양 안보를 위협하는 중국의 행위를 비난했다. 중국군이 다른 영유권 주장국과 외국 선박을 상대로 강압적이고 위험한 전술을 사용했다고도 밝혔다.
G7은 매립과 군사적 이용을 위한 전초기지 건설을 비롯해 해양 안보를 위협하는 불법적이고 도발적이며 강압적이고 위험한 행동을 규탄했다.
중국은 이런 규정을 부인한다. 한 차례 회담 후 왕이 외교부장은 남중국해는 강대국 경쟁이나 간섭의 무대로 바뀌어서는 안 되는 아시아의 문제라고 말했다.
아시아는 강대국 경쟁의 무대가 아니다.
마닐라는 외교적 해법과 실질적 조치가 모두 필요하다고 본다. 페르디난드 마르코스 주니어 대통령은 2026년 자국의 동남아시아국가연합(ASEAN) 의장국 수임을 실질적인 COC 추진과 연계했다. 그는 필리핀이 구속력 있는 합의를 계속 추구할 것이며, 절차가 느리다는 이유로 노력을 포기하지 않을 것이라고 밝혔다.
포기는 선택지가 아니다.
아세안의 단결과 2026년 목표
아세안은 수십 년간 회원국 간 합의 원칙을 깨뜨리지 않으면서 남중국해 문제를 관리하려 애써왔다. 회원국마다 이해관계와 중국과의 관계가 다르다. 이 때문에 사건이 불거질 때 하나의 목소리를 유지하기 어렵다. 2016년 필리핀의 해양 권리 주장을 지지하는 중재재판 판정이 나온 뒤에도 아세안은 판정을 공동으로 지지하지 않았다. 아세안 성명은 대체로 국제법 존중과 항행 및 상공비행의 자유, 자제의 필요성이라는 기본 입장을 되풀이한다. 이런 접근은 대화를 이어가게 하지만, 각국이 자국의 여건에 따라 유화와 저항을 조합할 여지도 남긴다.
이처럼 복잡한 상황에도 진전의 조짐은 있다. 협상 당사국들은 최근 몇 달 동안 초안의 3차 검토를 마쳤고, 현재 의장국인 말레이시아는 2026년 의장국인 필리핀에 의장직을 넘기기 전까지 협상에 안정을 가져오는 데 주력하고 있다. 중국 당국자들은 아세안과 COC 타결을 지지한다고 밝히며, 이를 영유권 주장에 대한 양보가 아니라 역내 안정에 대한 의지의 표시로 내세운다.
베이징과 협의한 뒤 말레이시아 국방 지도부는 중국이 협상 타결을 지지한다는 메시지를 역내에 전달했다.
중국은 행동강령의 제정에 찬성하며, 그 구체화가 이뤄지기를 기대한다.
이 입장이 적용 범위와 법적 지위, 역외 강대국의 역할에 관한 타협으로 이어질지는 여전히 불확실하다. 일정은 진전을 촉진할 수 있지만, 시한만으로 개념적 차이를 좁힐 수는 없다.
분쟁이 이어지는 가운데 해상 위험 관리
구속력 있는 행동강령이 없다고 해서 해군과 해안경비대가 아무런 지침도 없는 것은 아니다. 태평양 지역 해군은 2014년에 채택된 자발적 안전·통신 지침서인 해상 우발적 조우 규범(CUES)을 활용한다. 동남아시아 해군도 일상적인 조우에서 오판을 줄이고 예측 가능성을 높이기 위해 마련된 2019년 아세안 해군참모총장 해상 교류 지침(GMI)을 따른다. 이런 제도는 도움이 되지만 구속력이 없으며, 법 집행 기관 간 대치와 민간 보급 임무, 해상 민병대의 행동은 다루지 않는다.
현장에서 선원들이 일상적으로 의존하는 것
수도와 현장 지휘부 간 핫라인은 신속하고 권한 있는 대응에 활용된다면 긴박한 상황을 완화할 수 있다. 공동 수색·구조 훈련은 폭풍이나 충돌이 발생했을 때 생명을 구하는 데 도움이 될 친숙함을 쌓는다. 표준 무선 통신 문구와 요격 중 속도 및 거리 규칙 같은 신호 절차는 명령이 강경하더라도 지휘관이 안전한 선택을 하도록 돕는다. 사건이 발생하면 중립적인 사실 조사와 사후 논의를 통해 문제를 정리하고 소문을 줄이며 다음 조우에 적용할 선례를 만들 수 있다. 상시 운용 지침과 정기 검토를 통해 최신 상태를 유지하면서 이런 수단을 더욱 확고히 하는 데 COC가 기여할 수 있다.
영유권 주장과 행동을 좌우하는 법적 기준
법적 맥락을 이해하면 각국의 서사가 크게 엇갈리는 이유를 알 수 있다. UNCLOS는 12해리 영해와 200해리 배타적경제수역, 대륙붕 권리 등 해양 구역을 정한다. 또 섬과 암석, 간조노출지 등 지형의 유형에 따라 해양 구역이 설정되는지 여부도 규정한다. 2016년 필리핀이 제기한 사건에서 UNCLOS에 따라 구성된 중재재판부는 중국의 구단선에 법적 근거가 없다고 판단하고, 여러 지형이 EEZ를 설정할 수 없다고 결론 내렸다. 중국은 판정을 거부했지만, 이 결정은 많은 국가가 해상 행동을 판단하고 분쟁 해역 내 자국 활동의 수위를 조정하는 데 영향을 미쳤다.
법적 입장과 실제 행동이 항상 일치하는 것은 아니다. 중국은 다른 국가들이 UNCLOS에 어긋난다고 주장하는 기선과 국내 규정을 발표했다. 영유권 주장국들도 때때로 선박과 항공기를 동원해 자국의 법 해석을 집행한다. 이 때문에 문제를 관리하기가 어렵다. 강력한 문구를 담은 COC를 만들더라도 상충하는 법적 주장이 여전히 대립하고 해상 행동이 다음 협상 국면의 분위기를 좌우하는 환경에서 작동하게 된다.
지금 긴장을 낮추는 방법
가장 큰 쟁점에 합의하지 못하더라도 영유권 주장국들은 실질적인 이익을 가져올 제한적 합의를 이룰 수 있다. 몇 가지 조치는 위험을 신속히 줄이고 선의를 보이며 협력 관행을 쌓는 데 도움이 된다.
첫째, 법 집행 기관 간 대치 상황의 안전 절차를 명문화한다. 별도 부속서는 해안경비대와 어업 단속 선박이 요격할 때의 속도 제한과 최소 안전 거리, 영어와 중국어 무선 통신 문구를 구체적으로 정할 수 있다. 정기적인 합동 훈련은 긴박한 상황에서도 선원들이 규칙을 적용하는 데 도움이 된다.
둘째, 수색·구조 협력을 확대한다. 구조 자산을 표시한 공동 지도와 공통 사건 보고 양식을 마련하면 대응 시간을 단축할 수 있다. 매년 실시하는 훈련은 영유권 주장국들이 돌아가며 주최하고, 선적 국기와 관계없이 부상자와 파손 선박을 처리하는 절차도 포함할 수 있다.
셋째, 실시간 사건 예방 및 검토 체계를 마련한다. 영유권 주장국의 연락관들로 구성된 소규모 조직을 두고 사건을 기록하며, 핫라인 사용을 조율하고 개선 방안을 권고할 수 있다. 조사 결과에 구속력은 없겠지만, 반복되는 양상이 드러나 해결하기 쉬워질 것이다.
넷째, 영유권 주장을 침해하지 않는 환경·어업 조치에 합의한다. 계절별 조업 중단과 파괴적 어업 방식에 대한 공동 순찰, 산호 건강에 관한 공동 모니터링은 주권 관련 표현을 피하면서 공동 자원을 보호할 수 있다. 마찰이 가장 적은 해역에서는 여러 국가 선원으로 구성된 과학 조사선이 자료 수집에 집중할 수 있다.
다섯째, 군사 훈련과 통과 항해에 예측 가능한 관행을 도입한다. 대규모 훈련 사전 통보와 점유 지형으로부터 사전에 합의된 거리 유지, 항공기 등화와 무선 통신에 관한 규칙은 명확성을 높일 수 있다. 이런 조치는 해상이나 공중에서의 합법적 활동을 제한하지 않으면서 의도를 더 쉽게 파악할 수 있도록 한다.
이런 조치 가운데 어느 것도 주권에 관한 시시비비를 해결하지는 못한다. 하지만 경쟁국들이 다투는 와중에도 책임 있게 행동할 수 있음을 보여준다. 작은 조치에서의 진전은 신뢰를 쌓고, 향후 COC가 종이 위 약속에 그치지 않도록 할 수 있다.
핵심 요점
- 중국과 여러 동남아시아 국가는 해양 질서에 관해 상반된 법적 견해를 갖고 있다. 베이징은 광범위한 해역을 자국 영해로 간주하는 반면, 다른 국가들은 UNCLOS에 따른 권리를 내세운다.
- 제안된 행동강령은 분쟁 관리 수단이지 주권 문제를 해결하거나 해양 경계를 다시 긋는 장치가 아니다.
- 주요 쟁점은 행동강령의 지리적 적용 범위와 법적 구속력 여부, 이행 방식, 역외 군대의 역할이다.
- 2024년 스카버러 암초와 세컨드 토머스 암초, 사비나 암초에서 선박 충돌과 물대포 사용, 위험한 요격이 발생했다.
- 필리핀은 새 방위 구상을 채택하고 협력국과의 협력을 확대했으며, 베트남은 점유 중인 지형의 건설을 서둘렀다.
- 중국은 아세안과 COC를 마무리하는 데 지지한다고 밝히지만, 핵심 쟁점에 대한 선호는 아세안 영유권 주장국 여러 나라와 다르다.
- CUES와 아세안 해군 지침은 조우 상황 관리에 도움이 되지만 자발적 규범이며, 여러 법 집행 상황을 포괄하지 않는다.
- 2016년 중재재판 판정은 구단선을 무효화해 많은 국가의 행동에 영향을 미쳤지만, 중국은 판정을 거부한다.
- 핫라인 공유와 수색·구조 협력, 안전 절차, 환경 조치 등 실질적인 조치를 통해 지금 위험을 줄일 수 있다.
- 필리핀 의장국 체제 아래 아세안이 목표로 삼은 2026년은 협상을 앞당길 수 있지만, 시한만으로 근본적인 차이를 좁힐 수는 없다.
