인도네시아의 대규모 토지 수용, 세계 자원 시장 재편

인도네시아 천연자원 지형의 변화

인도네시아 경제 지도를 다시 그리는 대대적인 캠페인에서 프라보워 수비안토 대통령 행정부는 스위스와 맞먹는 약 400만 헥타르 이상의 토지를 장악했다. 군도 전역의 플랜테이션과 광산 채굴권, 가공 시설이 대상에 포함됐으며, 많은 관측통은 이를 자원 민족주의로의 극적인 전환이라고 평가한다. 2025년 3월 시작된 이 조치는 인도네시아 탈식민 역사에서 천연자원 통제권을 가장 크게 재편한 사례 중 하나로, 세계 원자재 시장 전반에 파급 효과를 미칠 가능성이 있다.

인도네시아가 세계 최대 석탄 및 팜유 수출국이자 최대 니켈 생산국이며, 주요 구리·주석 공급국이라는 점을 고려하면 이번 조치의 규모가 더 분명해진다. 이들 원자재는 식량 생산부터 전기차 배터리에 이르기까지 현대 산업의 근간을 이룬다. 따라서 이번 수용 캠페인은 인도네시아 국경을 넘어 세계 공급망과 가격에 영향을 미칠 수 있다.

이번 변화의 중심에는 2025년 1월 설립된 산림구역 단속 태스크포스가 있다. 프라보워 대통령과 군 복무 시절부터 오랜 인연을 맺은 샤프리 샴수딘 국방장관이 직접 이끈다. 태스크포스는 벌금 부과, 토지 소유권 이전, 구역 재분류를 폭넓게 결정할 권한을 갖고 있다. 압류된 재산 상당 부분은 새로 설립된 국영기업 PT 아그리나스 팔마 누산타라로 넘어갔다.

설립 후 불과 몇 달 만에 아그리나스는 면적 기준 세계 최대 팜유 플랜테이션 보유 기업으로 성장해 약 170만 헥타르를 관리하게 됐다. 이러한 급속한 확대는 자체적인 성장보다는 압류 자산의 이전을 통해 이뤄졌다. 이는 자원 관리에 대한 현 행정부의 접근 방식이 얼마나 전례 없는지를 보여준다.

이제 시작일 뿐입니다.” 프라보워 대통령은 최근 행사에서 이렇게 말했다. “수백만 인도네시아 국민의 이익을 지키는 옳고 숭고한 길을 가고 있습니다.

대통령은 이번 캠페인이 일반 인도네시아 국민을 자신이 ‘탐욕 경제’라고 부르는 행태, 즉 국민 전체의 희생을 대가로 국가의 천연자원을 착취해온 기업 엘리트와 외국 세력으로부터 보호하는 데 필수적이라고 주장했다. 이 포퓰리즘 메시지는 인도네시아 국민 일부의 호응을 얻었지만, 투자자와 경제학자 사이에서는 우려를 불러일으키고 있다.

자카르타 소재 경제·법률연구센터의 브히마 유드히스트라 아디네가라 사무총장은 다음과 같이 평가했다. “프라보워식 계획경제의 성격이 점점 더 뚜렷하게 드러나고 있습니다. 이런 방식은 플랜테이션 부문은 물론 보전 분야에서도 투자자들의 관심을 떨어뜨립니다.”

토지 수용 방식

이번 수용의 법적 근거는 주로 2025년 대통령령 제5호다. 이 법령은 산림구역 단속 태스크포스를 설립하고 산림구역 경계를 집행할 광범위한 권한을 부여했다. 핵심 원칙은 간단하다. 지정된 산림구역 안에서 적절한 허가 없이 운영되는 플랜테이션이나 광산은 수용과 벌금 부과 대상이 된다. 그러나 비판론자들은 현장의 현실이 훨씬 복잡하다고 지적한다.

인도네시아의 토지 이용 규정은 오랫동안 중복된 분류와 상충하는 지정으로 복잡했다. 특히 팜유 업계에서는 경작 허가를 받았지만 국가 차원에서는 여전히 산림구역으로 분류된 토지가 흔하다. 이런 관료적 얽힘은 태스크포스가 적극적으로 활용한 취약점을 만들었다.

단속은 대체로 예측 가능한 방식으로 진행된다. 군 관계자들이 검사와 다른 당국자들을 대동해 대상 부지에 도착하고, 정부가 통제권을 갖는다는 표지판을 세운 뒤 계속 운영할 조건을 협상하거나 직접 관리에 나선다. 검찰총장실의 고위 검사 페브리 아드리안샤에 따르면, 태스크포스는 51개 기업이 관리하는 약 420만 헥타르가 적절한 산림 허가를 받지 않은 것으로 파악했다.

벌금은 처벌인 동시에 세수 확보 수단으로 활용된다. 정부는 팜유 기업 48곳에 총 약 5억6,000만 달러를 납부하라고 명령했으며, 광산업체 22곳에는 17억 달러가 넘는 벌금이 부과됐다. 팜유 사업에는 토지 개간이 시작된 시점부터 매년 헥타르당 1,497달러를 부과하되, 기름야자가 생산성을 갖추기까지 걸리는 기간을 고려해 5년간은 면제한다.

니켈 광산업체에는 헥타르당 38만9,000달러라는 훨씬 높은 벌금이 부과돼 분석가들은 많은 중소 사업자가 파산할 수 있다고 말한다. 석탄·보크사이트·주석 광산업체의 벌금은 더 낮지만 여전히 상당한 수준이다. 이런 차등 부과는 특히 배터리 생산을 위한 후방 산업 육성에서 니켈이 인도네시아 산업 발전 목표에 갖는 전략적 중요성을 반영한다.

압류 자산은 구체적인 법적 절차를 거쳐 국영 기관으로 직접 넘어간다. 먼저 태스크포스가 국유림 구역에서 불법 운영된 것으로 판단되는 재산을 압류한다. 이어 압류 자산을 국유 재산으로 분류하고, 검찰총장실이 국영기업부로 이전한다. 마지막으로 국영기업부가 경쟁 입찰 절차 없이 PT 아그리나스 팔마 누산타라를 직접 지정해 토지를 관리하게 한다.

페브리 아드리안샤는 이런 접근을 옹호하며 말했다. “이 정책은 국유화가 아니라 허가 없이 보유한 국유 자산을 환수하는 것입니다. 모든 단계는 투명하게, 명확한 법적 절차에 따라, 지역사회에 미칠 사회·경제적 영향을 고려해 진행됩니다.”

그러나 정부가 명백한 조치를 취하지 않은 채 어떻게 그렇게 광대한 토지가 수십 년간 불법 운영될 수 있었는지에 대한 의문은 여전히 남아 있다. 컨설팅 업체 컨트롤 리스크의 아크마드 수카르소노는 핵심 질문을 던졌다. “어떻게 이런 일이 가능했을까요? 지방정부와 군 관계자의 승인 없이 팜유 기업들이 그렇게 많은 토지를 불법으로 차지할 수는 없었을 것입니다.”

정부 여러 단계에서 비공식적인 승인이 이뤄져온 역사는 복잡한 법적·윤리적 상황을 만들었으며, 현 캠페인은 이를 헤쳐 나가야 한다. 최소한 정부의 묵인을 받았다고 믿고 운영해온 기업들이 이제 수용과 거액의 벌금에 직면하면서 소급 처벌과 공정한 절차에 대한 우려가 커지고 있다.

팜유 산업과 소농에 미치는 영향

이번 수용 캠페인의 직격탄은 팜유 부문에 떨어졌다. 약 370만 헥타르의 플랜테이션이 정부의 검토 대상이 됐다. 이는 인도네시아 전체 팜유 경작지의 약 30%에 해당하는 엄청난 규모로, 세계 공급량의 절반 이상을 생산하는 업계에 큰 충격을 줬다.

캠페인은 2025년 3월 수리야 다르마디 소유의 두타 팔마 그룹에서 22만1,000헥타르를 압류하면서 본격화됐다. 다르마디는 과거 인도네시아 최고 부호 중 한 명이었으며, 이후 자금 세탁 및 부패 수사의 대상이 됐다. 이 세간의 이목을 끈 압류는 이후 조치의 기준이 됐고, 대기업조차 단속을 피할 수 없다는 점을 보여줬다.

인도네시아에서 사업을 운영하는 주요 국제 기업들도 입장을 재검토해야 했다. 싱가포르에 본사를 둔 농산물 거래업체 윌마 인터내셔널은 자사 플랜테이션 수천 헥타르가 영향을 받을 것으로 예상하며 당국과 협의에 들어갔다. 칼리만탄에서 팜 플랜테이션과 정유공장을 운영하는 말레이시아 상장사 IOI 코퍼레이션은 앞으로 인도네시아에 투자하기 전 위험 평가를 더 강화하겠다고 밝혔다.

퍼스트 리소시스, SD 거스리, 골든 아그리 리소시스, 카길 등 다른 주요 기업들은 구체적인 영향에 대해 대체로 침묵하고 있지만, 업계 관계자들은 다수가 인도네시아 내 보유 자산에 대한 내부 검토를 진행 중이라고 전했다. 인도네시아 팜유 기업인협회(Gapki)는 생산 차질을 우려하고 있으며, 새로운 관리 방식 아래 지급이 지연됐다는 회원사들의 불만도 전했다.

그러나 소농에 미치는 영향은 더 심각할 수 있다. 정부가 압류한 토지에서 일하는 많은 농민은 미래를 두고 어려운 선택에 놓였다. 북수마트라 우중 가딩 줄루 마을에서는 2025년 3월 군복이나 검찰청 제복을 입은 이들을 포함해 당국자 약 20~30명이 찾아와 500여 가구가 소유한 농지 2,000헥타르에 대한 정부의 통제권을 선언했다.

가족이 여러 세대에 걸쳐 이 땅을 일궈온 48세 농민 루바한 하시부안은 당시를 이렇게 회상했다. “우리가 나무를 심었고, 잘 가꾸려고 열심히 일했습니다.” 당국자들과 네 차례 만난 뒤 농민들은 아그리나스의 공동 운영 방식을 통해 수익의 15%를 받는 조건으로 땅에 남을 수 있다는 제안을 받았다. 하시부안과 이웃들은 이를 거부했다.

독립성을 지키려고 거절했습니다.” 하시부안은 지방 수도 메단의 주지사 관저에서 이렇게 말했다. 지역 당국의 지원을 구하려고 11시간을 운전해 온 뒤였다. “우리는 포기하지 않을 겁니다.

이 농민들은 당분간 법적 불확실성에도 불구하고 땅을 계속 경작하고 있지만, 국가가 개입하지 않은 채 얼마나 더 버틸 수 있을지는 알 수 없다. 이들의 상황은 과거의 토지 이용 관행과 새로운 산림구역 지정 사이에 끼인 인도네시아 전역의 수천 명 소농이 처한 현실과 닮았다.

많은 소농은 정부의 국내 이주 장려 정책을 통해 처음 토지를 받았기 때문에, 이번 수용은 특히 쓰라린 일이다. 농민들은 정부가 이 지역에 정착해 농사를 짓도록 권장해놓고 나중에 토지를 산림구역으로 재분류해 수용했다고 주장한다.

아그리나스가 제안한 공동 운영 모델에 따르면 재배 농가에는 대체로 수익의 55~60%만 돌아가고 나머지는 국영기업에 귀속된다. 소농에게는 더 높은 몫을 줄 수 있지만, 많은 농민은 조건이 매력적이지 않다며 새 방식을 받아들이느니 농장을 포기하는 방안을 고려하고 있다.

이미 생산에도 영향이 나타나고 있다. 보르네오의 멜라티 한잘리판 팜유 플랜테이션에서는 월 최대 100톤에 이르던 열매 송이 수확량이 약 23톤으로 급감했다. 협동조합장 사바라니는 법적 지위가 불분명해 관리인이 농장 관리를 중단했다고 설명하며 반문했다. “국가가 왜 도둑들의 왕이 되는 겁니까?”

업계 전반이 주목하고 있다. 11월 발리에서 열린 주요 팜유 업계 행사에서는 압류와 벌금이 장기적으로 미칠 영향에 대한 우려가 대화에 빠지지 않았다. 팜유 업계의 주요 분석가인 오일월드의 토마스 미엘케 사무총장은 경고했다. “생산이 지금 우리가 감히 말하는 것보다 더 큰 타격을 받을 위험이, 그 반대의 경우보다 클 것입니다. 매우 위태롭고 민감한 상황입니다.”

대형 팜유 기업 임원들은 인수 가능성에 대비해 위협을 받는 농장의 관리와 비료 사용을 줄이기 시작했다고 밝혔다. 많은 기업은 압류에 공개적으로 항의할 경우 보복을 당할까 우려한다. 이런 투자 감소는 세계 팜유 수요가 계속 증가하는 상황에서 미래 생산 능력을 위협한다.

압박받는 광산업

팜유가 가장 큰 관심을 받았지만, 인도네시아 광산업도 그에 못지않은 혼란에 직면해 있다. 태스크포스는 군도 전역의 광산 지역으로 활동을 확대해 적절한 산림 허가가 없거나 토지 이용 규정을 위반한 것으로 판단되는 사업장을 겨냥하고 있다.

프라보워 대통령은 방카·벨리퉁 제도에서 정부가 불법 광산 약 1,000곳을 폐쇄해 전국 주석 생산량이 80% 감소했다고 밝혔다. 그는 불법 주석 채굴로 PT 티마 지역에서 발생한 국고 손실 추정액이 약 300조 루피아에 달한다며 국유 자산 환수를 강조했다.

광산 단속은 소규모 사업장에만 국한되지 않았다. 인도네시아 북동부 할마헤라섬에서는 9월 군인들이 TV 제작진과 함께 도착해 세계 최대 니켈 광산인 PT 웨다 베이 니켈 운영 부지 일부를 압류했다. 4만5,000헥타르 부지 중 압류된 면적은 148헥타르에 불과했지만, 조치 직후 세계 니켈 가격이 잠시 상승했다.

정부는 웨다 베이 니켈에 약 3조 루피아(1억7,900만 달러)의 벌금을 요구했다. 이 회사의 최대 주주인 중국 칭산홀딩그룹은 인도네시아 금속 산업에 대한 투자를 주도해 니켈 산업을 변화시킨 기업이다. WBN 대변인은 회사가 당국에 협조하고 있으며 벌금 관련 내용을 확인 중이라고 말했다.

광업부 관계자인 릴케 제프리 후와에는 압류의 법적 근거를 설명했다. “채굴 허가는 있지만 산림을 빌려 사용하기 위한 허가는 없습니다.” 웨다 베이의 파트너인 에라멧 인도네시아는 압류된 구역이 광산 채굴 현장이 아니라 건설 자재용 채석장이며, 운영에 큰 영향은 없을 것으로 본다고 밝혔다.

태스크포스는 남동술라웨시의 PT 토니아 미트라 세자테라가 관리하는 173헥타르도 압류했다. 전반적으로 광산 단속은 다양한 원자재와 규모의 기업을 아우르는 캠페인의 폭을 보여준다.

특히 니켈 광산업체에는 벌금 구조가 존립을 위협하는 수준이다. 헥타르당 38만9,000달러의 벌금은 여전히 생산량의 상당 부분을 차지하는 중소기업 다수를 파산시킬 수 있다. 단속 대상이 된 광산업체 두 곳은 벌금이 납부 능력을 넘어 폐업하거나 소유권을 국영기업에 넘겨야 할 수도 있다고 확인했다.

석탄·보크사이트·주석 광산업체의 벌금은 더 낮지만 사업 모델과 투자 결정에 영향을 미칠 만큼 상당하다. 차등 벌금 구조는 전략적 우선순위를 반영한다. 배터리 생산을 위한 후방 산업 육성 목표에서 니켈이 중요하기 때문에 가장 엄격한 제재를 받는다.

광산업계의 반응은 엇갈린다. 인도네시아 광업협회와 인도네시아 니켈 광산업협회는 논평 요청에 답하지 않았다. 기업들이 위험 노출 정도와 법적 대응 방안을 살펴보는 가운데 공개 발언에 신중한 태도를 보이는 것으로 풀이된다.

그러나 불확실성은 이미 투자 결정에 영향을 미치기 시작했다. 말레이시아 증권사 CIMB는 이번 단속이 환경·사회·지배구조(ESG) 문제에 주목하는 투자자들의 심층 조사를 불러와 인도네시아 사업 비중이 큰 기업의 위험 프리미엄을 높일 수 있다고 경고했다.

이번 수용은 최근 수년간 상당한 규제 변화를 겪어온 인도네시아 광산업에 특히 민감한 시점에 이뤄졌다. 정부의 후방 산업 육성 의무화로 기업들은 국내 제련·정련 시설에 투자해야 했고, 원광 수출 금지로 기존 사업 모델도 바뀌었다. 새 토지 수용 캠페인은 인도네시아 광산업 운영에 복잡성과 위험을 더하는 요소다.

국제사회의 반응과 투자자 우려

국제 경제계는 인도네시아의 자원 통제 캠페인을 점점 더 우려하며 지켜보고 있다. 투자자들은 개발도상국에서 규제 변화를 일반적으로 사업의 일부로 받아들이지만, 압류 규모와 속도에 더해 군이 집행에서 두드러진 역할을 맡으면서 전례 없는 불확실성이 생겼다.

세계 최대 팜유 거래업체인 싱가포르의 윌마 인터내셔널은 자사 플랜테이션 수천 헥타르가 영향을 받을 것으로 예상하며 당국과 협의 중이라고 확인했다. 윌마의 대응은 정부와 공개적으로 대립하기보다 조건을 협상하려는 많은 국제 기업의 신중한 접근을 보여준다.

칼리만탄에서 팜 플랜테이션과 정유공장을 운영하는 말레이시아 상장사 IOI 코퍼레이션은 더 방어적인 태도를 취했다. 리 여우 초르 최고경영자는 앞으로 인도네시아 투자에 앞서 위험 평가를 더 강화하겠다고 발표해 향후 자본 투입이 둔화될 수 있음을 시사했다.

퍼스트 리소시스, SD 거스리, 골든 아그리 리소시스, 카길 등 다른 주요 사업자들도 대체로 침묵을 지키고 있다. 공개 발언에 앞서 인도네시아 내 보유 자산을 내부적으로 검토 중일 가능성이 크다. 이들의 침묵은 주주 이익을 보호하면서도 인도네시아 당국을 더 자극할 수 있는 행동을 피해야 하는 기업의 섬세한 균형을 반영한다.

투자업계는 이번 압류가 남길 선례에 대해 더 폭넓은 우려를 제기했다. 비즈니스 타임스는 프라보워의 새 정책이 “인도네시아 팜유·광산업에 중대한 영향을 미쳐 지속가능한 개발에 의문을 제기하고, 현지 및 외국 기업과 투자자가 규제 변화를 헤쳐 나가는 과정에서 불확실성을 키울 수 있다”고 지적했다.

인도네시아의 거버넌스와 자원 민족주의를 연구하는 호주국립대의 이브 워버턴은 역사적 맥락을 제시했다. “이번 캠페인의 폭넓은 범위는 식민지 시대가 끝난 뒤 인도네시아 초대 대통령이 추진한 국유화와 재산의 대대적 재편을 떠올리게 합니다.” 다만 현재 접근 방식에는 중요한 차이점이 있다고 덧붙였다.

워버턴은 주요 우려를 강조했다. “정리 작업은 누구를 언제, 왜 겨냥할지 상당한 재량권을 가진 태스크포스가 주도하고 있습니다. 정치화 위험이 큽니다. 이는 투자자 신뢰와 자원 거버넌스 전반의 신뢰성을 약화시킬 수 있습니다.”

태스크포스의 재량권은 위험 노출 정도를 파악하려는 기업에 특히 큰 불확실성을 초래한다. 어떤 사업장을 겨냥하고 어떤 곳을 제외할지 명확한 기준이 없어 기업은 장기 투자 결정을 내리기 어렵다.

인도네시아에서 광범위하게 사업을 운영하는 말레이시아 플랜테이션 기업들이 특히 우려하고 있다. SD 거스리, 쿠알라룸푸르 케퐁, IOI, 겐팅 플랜테이션은 모두 인도네시아에 상당한 토지를 보유하고 있어 영향을 받을 수 있다. CIMB 증권은 이들 기업이 “정부가 적절한 산림 허가가 없거나 토지 이용법을 위반한 것으로 판단한 팜 플랜테이션을 수용하기 시작하면서 커지는 규제 위험에 대응하고 있다”고 경고했다.

현재 세계 원자재 시장은 잠재적 차질을 충분히 가격에 반영하지 않고 있다. 기준 팜유 선물 가격은 6개월 저점에서 멀지 않은 수준으로 거래돼, 시장 전반은 아직 생산 차질을 우려하지 않는 것으로 보인다. 웨다 베이 압류 직후 니켈 가격이 잠시 급등했지만 이후 안정됐다. 그러나 업계 분석가들은 공급 우려가 이제 막 시장에 반영되기 시작했으며, 수용 캠페인이 현재 속도로 계속되면 더 커질 수 있다고 경고한다.

이번 상황은 투자자에게 딜레마를 안긴다. 한편으로 인도네시아는 세계에서 가장 가치 있는 천연자원을 보유하고 있으며 세계 원자재 공급망의 핵심 국가다. 다른 한편으로 정치적 위험과 규제 불확실성이 커져 장기 계획이 어려워지고 인도네시아 사업의 자본 비용이 상승할 수 있다.

일부 투자자는 혼란 속에서 기회를 본다. 디스커버리 얼럿은 “인도네시아의 광업·농업 자산에 대한 공격적인 국유화가 세계 원자재 시장을 하루아침에 재편할 수 있다”고 지적하며 신규 사업자와 대체 공급원에 기회가 열릴 수 있다고 봤다. 그러나 대다수 관측통은 당분간 잠재적 이익보다 단기 혼란이 더 클 것이라는 데 동의한다.

각국 정부의 국제적 반응은 외교적 민감성을 고려한 듯 지금까지 비교적 미온적이다. 다만 압류가 세계 공급이나 가격에 상당한 영향을 미치기 시작하면 외국 정부가 자국 기업을 대신해 인도네시아와 더 직접적으로 협의하라는 압박을 받을 수 있다.

환경·사회적 영향

수용 캠페인의 경제적 측면이 헤드라인을 장식했지만, 환경·사회적 영향도 그에 못지않게 중요하며 더 복잡할 가능성이 있다. 인도네시아는 최근 수십 년간 수백만 헥타르의 산림을 잃었다. 상당 부분은 팜유 및 광산 개발 확대 탓으로, 기후변화와 생물다양성 손실에 영향을 줬다.

최근 환경 재해는 보전 노력의 시급성을 더했다. 산림 벌채는 수마트라에서 1,000명 넘는 사망자를 낸 홍수와 산사태를 악화시킨 요인으로 작용했으며, 자카르타가 산림구역을 되찾기 위한 캠페인을 추진하는 동력이 됐다. 정부는 환경 보호와 지속가능한 자원 관리에 이번 수용이 필수적이라고 내세웠다.

이론적으로는 해당 지역을 국가 통제 아래 두면 더 나은 환경 관리와 복원이 가능할 수 있다. 그러나 비판론자들은 현 접근 방식이 실질적인 보전보다 자산 환수를 우선시하며, 경우에 따라 환경 상황을 오히려 악화시킬 수 있다고 주장한다.

인도네시아 환경 단체들은 캠페인의 집행 방식과 영향에 심각한 우려를 제기했다. 인도네시아 최대 환경 단체인 왈히는 태스크포스를 규율하는 법령이 대규모 기업 활동과 지역사회, 특히 일방적인 산림구역 지정으로 오랫동안 토지 보유권 분쟁을 겪어온 원주민의 활동을 구분하지 않는다고 비판했다.

아체주에서 태스크포스는 지역 주민들이 두리안과 캔들넛 같은 작물을 심은 토지 1만5,000헥타르를 압류했다. 그러나 비슷한 허가 위반을 저지른 같은 주의 대기업에는 아무 조치도 하지 않은 것으로 알려졌다. 이런 선택적 단속은 캠페인을 이끄는 진짜 우선순위가 무엇인지에 의문을 낳았다.

수마트라의 잠비주에서는 9개 기업이 산림구역에서 플랜테이션을 운영하지만, 토지가 압류된 곳은 한 곳뿐인 것으로 알려졌다. 반면 태스크포스는 정부가 공식 인정한 지역사회 토지도 압류했다. 여기에는 지역사회에 국유림을 관리할 수 있도록 35년 임대권을 부여하는 정부 제도에 따라 운영되던 공동체 플랜테이션 산림 820헥타르가 포함됐다.

왈히 잠비 지부장 긴다 하라합은 지역사회에 부과된 조건을 비판했다. “모든 일과 비용은 지역사회가 부담하는데 수익의 40%는 아그리나스로 갑니다. 특히 정부가 이미 공동체 목재 플랜테이션 형태로 지역사회에 권리를 부여했으므로 아그리나스와 수익을 나눌 필요가 없다고 봅니다.”

수마트라 리아우주 테소 닐로 국립공원의 상황은 특히 논란이 되고 있다. 이 국립공원은 과학적으로 알려진 저지대 식물 다양성이 가장 풍부한 곳 중 하나이며, 심각한 멸종 위기에 놓인 수마트라호랑이와 코끼리의 서식지다. 그러나 공원 면적의 거의 90%인 약 7만 헥타르가 합법적으로 개간돼 팜나무가 심어진 것으로 알려졌다. 대부분 소농이 경작한 땅이다.

6월 태스크포스는 불법 플랜테이션에 대한 단속에 착수해 울타리와 경비 초소를 설치하고 인력 380명을 배치해 주민들을 내쫓았다. 공원이 지정되기 5년 전인 1999년부터 이 지역에 원주민의 토지 보유권 역사가 있었음에도, 약 1만1,000가구, 즉 4만 명이 8월 시한까지 이주해야 하는 상황이다.

주민 이주로 인한 인적 피해는 상당하다. 단속으로 국립공원 안의 학교 수십 곳이 문을 닫은 것으로 알려졌다. 널리 퍼진 영상에는 교복을 입은 아이들이 팜나무 사이 파란 방수포 위에 앉아 있고 학교에서 쫓겨난 모습이 담겼다. 법인권부의 무나프리잘 마난은 폐교에 우려를 표하며 말했다. “테소 닐로 아동의 교육권을 포함해 시민의 기본권을 보호하고 보장하는 것을 정책의 중심에 둬야 합니다.”

비판론자들은 단속의 명백한 불일치도 지적한다. 테소 닐로에서 경찰은 관습 마을 지도자 자스만을 체포했다. 그는 팜나무가 심긴 토지를 매각했다는 혐의를 받았다. 반면 2009년부터 국립공원에서 팜유 플랜테이션 311헥타르를 운영한 수야디라는 현지 의원은 토지를 태스크포스에 넘긴 뒤 처벌을 면했다. 경찰은 “회복적 정의”를 우선해 정치인을 체포하지 않기로 했다고 밝혔다.

환경 단체 아우리자 누산타라의 법률 담당 이사 로니 사푸트라는 이런 차별적 처우를 비판했다. “보호 산림에 피해를 주고 생태적 손상을 일으켰으며 경범죄로 볼 수 있는 금전적 기준도 넘어선 사건이므로, 이 경우에는 회복적 정의를 적용할 수 없습니다.”

환경 정의를 옹호하는 이들은 실질적인 보전을 위해 빈곤, 불안정한 토지 보유권, 산림 의존 지역사회의 부족한 대안 등 산림 벌채의 근본 원인을 해결해야 한다고 주장한다. 이런 문제를 다루지 않은 채 처벌에 초점을 맞추는 현 캠페인으로는 지속가능한 성과를 거둘 수 없다는 것이다.

인도네시아 환경법센터(ICEL)의 디파 샤피라는 태스크포스의 법적 근거를 비판했다. 대통령령에 행정·민사·형사 제재를 언제 적용할지 명확한 지침이 없어 집행 당국이 자의적으로 행동할 여지가 생긴다는 지적이다.

디파는 말했다. “지금은 재량권이 지나치게 커 남용 가능성이 있습니다. 산림구역 내 불법 행위는 정책 실패, 기업의 의도적 침범, 소농과 원주민의 토지 이용 등 매우 다양한 요인에서 비롯되는 복잡한 문제인데, 단속만으로 이를 지나치게 단순화하고 있습니다.”

활동가들은 단속 중심의 접근보다 포괄적인 개혁을 촉구한다. 디파는 “정의와 생태 복원, 의미 있는 거버넌스를 중심에 두고”, “산림과 역사적 유대를 맺어온 원주민과 지역사회를 인정하고 보호하는 동시에 기업의 위반 행위와 소농의 토지 이용을 구분하는” 새 산림법을 제안했다.

환경적 영향은 인도네시아 국경을 넘어선다. 인도네시아에는 세계에서 세 번째로 넓은 열대우림과 세계 이탄지의 3분의 1 이상이 있으며, 두 곳 모두 중요한 탄소 흡수원이다. 따라서 인도네시아의 산림 관리 방식은 기후변화 완화에 세계적으로 중요하다.

프라보워 대통령은 산림과 이탄지 복원·보호로 확보한 탄소배출권을 판매해 2028년까지 최대 650억 달러를 조달하겠다는 계획도 발표했다. 정부가 ‘복원 경제’라고 부르는 정책을 발전시키겠다는 것이다. 그러나 비판론자들은 현 수용 캠페인이 실질적인 환경 복원에 부합하는지, 아니면 보전 성과보다 국가 통제를 우선시하는지 의문을 제기한다.

역사적 배경과 경제 분석

인도네시아의 현 자원 통제 캠페인은 갑자기 생겨난 것이 아니다. 경제에 대한 국가 개입의 역사적 흐름과 프라보워 행정부 내부의 현대 정치 역학을 반영한다. 이러한 맥락을 이해하면 수용의 동기와 향후 방향을 가늠하는 데 도움이 된다.

인도네시아 헌법 제33조는 국가 이익에 필수적인 천연자원에 대한 국가 통제를 명시하고 있다. 이 헌법상 의무는 독립 이후 인도네시아의 다양한 자원 관리 방식에 근거를 제공했다. 수카르노 시대의 국유화부터 수하르토 정권의 후견주의 체계, 이후의 시장 지향 개혁에 이르기까지 폭넓은 정책이 이 틀 안에서 추진됐다.

호주국립대의 이브 워버턴은 현 캠페인을 식민 독립 이후 인도네시아 초대 대통령이 추진한 국유화와 비교했다. 다만 집행 방식과 목표에는 중요한 차이가 있다고 지적했다. 수카르노의 국유화는 외국의 식민 세력을 명시적으로 겨냥했지만, 프라보워의 캠페인은 국내 사업자와 허가 위반에 초점을 맞춘다. 다만 인도네시아에서 사업을 운영하는 외국 기업도 영향을 받고 있다.

이번 캠페인은 프라보워의 개인사와 정치적 입지도 반영한다. 군 장성 출신인 그는 단속 조직과 압류 자산을 관리하는 국영기업 아그리나스의 요직에 다수의 예비역 장교를 임명했다. 경제 거버넌스에 군을 동원하는 이런 접근은 전임자인 조코 위도도가 선호한 기술관료 중심 방식과 대비된다.

아그리나스 사장 아구스 수토모는 특수부대 출신 예비역 지휘관이다. 그는 업계 경험이 없는데도 팜유 관리가 이제 자신의 공식 “임무”라고 의원들에게 말했다. 이 발언은 시장 메커니즘보다 지휘와 통제를 중시하며 군 출신 인사를 경제 문제 해결에 배치하는 행정부의 접근을 집약한다.

이번 캠페인의 경제적 목표는 여러 갈래로 보인다. 한편으로 벌금을 통해 즉각적인 수입을 창출하고, 장기적으로는 국가가 통제하는 생산 능력을 구축한다. 팜유 및 광산 기업에 부과한 벌금은 합계 22억 달러를 넘어 단속을 통한 상당한 국고 수입이 될 전망이다.

더 중요한 점은 전략 원자재에 대한 국가 통제가 인도네시아의 후방 산업 육성 목표와 국내 식량 안보를 뒷받침한다는 것이다. 아그리나스는 인도네시아 식용유의 3분의 1을 공급하고 2029년부터 바이오디젤 생산을 시작해 국내 에너지와 식량 안보에 필수적인 공급을 국가 통제 아래 두는 것을 목표로 한다. 이런 수직 통합을 통해 정부는 수출 수입과 국내 가격 구조 모두에 영향력을 행사할 수 있다.

이번 캠페인은 프라보워를 국내 엘리트와 외국 세력으로부터 국익을 지키는 인물로 내세우는 정치적 목표도 수행한다. ‘탐욕 경제’를 비판하고 수리야 다르마디 같은 유력 재벌을 겨냥한 조치는 포퓰리즘 정서에 부합한다. 특히 인도네시아의 자원 부에서 혜택을 얻지 못했다고 느끼는 국민층에서 그렇다.

그러나 경제학자들은 이런 접근의 잠재적 부작용을 경고한다. 경제·법률연구센터의 브히마 유드히스트라 아디네가라는 이를 “프라보워식 계획경제”라고 규정하며, “이런 방식은 플랜테이션 부문과 보전 분야 모두에서 투자자들의 관심을 떨어뜨린다”고 지적했다.

인도네시아 자원 부문의 투자 환경은 규제 불확실성과 관료적 복잡성으로 역사적으로 어려움이 컸다. 이번 캠페인은 새로운 예측 불가능성을 더해 문제를 악화시킨다. 유효한 허가를 가진 기업도 보유 토지가 앞으로 산림구역으로 재분류될 수 있는지 걱정할 수 있어 장기 계획을 세우기 어려워진다.

조사·연구기관 트리아스 폴리티카의 아궁 바스코로 사무총장은 다른 관점을 제시했다. 그는 이번 캠페인이 “프라보워 수비안토 행정부 아래 천연자원 부문 위반을 더는 용인하지 않겠다는 국가의 방침”을 보여준다고 평가했다. 이어 “메시지는 간단합니다. 투자는 환영하지만, 규정을 어기고 국가에 피해를 주는 투자는 안 됩니다”라고 말했다.

이 관점에 따르면 이번 캠페인은 생산 자산의 국가 소유를 영구히 확대하기보다 규정 준수 기준을 재설정하려는 목적일 수 있다. 그러나 실행의 규모와 군사화된 방식 때문에 이런 해석이 맞는지 불확실하다.

경제 개발 측면에서 인도네시아 자원 통제 전략의 성패는 새로 확보한 자산을 국가가 얼마나 효과적으로 관리하는지에 크게 달려 있다. 새로 취득한 400만 헥타르 이상의 플랜테이션과 광산을 관리하는 일은 인도네시아 국영기업에 상당한 행정·기술적 부담이다.

아그리나스의 아구스 수토모는 회사의 방대한 토지 가운데 절반에도 못 미치는 면적에 현재 생산성 있는 나무가 심겨 있다고 의회에 밝혔다. 이는 상당한 복구 작업이 필요함을 뜻한다. 보유 자산에는 개별적으로 효율적인 경작 규모에 못 미치는 소규모 필지가 다수 포함돼 있으며, 이를 통합하고 개발하려면 국가가 부족할 수 있는 전문성이 필요하다.

토지 복원과 생산성 향상에 필요한 투자액은 수십억 달러에 이를 수 있어 이미 야심 찬 정책 사업에 재정을 투입하는 국가 예산에 부담을 줄 수 있다. 국영기업의 기술 전문성 부족은 압류한 농업·광업 자산의 최적 운영을 제한해 비효율과 생산성 하락을 초래할 가능성이 있다.

세계적 맥락도 중요하다. 인도네시아의 접근 방식은 각국이 전략 원자재 통제를 강화하려는 가운데 전 세계적으로 힘을 얻은 자원 민족주의 추세를 반영한다. 칠레의 리튬 국유화 논쟁부터 아프리카의 광업법 개정까지 각국 정부는 천연자원에 대한 주권을 점점 더 강하게 주장하고 있다. 인도네시아 캠페인의 특징은 근본적인 발상보다는 규모와 속도에 있다.

이 접근이 궁극적으로 인도네시아 경제와 국민에게 도움이 될지는 아직 알 수 없다. 국가 주도 자원 관리의 역사적 성과는 성공과 실패가 뒤섞여 있다. 여러 부문에서 국영기업을 운영해온 인도네시아의 경험은 비효율, 부패, 부실 관리에 대한 교훈을 제공한다.

앞으로 몇 년간 프라보워의 자원 통제 캠페인이 모든 인도네시아 국민을 위해 국가 자산 통제를 성공적으로 재조정한 정책으로 기억될지, 아니면 오히려 새로운 비효율과 경제 왜곡을 낳아 보호하려던 국민에게 피해를 줬다는 평가를 받을지 드러날 것이다.

향후 과제와 불확실한 결과

인도네시아의 자원 통제 캠페인이 초기 단계를 지나면서 중대한 과제가 눈앞에 놓였다. 수백만 헥타르의 토지를 국가 관리로 전환하는 데 따르는 물류·법률·경제적 어려움은 막대하다. 정책의 궁극적인 성패는 이런 과제를 어떻게 해결하느냐에 달려 있다.

당면 과제는 단속과 관리 이관이다. 아그리나스와 태스크포스는 새로 확보한 수백만 헥타르의 토지를 운영하고, 기존 사업자와 운영 방식을 협의하며, 생산량을 유지할 생산 체계를 마련해야 한다. 이를 위해서는 부족할 수 있는 기술 전문성, 관리 체계, 자본이 필요하다.

태스크포스는 불법 가능성이 있는 팜유 플랜테이션 약 500만 헥타르를 파악했다. 공식 발표에 따라 검증 및 환수가 완료된 면적은 310만~370만 헥타르다. 남은 지역을 통제하면서 이미 압류한 구역의 질서를 유지하려면 지속적인 관심과 자원이 필요하다.

특히 팜유 사업에서는 재식재가 중요한 과제다. 기름야자는 수확량을 유지하려면 보통 20~25년마다 다시 심어야 한다. 많은 소농은 새 제도 아래 토지 보유권이 불확실해 비용이 많이 드는 재식재를 미뤄왔다. 대책을 마련하지 않으면 이런 관리 지연으로 향후 생산성이 떨어질 가능성이 크다.

업계 단체 갭키는 수확 수익 전액이 아그리나스 계좌로 입금되고, 협력업체에 대한 지급은 30일 넘게 지연된다는 회원사 불만을 전했다. 지급 지연은 농민과 기업의 현금 흐름에 문제를 일으켜 일부 사업자를 폐업으로 몰고, 유지·개선 투자를 줄일 수 있다.

수용을 둘러싼 법적 체계도 도전에 직면해 있다. 대통령령은 태스크포스에 폭넓은 권한을 부여하지만, 구체적인 사건이 인도네시아 법원에서 수년간 다뤄질 수 있다. 법령이 대기업 사업과 소농의 활동을 구분하지 않는 탓에 재산권과 생계에 대한 헌법적 보호를 근거로 법적 다툼이 벌어질 가능성이 있다.

국제 투자자들은 적법한 절차나 공정한 보상 없이 자산을 수용당했다고 판단하면 중재 절차를 밟을 수 있다. 이런 절차에 수년이 걸리더라도 가능성만으로 인도네시아 투자 환경의 불확실성이 커진다.

정부 각급 기관 간 조율도 과제다. 인도네시아의 분권형 거버넌스 구조에서는 지방정부가 토지 이용과 경제 개발에 상당한 권한을 갖는다. 중앙정부 목표와 지역의 이해관계를 일치시키려면 지속적인 협상과 타협이 필요하다.

인도네시아 팜유위원회(DMSI) 사하트 시나가 회장은 이 문제가 부문을 넘나든다고 지적했다. “산림구역 문제는 부문 간에 걸친 사안이므로 법 집행만으로 해결될 것이라 기대할 수 없습니다. 산림구역 거버넌스를 효과적으로 시행하려면 관련 부처가 모두 협력해야 합니다.”

즉각적인 시행 과제를 넘어 캠페인의 장기적인 경제성에 대한 의문도 남는다. 인도네시아와 다른 나라의 국가 통제 기업들은 민간 부문의 효율성과 혁신을 따라가는 데 어려움을 겪곤 했다. 아그리나스가 생산성의 큰 하락 없이 확대된 자산을 성공적으로 관리할 수 있을지는 불확실하다.

국제 시장의 반응도 결과에 영향을 미칠 것이다. 인도네시아의 공급 제약으로 세계 원자재 가격이 오르면 국가 운영을 뒷받침할 추가 수입이 생길 수 있다. 하지만 가격 상승으로 대체 소재나 다른 국가의 공급원으로 전환이 빨라져 시간이 지나면서 인도네시아의 시장 점유율이 줄어들 수도 있다.

전기차 배터리에 필수적인 니켈의 경우 인도네시아발 공급 차질이 대체 공급원이나 배터리 기술 개발을 촉진할 수 있다. 이는 니켈 자원을 활용해 국내 전기차 배터리 산업을 육성하려는 인도네시아의 전략을 약화시킬 수 있다.

캠페인의 환경적 성과 역시 불확실하다. 산림 복원과 토지 관리 개선을 목표로 내세웠지만, 실제로는 보전보다 자산 환수와 수익 창출에 초점을 맞춘 듯하다. 복원과 보호에 상당한 투자가 이뤄지지 않는다면 민간에서 국가 기관으로 소유권을 이전하는 것만으로 환경 성과가 개선되지 않을 수 있다.

왈히의 산림·플랜테이션 캠페인 책임자인 울리 아르타 시아기안은 우려를 강조했다. “환경 복원을 옹호할 수 없다면 태스크포스에 들어간 이유가 무엇입니까? 자산 환수를 말한다면… 그 자산은 복원해야 할 산림 자체입니다. 산림 복원을 옹호하지 않는다면 환경을 지키는 사람이라고 자처할 자격이 없습니다.”

행정부가 발표한 탄소시장 전략, 즉 탄소배출권으로 2028년까지 최대 650억 달러를 조달하겠다는 계획에도 자체적인 난제가 있다. 기준선 산정, 이중 계산, 탄소 감축량 검증 문제는 세계 탄소시장을 오랫동안 괴롭혀왔으며, 인도네시아의 접근 방식이 이런 문제를 충분히 해결할지는 의문이다.

멜버른대의 탄소 회계 전문가 케이트 둘리는 인도네시아 계획에 우려를 표했다. “각국은 거래 관련 정보 상당 부분을 비공개로 할 수 있습니다.” 그는 인도네시아가 유엔의 감독을 피하는 대규모 양자 협상을 “대량의 배출권을 쉽게 거래하는 방법”으로 활용할 가능성이 크다고 본다.

앞으로 캠페인의 사회적 측면도 세심하게 관리해야 한다. 지역사회 이주, 생계 교란, 단속의 불공정성에 대한 인식은 충분히 다루지 않을 경우 사회적 불안을 일으킬 수 있다. 집행과 지역의 필요에 대한 세심한 배려 사이에서 균형을 맞추는 정부의 능력이 인도네시아의 다양한 지역에서 캠페인이 받아들여지는 데 큰 영향을 미칠 것이다.

프라보워 대통령은 현재의 성과를 “이제 시작일 뿐”이라고 표현해 캠페인이 더 확대될 수 있음을 시사했다. 체계적인 현행 집행 방식은 여러 원자재 부문에서 지속적인 단속을 이어갈 제도적 역량이 있음을 보여준다. 다만 행정적 어려움과 투자 수요가 향후 확대의 속도와 범위에 영향을 미칠 수 있다.

국가의 자원 통제 권한을 강화하는 헌법 개정도 가능성이 남아 있지만, 현재 단속은 기존 법적 체계 안에서 이뤄지고 있다. 현 정책의 시행 성과에 따라 천연자원 부문에 대한 국가 권한 확대를 지지하는 정치적 힘이 달라질 수 있다.

전통적인 투자자 보호 체계가 자원 민족주의 정책과 맞물리면서 양자 투자협정의 재협상이 필요해질 수도 있다. 국영기업 확대와 국내 우선 배분 정책에 맞춰 다자간 무역협정을 조정해야 할 가능성도 있다.

수입국들이 공급망 회복력을 구축하는 것도 인도네시아의 자원 통제 정책에 대한 장기적 대응 중 하나다. 공급원 다변화는 인도네시아의 시장 영향력을 낮추는 한편, 국가가 관리하는 생산의 효율성에 경쟁 압박을 가할 수 있다.

자원 주권 목표와 국제 경제 통합 사이의 균형이 인도네시아의 미래 발전 방향을 좌우할 것이다. 성공적인 시행을 위해서는 자원에 대한 국가 통제로 국내 정책 목표를 달성하는 동시에 수출 경쟁력을 유지해야 한다. 현실에서는 달성이 쉽지 않았던 섬세한 균형이다.

결국 인도네시아의 자원 통제 캠페인은 결과가 불확실한 고위험 도박이다. 기대되는 이점으로는 국가 수입 증대, 자원 거버넌스 개선, 국익 보호가 있다. 반면 투자자 이탈, 생산성 저하, 사회적 혼란, 보전 성과 없는 환경 악화의 위험도 있다.

이런 상충 요인이 어떻게 전개되느냐에 따라 역사는 이번 캠페인을 인도네시아의 경제 주권을 강화한 대담한 조치로 기억할 수도, 발전을 저해하고 국내외 협력자를 멀어지게 한 실책으로 평가할 수도 있다.

핵심 내용

• 인도네시아가 스위스와 맞먹는 약 400만 헥타르 이상의 토지를 장악했다. 대상에는 플랜테이션, 광산 채굴권, 가공 시설이 포함된다.
• 캠페인은 2025년 1월 설립돼 샤프리 샴수딘 국방장관이 이끄는 산림구역 단속 태스크포스가 주도한다.
• 예비역 군인들이 주로 이끄는 국영기업 PT 아그리나스 팔마 누산타라는 약 170만 헥타르를 보유한 면적 기준 세계 최대 팜유 플랜테이션 기업이 됐다.
• 정부는 팜유 기업 48곳에 약 5억6,000만 달러의 벌금을 부과했으며, 광산업체 22곳에는 17억 달러가 넘는 벌금이 부과됐다.
• 니켈 광산업체는 헥타르당 38만9,000달러, 팜유 사업자는 토지 개간이 시작된 시점부터 매년 헥타르당 1,497달러의 벌금을 물게 된다.
• 윌마 인터내셔널과 IOI 코퍼레이션을 비롯한 주요 국제 기업들이 영향을 받았다고 밝혔으며, 인도네시아 사업을 재검토하고 있다.
• 소농은 이주 또는 불리한 공동 운영 조건에 직면해 있으며, 수익의 15%만 받는 제안을 거부한 사례도 있다.
• 환경 단체들은 일부 기업의 위반은 눈감으면서 소농을 겨냥하는 선택적 단속을 비판하고, 수용이 보전에 도움이 되는지 의문을 제기한다.
• 세계 원자재 시장은 잠재적 공급 차질을 아직 충분히 반영하지 않았지만, 주목받은 압류 이후 니켈 가격이 잠시 급등했다.
• 인도네시아는 아그리나스를 통해 2029년까지 식용유의 3분의 1을 공급하고 바이오디젤 생산을 시작하는 한편, 2028년까지 탄소배출권으로 650억 달러를 조달할 계획이다.