친환경 공약에도 민간 프로젝트로 중국의 해외 석탄 사업 지속

2025년 현황

중국이 국경 밖에서 석탄 발전 사업을 더 이상 추진하지 않겠다고 약속하면서 세계 에너지 지형이 달라졌지만, 사업의 문이 완전히 닫힌 것은 아니다. 시진핑 국가주석이 해외 신규 석탄 사업 중단을 발표한 지 4년이 지나면서 사업 추진 계획은 줄고 취소는 급증했다. 그러나 특히 국가 전력망 밖에서 운영되는 산업단지와 광물 가공 거점에 연결된 신규 발전소는 여전히 추진되고 있다. 이런 복합적인 상황 속에서 중국의 풍력·태양광·배터리·전력망 저장 설비가 빠르게 늘어나며 국내외 전력 시장을 바꾸고 있다.

중국의 사업을 추적하는 연구단체들의 새로운 분석에 따르면 실질적인 진전이 있었다. 2021년 이후 중국 기업이 지원한 해외 석탄 발전 사업 가운데 취소된 규모는 59.3기가와트에 이른다. 해당 발전소의 전체 수명 동안 배출되지 않게 된 이산화탄소는 약 61억 톤에 달한다. 2025년 7월 기준 해외에서 아직 계획 단계에 있는 석탄 사업의 총 설비용량은 31.4기가와트로, 지난해보다 3분의 1 넘게 줄었다. 다만 이미 건설 중이던 발전소가 완공되면서 올해 가동 중인 발전 설비 용량은 4.1기가와트 증가했다. 현재 건설 중인 사업은 14개이며, 가동을 시작하면 약 12.1기가와트의 설비용량을 추가할 것으로 예상된다.

사업 대부분은 이른바 ‘전용 발전’에 집중돼 있다. 전용 발전은 국가 전력망에 전기를 공급하는 대신 특정 산업 시설에 전력을 대기 위해 건설하는 발전소를 뜻한다. 이런 발전소는 대개 광산, 금속 제련소 또는 산업단지를 운영하는 중국 민간기업이 소유한다. 전력 수요가 빠르게 늘고 전력망 전력 공급이 제한적이거나 불안정한 국가에서 주로 찾아볼 수 있다. 최근 몇 년간 이런 사업은 인도네시아, 인도, 라오스, 짐바브웨, 잠비아에 집중됐다.

이 사업들을 추적하는 연구자들은 이런 유형이 공약의 취지를 훼손한다고 경고한다.

이 허점은 중국의 해외 석탄 투자 종식을 향한 진전에 점점 더 큰 그림자를 드리우고 있다.

중국 당국자들은 자국의 청정에너지 분야에서 확대되는 주도권과 장기적인 기후 목표를 강조한다. 2월에는 궈자쿤 외교부 대변인이 기후 대응에 대한 중국의 접근 방식과 일정에 관해 발언했다.

중국은 기후 대응을 실천하는 국가로서 녹색·저탄소 발전을 굳건히 추진해 왔습니다. 탄소 배출 정점과 탄소중립이라는 약속한 목표를 우리 방식과 속도에 맞춰 이행하기 위해 계속 노력할 것입니다.

그 여파는 전 세계에 미친다. 중국은 연간 탄소 배출량의 30% 이상을 차지하고, 미국은 약 12%를 차지한다. 동시에 중국은 태양광 패널, 풍력 터빈, 리튬 배터리를 가장 많이 생산하고 수출하는 국가이며, 청정에너지 공급망 상당 부분의 가격을 자국 공장이 좌우한다. 중국의 자본과 기술이 앞으로 어디로 향하느냐에 따라 역내 전력 시스템과 기후 목표 달성의 진전이 큰 영향을 받게 된다.

시진핑의 석탄 발전 금지 공약이 실제로 적용되는 범위

2021년 9월 시진핑은 중국이 해외 신규 석탄 발전 사업에 대한 지원을 중단하고 해외 청정에너지 지원을 늘리겠다고 발표했다. 공약 이후 신규 국영 석탄 사업 계약은 눈에 띄게 줄었다. 중국의 개발 금융과 해외 직접투자를 추적하는 데이터베이스에 따르면 2021년 이후 신규 석탄 금융 지원 약정은 없다. 대부분의 국영 대출기관과 시공사, 대형 국유기업은 개발도상국 시장에서 풍력·태양광·수력·전력망 사업으로 방향을 돌렸다.

그러나 이 공약은 광물·금속·제조 사업에 전력을 공급하기 위해 건설하는 민간 자금 조달 전용 발전소를 어떻게 다룰지 명시하지 않았고, 전력망 사업과 전력망 밖 산업용 발전의 경계를 감독할 집행 기관도 만들지 않았다. 그 결과 산업시설 안에 자리 잡고 전력망에 전기를 판매하지 않는다고 주장하는 발전소들이 계속 추진됐다. 이런 사업은 현지 파트너와 상업은행 대출, 기업 지분 투자로 자금을 조달하는 경우가 많아 중국 정책은행의 대규모 대출을 필요로 하지 않는다.

분석가들은 석탄 발전소 건설이 시작되고 나면 취소되는 경우가 드물다고 말한다. 이는 사업 추진 계획이 줄어드는데도 올해 가동 설비 용량이 늘어난 이유를 설명한다. 또한 무엇이 허용되는지, 누가 승인하는지, 산업단지의 석탄 발전을 승인하기 전에 어떤 대안을 검토해야 하는지 더 명확한 규칙이 필요하다는 점을 보여준다.

전용 석탄 발전의 허점과 그 중요성

전용 석탄 발전소는 니켈 제련소, 구리 광산, 시멘트 생산라인, 일관제철소 등 단일 사업장에 전력을 공급하도록 설계된다. 전력망이 취약하거나 신규 송전선 건설 인허가에 시간이 오래 걸리거나 전기요금 변동이 큰 국가에서는 사업주가 공장 부지 안에 전용 전력원을 짓는 방식을 택한다. 예를 들어 인도네시아에서는 중국 기업들이 배터리 공급망의 핵심인 니켈 가공 시설을 가동하기 위해 수 기가와트 규모의 석탄 발전 사업에 참여하고 있다. 인도, 라오스, 짐바브웨, 잠비아에서도 광산이나 금속 산업단지를 중심으로 비슷한 양상이 나타난다.

기후 측면에서 이 발전소들이 중요한 이유는 수십 년간 가동될 수 있고 에너지 집약적 산업 생산에 맞춰 규모가 정해지기 때문이다. 연구단체들은 중국의 해외 전용 석탄 발전 사업이 지금까지 발전소 수명 전체에 걸쳐 약 15억 톤의 이산화탄소를 추가로 배출한 것으로 추산한다. 이는 현재 해외에서 가동 중인 중국 지원 석탄 발전소 전체의 배출량 가운데 대략 절반에 해당한다. 현재 건설 중인 사업이 완공되면 발전소 수명 전체에 걸쳐 34억 톤의 배출량이 더해질 수 있다.

사업 주체들은 산업용 전력은 24시간 안정적으로 공급돼야 하는데 전력망 개선이 이를 따라가지 못한다고 주장한다. 그러나 많은 지역에서는 에너지 저장, 수요 관리, 전력망 연결을 결합하면 재생에너지 대안으로 이미 석탄 사용량의 상당 부분을 대체할 수 있다. 부족한 것은 기술이 아니라 사업 준비, 토지 확보, 송전, 그리고 청정에너지가 예측 가능한 가격으로 산업 수요에 공급될 수 있도록 하는 전력시장 규칙인 경우가 많다.

석탄 사업이 여전히 추진되는 지역

현재 중국이 지원하는 해외 석탄 사업은 산업 수요가 늘고 있는 고성장 경제권이나 자원 생산국에 주로 모여 있다. 사업은 몇몇 국가에 집중돼 있다.

• 인도네시아에서는 니켈 등 금속 제련소와 연계된 석탄 발전소가 술라웨시섬을 비롯한 지역의 산업단지에 전력을 공급한다.
• 인도에서는 중국 투자가 이뤄진 일부 산업 사업이 중공업에 안정적으로 전력을 공급하기 위해 전용 석탄 발전에 의존한다.
• 라오스에서는 산업단지와 광산 사업이 주변국에 대한 대규모 수력발전 전력 수출과 병행해 전용 발전을 이용한다.
• 짐바브웨에서는 전력망 확충이 더딘 가운데 석탄 발전 설비 증설로 광업과 금속 가공에 전력을 공급한다.
• 잠비아에서는 광업과 광물 가공에 전용 전력이 필요하지만 전력망 용량은 여전히 제약돼 있다.

이 사업들은 시간이 지나면 더 깨끗한 연료로 전환될 과도기적 조치로 홍보되는 경우가 많다. 실제로 그렇게 될지는 계약 조건과 발전소 설계에 달려 있다. 확정된 폐쇄 일정과 재생에너지 연계 조항이 없다면 2030년대를 훨씬 넘어서까지 배출량을 고착시킬 위험이 있다.

중국 국내 석탄 발전의 역설

중국에서는 지난해 신규 발전 설비 건설이 급증했지만, 전력 생산에서 석탄의 역할은 달라지고 있다. 개발업체들은 2024년 약 95기가와트 규모의 석탄 발전 사업에 착공했다. 이는 2010년대 중반 이후 연간 기준으로 가장 큰 규모다. 동시에 풍력과 태양광 발전량이 늘고 에너지 저장 설비가 빠르게 확대되면서, 2025년 상반기 발전량에서 석탄이 차지한 비중은 약 51%로 사상 최저를 기록했다.

이런 겉보기의 모순은 2020년과 2022년 전력 부족 사태 이후 에너지 안보에 대한 우려가 커진 데다, 경직된 전력망 급전 규칙과 더딘 성간 전력 거래 개혁이 겹친 결과다. 중국 전역의 석탄 발전소 중 상당수가 잠재 가동 시간의 절반 정도만 운영되는데도 여러 성의 지방정부는 보험 성격으로 신규 발전소를 승인했다. 배터리와 양수발전의 보급 확대, 시장 규칙 개선은 이미 대규모 정전 없이 여름철 전력 수요 정점을 넘기는 데 도움이 됐다.

시진핑은 에너지 정책에 관한 공개 발언에서 해법을 이렇게 제시했다. 에너지 안보는 새로운 에너지를 개발하는 데 달려 있다는 것이다. 재생에너지와 에너지 저장, 유연한 수요가 회복력을 제공하고 석탄은 상시 기저부하 전원이 아니라 보조 역할을 맡는다는 구상이다. 청정에너지가 신규 수요를 계속 충당한다면 석탄 발전 설비가 늘어난다고 해서 석탄 소비가 자동으로 증가하는 것은 아니다. 최근에는 일부 신규 설비가 전력망에 연결됐는데도 석탄 발전량이 정체되거나 감소했다.

해외 시장은 여기서 실질적인 교훈을 얻을 수 있다. 송전, 역내 전력 거래, 에너지 저장에 투자하면 신규 석탄 발전 설비를 대체하고 더 깨끗한 전력 구성으로 산업 수요를 충족할 수 있다. 공장이 필요한 시점에 청정에너지를 안정적으로 공급할 수 있도록 계약 구조와 가격 체계, 규제를 정비하는 것이 과제다.

재생에너지로 향하는 금융, 그러나 투자 규모는 아직 부족

2021년 이후 중국의 해외 에너지 금융은 청정에너지 쪽으로 기울었다. 2022년과 2023년 중국의 금융기관과 투자자가 자금을 댄 신규 발전 설비 용량의 3분의 2 이상은 풍력과 태양광 사업에 투입됐다. 이는 지난 20년과 비교해 크게 달라진 모습이다. 정책 방향이 바뀐 데다 중국 청정에너지 제조업체들의 경쟁력이 높아진 결과다. 태양광 모듈과 인버터, 배터리 비용이 크게 떨어졌고 중국 기업들이 공급망을 주도하고 있다.

그러나 금융 규모는 아직 기회의 크기에 미치지 못한다. 2022년과 2023년 중국의 해외 금융 경로를 통해 자금을 지원받은 풍력·태양광 발전 설비는 약 3기가와트에 그쳤다. 일대일로 구상의 전성기에 기록한 연간 규모보다 훨씬 적다. 중국 기업의 상업 계약과 민간 투자가 부족분의 일부를 메웠지만, 많은 개발도상국은 여전히 자금 조달이 가능한 청정에너지 사업을 마련하는 데 어려움을 겪고 있다.

건설 부문에서는 중국 기업들이 2024년 일대일로 참여국에 약 24기가와트의 발전 설비를 건설해 기록적인 한 해를 보냈다. 이 가운데 절반 이상은 재생에너지였으며, 태양광과 수력 발전이 큰 비중을 차지했다. 나머지는 과거부터 이어진 석탄 발전과 신규 가스 발전을 포함한 화력 발전 사업이었다. 향후 사업 목록에서 석탄이 여전히 상당한 비중을 차지하지만, 업계 분석가들은 수용국들이 더 깨끗하고 저렴한 대안을 추진하면서 취소 사례가 늘어날 것으로 예상한다.

지역별 상황은 고르지 않다. 중국의 해외 전력 투자는 대부분 아시아에 집중되며, 석탄 사업도 주로 아시아에 있다. 아메리카 대륙과 아프리카 일부 지역에는 수력 발전이 더 많이 들어가고, 풍력과 태양광은 상대적으로 적은 비중을 차지한다. 아프리카는 모든 재원에서 청정에너지 금융 지원이 여전히 부족하지만, 중국 정부는 수십 건의 저탄소 사업을 포함한 신규 지원을 약속했다. 공약을 실제 착공 가능한 투자로 전환하려면 타당성 조사, 위험 보증, 전력망 계획, 엄격한 환경·사회 기준이 필요하다.

전문가들이 제시하는 격차 해소 방안

중국의 해외 에너지 사업을 추적하는 연구단체들은 2021년 공약에 맞춰 행동을 바꾸고 청정에너지 전환을 앞당기기 위한 실질적인 조치를 제안한다.

• 전력망 연결 여부나 소유 구조와 관계없이 전용 석탄 발전도 해외 석탄 사업 금지 대상에 포함된다고 명확히 한다.
• 신규 석탄 발전소를 승인하기 전에 에너지 저장과 수요 관리를 결합한 재생에너지 또는 혼합형 대안을 면밀히 검토하도록 한다.
• 이미 추진 중인 발전소에는 최적 가용 기술과 엄격한 환경 기준, 기한이 정해진 폐쇄 계획을 의무화한다.
• 국가 지원 금융을 우선 시장의 태양광·풍력·수력·에너지 저장·전력망 현대화 사업으로 돌린다.
• 수용국에서는 사업 준비와 토지 확보, 송전망 이용, 전력시장 개혁을 지원해 청정에너지가 안정적인 가격으로 산업 사용자에게 공급되도록 한다.
• 공약을 집행하고 부처 간 협력을 조정하며, 사업이 규정을 위반하거나 무책임하게 운영될 때 개입할 기관을 지정한다.

이런 조치는 실현 가능한 대안이 있는 곳에서 사업 취소를 앞당기고, 신규 설비가 시급한 국가에서 청정 전력의 경제성을 높일 수 있다.

향후 5년의 의미

해외 석탄 사업 추진 계획이 줄어든다는 것은 흐름이 바뀌고 있음을 보여주지만, 이미 건설 중인 발전소는 완공될 가능성이 크다. 연구단체들은 일단 착공한 뒤에는 사업이 취소되는 일이 드물다고 지적한다. 현재 건설 중인 12.1기가와트는 조기 폐쇄나 연료 전환을 계약에 반영하지 않는 한 수십 년간 배출량을 늘릴 것이다.

한편 중국 산업계는 국내 수요가 둔화하는 가운데 석탄 수출을 늘리고 있다. 2025년 첫 5개월 동안 석탄 수출은 약 13% 증가했으며, 주요 구매국에는 일본과 인도네시아, 한국이 포함됐다. 중국에서는 일부 달에 풍력과 태양광이 이미 전력의 4분의 1 이상을 공급한다. 이는 석탄 가격이 약세를 보이고, 통상적으로 비축이 늘어나는 시기에 석탄 수입이 감소한 이유를 설명하는 데 도움이 된다.

브릭스(BRICS) 블록에 속하거나 인접한 일부 고성장 경제권에서는 신규 석탄 발전 설비가 태양광·풍력 설비보다 훨씬 빠르게 늘고 있다. 분석가들은 이들 시장에서 석탄·가스·석유 설비가 확대되면 높은 배출량이 고착되고 더 깨끗한 대안이 밀려날 위험이 있다고 경고한다. 이 국가들에서는 건설 중인 발전 사업의 상당 부분에 중국 기업과 국유기업이 참여하고 있다. 전용 석탄에 대한 명확한 규칙과 혼합 금융 확대, 유연성과 청정 전력 급전을 우대하는 강력한 전력시장 개혁이 이뤄지면 상황은 달라질 수 있다.

중국에서는 전문가 설문조사 결과 화석연료 사용이 2028년께 정점에 이를 가능성이 제기됐고, 2030년 배출 목표 달성에 대해서도 신중한 낙관론이 나왔다. 중앙정부는 전력망 유연성과 에너지 저장, 시장 개혁에 더 집중하겠다는 신호를 보내고 있다. 이런 접근이 해외 사업에도 확대되고 전용 석탄 발전의 허점이 막힌다면, 추진 단계에 남은 석탄 사업은 더 줄고 청정에너지 전환은 빨라질 수 있다.

앞으로 몇 년 동안 정책이 기술의 흐름을 따라가는지 판가름 날 것이다. 청정 전력은 신규 발전원 가운데 비용이 가장 낮은 경우가 많고 배터리 저장 비용도 계속 떨어지고 있다. 재생에너지 설비를 빠르게 늘리는 동시에 실질적인 전력망 개선을 추진하는 국가는 안정성과 산업 성장을 해치지 않으면서 석탄 의존도를 낮출 수 있다.

주요 사실

• 2021년 이후 중국이 지원한 해외 석탄 사업 가운데 59.3기가와트가 취소돼 발전소 수명 전체에 걸쳐 이산화탄소 약 61억 톤의 배출을 피하게 됐다.
• 2025년 7월 기준 해외 석탄 사업 추진 계획은 31.4기가와트로 줄어 2024년보다 약 37% 감소했다.
• 이미 건설 중이던 발전소가 완공되면서 2025년 가동 설비 용량은 4.1기가와트 늘었다.
• 해외에서 14개 사업, 약 12.1기가와트 규모가 건설 중이며 대부분 산업용 전용 발전소다.
• 현재까지 전용 석탄 발전 사업은 발전소 수명 전체에 걸쳐 이산화탄소 약 15억 톤을 배출한 것으로 추산되며, 현재 건설 중인 사업은 34억 톤을 더할 수 있다.
• 중국에서는 2024년 약 95기가와트 규모의 석탄 발전 사업이 착공됐지만, 2025년 초 전력 생산에서 석탄의 비중은 약 51%로 떨어졌다.
• 2022년과 2023년 중국의 금융기관과 투자자가 지원한 해외 신규 발전 설비 용량의 3분의 2 이상은 풍력과 태양광에 투입됐다.
• 중국 기업들은 2024년 일대일로 참여국에 약 24기가와트의 발전 설비를 건설했으며, 절반 이상이 재생에너지였다.