바이오연료 확대 속 인도네시아, 팜유 농장 60만 헥타르 추가 조성

팜유와 에너지를 둘러싼 중대한 결정

인도네시아는 향후 4년간 신규 팜유 재배지 60만 헥타르를 조성할 계획이다. 2021년 만료된 신규 허가 동결 조치 이후 정책 방향을 크게 바꾼 것이다. 당국은 정체된 생산량을 끌어올리고 바이오디젤 의무 혼합 비율을 높이는 가운데 식량과 운송 연료 공급을 확보하는 것이 목표라고 밝혔다. 신규 재배지 가운데 40만 헥타르는 현지에서 플라스마로 불리는 파트너십 제도를 통해 소농에게 배정하고, 우선 20만 헥타르는 국영기업 팜코(PalmCo)에 제공하며 민간기업의 참여도 허용할 예정이다. 정부는 산림을 개간하지 않겠다고 밝혔지만, 어떤 비산림 토지를 사용할지는 구체적으로 제시하지 않았다. 환경단체와 학계는 이용 가능한 비산림 토지가 제한적이라며 납득하기 어렵다는 입장이다. 이들은 재배지 확대가 새로운 갈등과 배출량 증가를 초래하고 기후 공약 이행에 차질을 빚을 수 있다고 경고한다.

농업부는 계획된 재배지가 모두 조성되면 팜유 생산량이 약 200만 톤 늘어날 것으로 예상한다. 인도네시아의 팜유 재배 면적은 이미 약 1,600만 헥타르에 달하지만, 헥타르당 평균 수확량은 2020년 4톤을 웃돌던 수준에서 약 3.8톤으로 줄었다. 미국 농무부 해외농업국은 기상 여건 개선과 비료 사용 증가에 힘입어 2025~2026년 인도네시아 팜유 생산량이 약 4,700만 톤에 이를 것으로 전망했다. 인도네시아는 바이오디젤 혼합 비율을 현재 B40에서 내년 B50으로 높이는 방안도 추진 중이다. 이 경우 국내에서 더 많은 팜유 원유를 소비하게 돼 수출 물량은 줄어들 수 있다.

계획의 내용과 수혜 대상

이번 재배지 확대의 핵심은 플라스마 농장의 역할을 키우는 것이다. 플라스마 제도에서는 소농이 종묘와 재배 기술 지원, 착유 시설 이용 등을 제공하는 기업과 협력해 기름야자를 재배한다. 이 제도는 농촌 지역사회에 이익을 나누는 동시에 관리·감독과 공급망 추적성을 개선하기 위한 것이다. 새 계획은 전체 면적의 3분의 2를 이 같은 소농 협력 사업에 배정한다. 정부가 생산량 확대를 에너지 안보뿐 아니라 주민 생계와도 연계하려 한다는 점을 보여준다.

국영기업 팜코에는 우선 20만 헥타르가 배정될 예정이며, 추가 부지는 민간 사업자에게 개방된다. 당국은 산림과 이탄지를 개간하지 않겠다고 약속했지만, 사용할 비산림 토지의 유형이나 위치는 아직 구체적으로 밝히지 않았다. 사업을 신속히 추진하는 것과 대상지를 꼼꼼히 심사하는 것 사이의 균형에 따라 소득과 생산량을 높이면서 새로운 환경 피해나 토지 분쟁을 일으키지 않을 수 있을지가 결정될 전망이다.

새 농장 조성으로 산림 훼손을 피할 수 있을까

산림을 개간하지 않겠다는 정부의 약속은 재배지 확대 계획의 신뢰성을 좌우하는 핵심 요소다. 그린피스 등 단체들은 미배정 상태이면서 분쟁이 없고 기름야자 재배에 적합한 토지가 드물다고 지적한다. 정확한 지도화 없이 신규 농장을 조성하면 경작지가 민감한 생태계나 지역사회가 권리를 주장하는 땅으로 번져 분쟁을 촉발하고 배출량 감축 공약을 약화할 수 있다고 경고한다.

정치권의 발언은 논란을 더욱 키웠다. 프라보워 수비안토 대통령은 1월 초 공개 행사에서 기름야자를 산림수에 빗대 우려를 불식시키려 했다.

기름야자도 나무입니다. 잎도 있습니다.

과학자들은 플랜테이션은 산림이 아니라고 반박했다. 가자마다대학교 생물학부 학장인 부디 세티아디 다료노 교수는 단일 수종을 재배하는 플랜테이션은 서식지의 복잡성을 없애고 야생동물을 뒷받침하지 못한다고 경고했다.

팜유 플랜테이션은 야생동물의 서식지가 될 수 없고 생물다양성도 거의 없습니다.

이탄지와 고탄소 저장 지역

이탄지나 고탄소 저장 산림을 개간하면 재배지 확대가 상당한 배출량을 유발하게 된다. 이탄 토양에는 막대한 양의 탄소가 저장돼 있으며, 기름야자 재배를 위해 배수하면 화재와 장기간 지속되는 연무가 발생할 수 있다. 기후 목표와 주요 시장 접근을 좌우하는 기업의 산림 파괴 금지 약속에 부합하려면 이탄지와 원시림을 피하고 하천변 완충지대와 급경사지를 엄격히 보호해야 한다.

바이오연료 정책이 수요를 키운다

인도네시아는 2025년 초 전국적으로 B40 의무 혼합 정책을 시행했다. 이에 따라 주유소에서 판매하는 경유에는 팜유 기반 바이오디젤이 40% 포함돼야 한다. 정책 당국은 이르면 내년에 혼합 비율을 B50으로 높이는 것을 목표로 한다. 현재 혼합 비율도 국내 팜유의 상당 부분을 소비하고 있으며, B50으로 전환하면 수요가 더 늘어난다. 분석가들은 B40 기준 바이오디젤 소비량이 1,400만~1,500만 톤에 이를 수 있고, B50이 시행되면 1,800만 톤 안팎으로 증가할 것으로 추산한다. 미국 농무부 해외농업국은 식량과 산업용을 포함한 국내 총사용량이 2025~2026년 약 2,260만 톤에 이를 것으로 전망한다.

정부 내부에서는 다음 단계로의 전환 속도를 신중하게 결정해야 한다는 목소리도 나온다. 에너지광물자원부 신재생에너지·에너지절약국장인 에니야 리스트야니 데위는 계획이 아직 검토 단계라고 밝혔다.

정부는 2026년 B50 정책 시행 여부를 아직 최종 결정하지 않았으며, 필요한 FAME 물량을 계속 산정하고 있습니다.

당국은 바이오디젤이 석유 수입 비용을 줄이고 운송 부문의 배출량을 낮출 수 있다고 말한다. 반면 경제학자들은 재정과 공급 측면의 위험을 지적한다. 혼합 비율을 높이려면 보조금을 지속적으로 지원하고 바이오디젤 생산 능력을 확충하는 한편, 기상 여건과 비료 비용, 국제 가격의 영향을 받는 시장에서 팜유를 안정적으로 공급해야 한다. 수출 부과금과 국내 시장 규정이 이러한 압력을 일부 완화할 수 있지만, 그 비용이 소비자나 국가 예산으로 전가될 수도 있다.

수확량과 재식재, 생산성 격차

인도네시아의 주요 생산량은 최근 몇 년간 정체됐다. 성목의 노화와 생산성 하락이 원인이다. 헥타르당 평균 팜유 수확량은 약 3.8톤으로 떨어졌으며, 소농의 헥타르당 생산량은 대체로 기업 농장보다 훨씬 낮다. 소농의 많은 경작지에는 수령 25년이 넘은 나무가 있어 생산량이 줄고 병해충 위험이 커진다. 정부는 농민이 노후 수목을 수확량이 높은 품종으로 바꾸도록 보조금 지원 재식재 사업을 추진해 왔지만, 참여는 기대보다 더디다.

공식 통계에 따르면 재식재 목표 250만 헥타르 가운데 승인을 받은 면적은 약 40만 헥타르다. 농민들은 토지 소유권 증명과 서류 작업, 새 나무에서 열매가 열리기까지 3~4년 동안 소득이 줄어드는 문제 등을 걸림돌로 꼽는다. 이런 제약은 해결할 수 있지만, 관계기관 간 협력과 장기적 관점의 금융 지원, 기술 자문을 제공할 현장 지도 서비스망 강화가 필요하다.

재식재가 늦어지는 이유

재식재 기간에 생계비를 충당할 수 있는 브리지 금융, 인증된 다수확 종묘에 대한 보조금 확대, 토지 서류 확인 절차 간소화는 주요 병목을 해소할 수 있다. 비료와 재배 기술 지원에 대한 접근성을 높이면 새로운 산림 개간 없이도 수확량을 빠르게 끌어올릴 수 있다. 일부 연구는 종자와 관리 방식을 개선하면 전국 평균 수확량이 헥타르당 6톤에 가까워질 수 있다고 본다. 미국 농무부 해외농업국은 비료 비용 완화와 기상 정상화로 단기 생산량이 늘어날 것으로 예상하지만, 지속적인 생산성 향상은 수백만 헥타르에 이르는 소농 경작지에서 재식재가 얼마나 빠르게 확대되는지에 달려 있다.

경제적 중요성과 소농

팜유 산업은 인도네시아 농촌 경제와 수출 수입의 근간으로 남아 있다. 농업부 농장국에 따르면 2024년 농산물 수출액의 절반 이상을 팜유가 차지했으며, 직접 고용 인원은 약 420만 명, 관련 분야 고용 인원은 1,200만 명에 달했다. 인도네시아 팜유 콘퍼런스에서 압둘 로니 앙캇 농장국장은 이 산업이 생계와 외환 수입에 갖는 중요성을 강조했다.

인도네시아 농산물 수출액의 절반 이상은 팜유가 차지하고 있습니다.

경제적 측면에서는 거버넌스 강화도 중요하다. 당국은 적절한 허가를 받지 않은 수백만 헥타르의 농장 등 산업 일부에서 불법 행위를 확인했다. 감사 당국은 이로 인해 국가 수입이 상당히 줄었다고 밝혔다. 명확한 지도 작성과 법 집행, 투명한 세금·로열티 징수를 통해 해당 지역을 규정에 맞게 관리하는 일은 국내외 시장에서 신뢰를 얻는 데 필수적이다.

팜유와 연계된 산림 파괴는 어느 정도인가

인도네시아의 산림 파괴에서 팜유가 차지하는 비중을 두고 논쟁이 이어지고 있다. 업계에 가까운 분석에서는 장기간에 걸친 전체 산림 손실 가운데 팜유가 차지하는 비율은 소수에 그치며, 과거 벌목이 대규모로 이뤄진 뒤 훼손된 토지에 조성된 농장도 상당하다고 주장한다. 또 산림 파괴가 수년 전 정점에 이르렀으며 최근에는 감시 체계와 기업 정책이 개선됐다고 강조한다.

반면 보전 분야 연구자들은 지난 20년간 특히 수마트라와 칼리만탄에서 기름야자가 원시림 손실의 주요 원인이었다고 반박한다. 이탄지 개간은 배출량과 산불 위험을 키우고, 자연림 전용은 서식지를 파편화해 멸종위기종을 절멸 위기로 몰아넣는다. 양측의 주장 모두 입지가 무엇보다 중요하다는 점을 보여준다. 훼손된 광물질 토양에 새 농장을 조성할 때 기후 비용은 원시림이나 이탄지를 대체하는 경우보다 훨씬 낮다.

산림을 추가로 개간하지 않고 수요를 충족하는 방안

생산성 우선 전략을 지지하는 분석가들은 수확량을 높이고 바이오연료 원료를 다변화하면 인도네시아가 국내 에너지 목표를 달성하고 수출을 유지할 수 있다고 말한다. 인도네시아 시민사회단체들이 모델링한 한 시나리오는 평상시처럼 바이오디젤 혼합 비율을 높이는 데 주력할 경우 수백만 헥타르의 팜 농지가 추가로 필요해 생태와 사회에 수십억 달러의 비용을 초래할 수 있다고 경고한다. 대안 시나리오는 노후 농장의 재식재, 종자 품질 개선, 폐식용유와 팜유가 아닌 작물 등에서 생산하는 지역사회 중심 바이오연료에 대한 투자를 우선시한다. 이 방식은 산림 파괴를 막고 소득을 지역에 분배하면서도 수확량을 높이고 대체 원료 수거 체계를 확충하면 연료 혼합 의무를 충족할 수 있다.

같은 분석은 인도네시아의 기름야자 재배 면적이 이미 환경적 수용 한계에 가까워졌다고 본다. 추가 확대를 현재 수준에 가깝게 제한하고 집약화, 토지 복원, 거버넌스 개선에 집중할 것을 촉구한다. 이는 많은 글로벌 구매자가 요구하는 방향과도 맞닿아 있다. 기업들은 공급 물량의 추적 가능성과 산림 파괴로부터의 자유를 입증할 것을 요구하며, 특히 이탄지와 원시림을 면밀히 살핀다.

앞으로 몇 달간의 정책 선택

에너지와 복지 목표를 달성하면서 기후 및 시장 접근 목표를 훼손하지 않을 수 있을지는 몇 가지 결정에 달려 있다. 첫째, 당국은 기름야자 재배에 적합하면서 산림과 이탄지가 아니고 분쟁 가능성이 낮은 지역을 확인한 신뢰할 만한 토지 목록을 공개해야 한다. 지역사회와 감시단체가 주장을 검증할 수 있도록 지리공간 정보도 투명하게 제공해야 한다. 둘째, 소농 재식재 사업을 확대하면서 금융 지원과 농작물 보험, 생산성이 없는 기간의 소득 지원을 강화해 가계가 빚에 빠지지 않고 재식재에 나설 수 있도록 해야 한다.

셋째, 불법 개간 단속과 함께 환경 기준을 충족하는 재배자가 규정을 준수할 수 있도록 하는 절차를 마련해야 한다. 넷째, 에너지 정책 당국은 원료 공급량과 재정 여건, 식품 가격 안정을 반영해 유연한 바이오디젤 혼합 의무 정책을 유지해야 한다. 마지막으로 무역 정책은 공급망 전반의 추적성과 인증을 강화해 유럽의 산림 파괴 규정을 비롯한 수입국 시장의 한층 엄격한 규제에 대비해야 한다. 업계 동향을 추적하는 기관들은 위성 감시와 블록체인 기반 추적성, 강화된 기업 정책에 힘입어 산림 파괴 없는 기준을 충족하는 글로벌 팜유 공급 비중이 커지고 있다고 말한다. 소농을 포함한 인도네시아 생산자들은 검증된 공급망에 편입되도록 지원하는 사업의 혜택을 볼 수 있다.

핵심 내용

• 인도네시아는 4년간 팜유 농장 60만 헥타르를 새로 조성한다. 이 가운데 40만 헥타르는 소농 플라스마 사업에, 우선 20만 헥타르는 팜코에 배정된다.
• 당국은 산림을 개간하지 않겠다고 밝혔지만, 사용할 비산림 토지의 유형과 위치는 구체적으로 제시하지 않았다.
• 재배지 확대에 따라 생산량이 약 200만 톤 늘어날 수 있지만, 전국 평균 수확량은 헥타르당 약 3.8톤으로 감소했다.
• B40 바이오디젤 정책이 시행 중이며 B50 도입이 검토되고 있다. 도입 시 국내 팜유 사용량이 늘고 수출이 줄 수 있다.
• 미국 농무부 해외농업국은 기상 여건 개선과 비료 사용 증가에 힘입어 2025~2026년 인도네시아 팜유 생산량이 약 4,700만 톤에 이를 것으로 전망한다.
• 환경 과학자들은 플랜테이션은 산림이 아니라며 이탄지와 고탄소 저장 지역을 피하는 것이 중요하다고 강조한다.
• 재식재 승인을 받은 면적은 약 40만 헥타르로 국가 목표인 250만 헥타르에 크게 못 미친다. 금융 지원과 서류 절차상의 어려움이 원인으로 꼽힌다.
• 팜유 산업은 고용과 수출 수입에 크게 기여하지만, 규정 준수의 허점과 불법 재배지가 국가 수입과 시장 접근에 위험 요인이 되고 있다.
• 분석가들은 수확량을 높이고 지역사회 중심 바이오연료를 확대하면 새 토지를 개간하지 않고도 연료와 식량 수요를 충족할 수 있다고 말한다.
• 무역 상대국들이 산림 파괴 관련 규제를 강화하면서 추적 가능성과 산림 파괴가 없음을 검증한 공급 물량 확보가 인도네시아 생산자의 경쟁력에 필수적이 되고 있다.