미국·인도네시아 니켈 협정, 중국의 공급망 지배력 위협

핵심 광물 지정학의 변화

미국과 인도네시아는 목요일 무역협정을 최종 타결했다. 이 협정으로 미국 기업은 인도네시아 군도의 막대한 니켈 및 기타 산업 원자재 매장량에 제한 없이 접근할 수 있게 된다. 분석가들은 이번 조치가 글로벌 공급망을 근본적으로 재편하고, 해당 분야에서 오랫동안 이어져 온 중국의 지배력에 도전할 수 있다고 말한다. 인도네시아산 제품에는 19% 관세를 부과하는 한편, 미국의 대인도네시아 수출품 99% 이상에 대한 관세를 없애는 이번 협정은 최근 몇 년 사이 핵심 광물 외교에서 가장 중대한 변화 가운데 하나로 꼽힌다.

7차례에 걸친 협상 끝에 마련된 협정에 따라 인도네시아는 미국으로 향하는 니켈, 보크사이트, 구리의 수출 제한을 철폐하기로 했다. 또 에너지 원자재, 항공기, 농산물을 포함해 384억 달러 규모의 미국산 제품을 구매하기로 합의했다. 아울러 인도네시아는 광산 부문 지분 매각 요건과 같은 조치를 통해 미국 투자자의 현지 기업 소유를 제한하지 않기로 했다. 다만 이 조항은 12개월 안에 재검토될 예정이다.

이번 협정은 전통적인 무역 장벽을 넘어 전략적 국가안보 문제도 다룬다. 인도네시아는 미국의 기술 제한 대상인 상품의 이전을 제한하는 수출 통제에서 워싱턴과 보조를 맞추기로 했다. 또 미국의 이익을 해칠 수 있는 디지털 무역협정을 다른 국가와 체결하기 전에 워싱턴과 협의하도록 했으며, 미국 기업을 차별하는 디지털 서비스세 부과도 금지했다.

협정의 핵심은 핵심 광물 관련 조항이다. 인도네시아는 미국 시장을 겨냥한 니켈 원광 수출 제한을 해제하기로 했다. 국내 가공을 강제하기 위해 2020년 원광 수출을 금지했던 인도네시아로서는 중요한 정책 전환이다. 이번 협정은 희토류를 포함해 인도네시아의 광산, 가공 및 후방 산업에 대한 미국의 투자도 촉진한다. 외국 기업 소유 산업단지에는 다른 기업과 동일한 세금 및 법적 요건을 적용하도록 했다.

인도네시아 니켈을 장악한 베이징

중국 기업들은 현재 인도네시아 배터리급 니켈 생산량의 약 80%를 장악하고 있다. 지난 10년간 인도네시아의 광물 가공 인프라에 투자한 금액은 약 300억 달러로 추산된다. 이러한 지배력은 주로 인도네시아가 2020년 니켈 원광 수출을 금지한 데서 비롯됐다. 이 조치로 국제 구매업체들은 현지에 제련소를 짓거나 세계 최대 규모인 인도네시아 니켈 매장량에 대한 접근을 포기해야 했다. 미국 지질조사국에 따르면 인도네시아의 니켈 매장량은 전 세계의 42.3%를 차지한다.

이 투자는 인도네시아를 원자재 수출국에서 세계 최대 니켈 가공국으로 탈바꿈시켰다. 인도네시아는 전 세계 니켈 광산 공급량의 약 60%를 차지한다. 칭산홀딩그룹, 저장화유코발트, 닝보리겐 등 중국 기업은 인도네시아 니켈 제련소의 90% 이상을 건설했다. 이들 기업은 술라웨시 같은 섬에서 발견되는 저품위 라테라이트 광석에서 배터리급 니켈과 코발트를 추출하기 위해 고압산침출(HPAL) 기술을 사용하는 경우가 많다.

이들 사업은 서방 경쟁업체보다 낮은 환경·노동 기준의 혜택을 받아 왔다. 이에 따라 중국 지원을 받는 시설은 파운드당 3.17달러의 현금 원가를 달성한 반면, 소로와코와 웨다베이 같은 서방 운영 광산의 원가는 파운드당 6.56~8.24달러에 달했다. 이러한 비용 우위는 전 세계적인 공급 과잉을 초래했다. 니켈 가격은 2023년 44.7%, 2024년에는 추가로 26.1% 폭락했고, 호주와 뉴칼레도니아의 고비용 생산업체들은 가동을 중단하는 한편 인도네시아의 시장 점유율은 높아졌다.

중국의 소유권 집중은 미국 정책 입안자들에게 복잡한 과제를 안긴다. 인플레이션 감축법(IRA)의 세액공제를 규정한 기존 해외우려기관(FEOC) 조항에 따르면, 인도네시아 니켈 생산량의 상당 부분은 중국 측의 과반 소유를 이유로 보조금 대상에서 제외될 수 있었다. 최근 법률로 30D 친환경차 세액공제가 폐지되면서 해당 장벽은 사라졌지만, 공급망 안보와 베이징의 시장 조작 가능성에 대한 우려는 여전히 남아 있다.

환경 및 노동 문제

니켈 붐은 상당한 환경 파괴를 초래했다. 2000년 이후 최소 15만6,000헥타르의 숲이 사라졌으며, 그 상당 부분은 탄소 흡수에 중요한 원시림이다. 술라웨시와 할마헤라 같은 섬의 광산 사업은 홍가나 마나와족 등 외부와 접촉하지 않은 부족을 포함한 원주민 공동체를 이주시켰으며, 산호삼각지대의 민감한 산호초 서식지를 오염시켰다.

가공 시설은 석탄 화력발전소에 크게 의존한다. 산업단지는 인도네시아 석탄 발전량의 15%를 차지하며, 신규 사업이 가동되면 이 비중은 24%까지 상승할 것으로 전망된다. 이러한 화석연료 의존은 상당한 탄소 배출을 야기한다. 주요 니켈 생산업체들은 2023년 약 1,500만 톤의 온실가스를 배출했으며, 대부분은 라테라이트 광석을 1등급 배터리급 니켈로 가공하는 데 사용되는 석탄에서 나왔다.

노동 여건도 국제사회의 감시를 받고 있다. 미 노동부는 특히 중국 소유 제련소에서 생산된 인도네시아산 니켈 제품을 강제노동 우려 대상에 포함했다. 2023년 12월 중국 소유 모로왈리 니켈 공장에서 용광로가 폭발해 노동자 20명이 사망하면서 안전 관리의 허점이 드러났다. 이러한 우려에 시민사회단체들은 감독 강화를 요구하고 있다. 환경단체들은 공식 금지에도 불구하고 해저 광미 처분이 계속돼 전 세계 산호초의 76%가 있는 모로왈리해를 오염시키고 있다고 지적한다.

미국 정부는 차이나 레이버 워치 같은 단체를 통해 노동 감시 활동에 자금을 지원한 것으로 알려졌다. 이 단체는 인도네시아 노동조합을 교육하고 강제노동 사례를 기록하는 보조금을 받았다. 이러한 활동은 노동권 침해를 특정 기업 및 글로벌 구매업체와 연결하는 집행 가능한 자료를 마련해 중국 운영 시설의 평판에 영향을 미치는 것을 목표로 한다.

격화하는 강대국 경쟁

이번 무역협정은 동남아시아에서 베이징의 영향력에 맞서고 전기차 배터리 및 방위산업용 공급망을 확보하려는 워싱턴의 시도 속에 체결됐다. 전기차 수요가 최근 시장 변동성에도 계속 늘어나는 가운데, 인도네시아의 니켈 매장량은 청정에너지 제조업을 장악하기 위한 경쟁의 핵심 쟁점이 됐다.

이번 협정은 인도네시아가 베이징을 넘어 외국과의 협력 관계를 다각화할 길을 열어 주지만, 자카르타는 양대 강대국과의 관계를 유지해야 하는 어려운 과제에 직면해 있다. 2024년 조코 위도도에 이어 취임한 프라보워 수비안토 대통령은 전임자의 자원 민족주의 정책을 유지하면서 미국 투자를 늘리려 하고 있다. 그러나 중국의 인도네시아 투자는 지난 6년간 31% 증가해 2020~2025년 350억 달러에 달했고, 이 가운데 150억 달러 이상이 금속 가공에 투입됐다.

분석가들은 이번 협정이 자카르타의 최대 교역 상대국인 중국과 인도네시아의 관계를 긴장시킬 수 있다고 경고한다. 중국의 경제성장률이 1%포인트 둔화하면 인도네시아의 성장률은 약 0.3%포인트 하락하는 것으로 추산돼, 베이징을 자극할 때의 위험성을 보여 준다. 중국은 인도네시아의 팜유, 석탄, 니켈 수출품 대부분을 구매하며 자카르타에 상당한 경제적 영향력을 행사하고 있다.

인도네시아는 2025년 1월 브릭스 경제협력체에 가입하는 동시에 워싱턴과의 관계도 강화하려 하고 있다. 이는 자카르타가 유지하려는 섬세한 균형을 보여 준다. 프라보워 대통령은 최근 모스크바를 방문해 블라디미르 푸틴 대통령과 원자력 에너지 협력을 논의했다. 이 역시 인도네시아의 다자 연계 외교를 보여 주는 사례다. 이러한 외교 노선은 워싱턴이나 베이징 어느 한쪽에 전적으로 의존하기보다 경쟁하는 강대국들 사이에서 이익을 극대화하려는 자카르타의 의지를 반영한다.

가격 변동성과 공급 안정성

최근 몇 달간 글로벌 니켈 시장은 극심한 변동성을 보였다. 인도네시아가 채굴량 제한을 결정한 뒤 12월 중순부터 1월까지 가격이 30% 넘게 급등했다. 골드만삭스 리서치의 원자재 분석가 라비니아 포르첼레세는 이제 인도네시아 정책의 비교적 작은 변화도 글로벌 수급 균형과 가격에 큰 영향을 준다고 지적했다.

이제 시장은 인도네시아의 공급 결정을 주요 변수로 주시하고 있습니다. 정책이나 승인 절차의 비교적 작은 변화도 글로벌 수급 균형과 가격에 큰 영향을 미칠 수 있습니다.

가격 급등은 최대 생산국의 공급 제약에 대한 시장의 우려를 반영했다. 인도네시아 국영 광산기업은 최근 부문에 대한 통제를 강화하기 시작했다. 뇌물이나 부적절한 인허가를 통해 취득한 것으로 의심되는 400만 헥타르 이상의 광산 채굴권을 압류했으며, 올해 추가로 450만 헥타르를 압류할 계획이다. 이번 단속은 국가의 통제권을 강화하려는 조치지만, 투자자들에게 새로운 불확실성을 안기고 있다.

시장 분석가들은 배터리 기술이 발전하면서 니켈의 장기 수요 전망이 불확실해지고 있다고 지적한다. 니켈이 들어가지 않는 리튬인산철(LFP) 배터리는 현재 전 세계 전기차의 거의 절반에 동력을 공급한다. 중국 자동차 제조업체들은 니켈 함량이 높은 대안보다 저렴하고 안정적인 철 기반 배터리로 빠르게 전환하고 있다. 이러한 추세가 가속화되면 인도네시아가 현재 수요를 충족하기 위해 생산 능력을 확대하더라도, 니켈 중심 산업 전략의 수익성은 약화될 수 있다.

이행 위험과 자원 민족주의

협정에 서명했지만 완전한 이행까지는 상당한 장애물이 남아 있다. 인도네시아 당국자들은 협상 과정에서 한 약속 가운데 일부, 특히 중국 및 러시아와의 관계 관리에서 자카르타의 자율성을 제한할 수 있는 조항을 번복한 것으로 알려졌다. 미국은 인도네시아가 미국의 이익을 위협하는 협정을 체결할 경우 워싱턴이 협정을 종료할 수 있도록 하는 조건을 요구해 왔으며, 자카르타는 이를 내정 간섭으로 보고 있다.

인도네시아의 의무 지분 매각법은 외국 광산 기업이 시간이 지나면서 지분 51%를 인도네시아 기업에 이전하도록 규정해 미국 투자자에게 장기적인 불확실성을 안긴다. 기존 사업은 지분 이전 후에도 운영권을 유지하는 경우가 많지만, 신규 진출 기업은 더 높은 장벽과 제한된 협상력을 마주하게 된다. 이 요건은 소유권 제한을 없앤다는 협정의 명목상 내용과 배치돼, 새 무역협정과 기존 인도네시아 광산법 사이에 충돌이 생길 수 있음을 시사한다.

인도네시아산 니켈 가공의 기술적 과제도 미국의 진출을 복잡하게 만든다. 미국의 방위산업 및 배터리 용도에는 대부분 1등급 니켈이 필요하지만, 인도네시아는 주로 스테인리스강에 적합한 2등급 니켈을 생산한다. 인도네시아산 생산물을 배터리급 소재로 전환하려면 정교한 정제 역량이 필요하지만, 이는 여전히 대부분 중국의 통제 아래 있다.

더욱이 인플레이션 감축법의 30D 세액공제가 폐지되면서 미국 자동차 제조업체가 인도네시아산 원료를 조달할 핵심 유인이 사라졌고, 이에 따라 전기차 공급망에 대한 협정의 단기적 영향은 줄어들 수 있다. 자유무역협정(FTA) 준수 광물에 주어지던 보조금 프리미엄이 없어지면, 인도네시아산 니켈은 규제상 혜택이 아니라 가격과 공급 가능성만으로 경쟁해야 한다. 최근 미 연방대법원이 행정부의 관세 부과를 위한 비상 권한 사용에 대한 이의 제기를 심리하면서, 협정의 지속 가능성에도 법적 의문이 제기되고 있다.

핵심 내용

• 미국과 인도네시아가 미국 기업에 인도네시아산 니켈 및 핵심 광물 접근권을 부여하고 관세를 19%로 정하는 무역협정을 최종 타결했다.
• 중국 기업은 인도네시아 배터리급 니켈 생산량의 약 80%를 장악해 미국의 공급망 취약성을 키울 가능성이 있다.
• 인도네시아는 미국산 제품 384억 달러어치를 구매하고 핵심 광물 수출 제한을 철폐하기로 했다.
• 환경 문제로는 15만6,000헥타르가 넘는 산림 파괴와 가공 과정의 석탄 화력 의존이 꼽힌다.
• 인도네시아의 자원 민족주의와 광산 지분 과반을 현지에 이전해야 하는 요건 등 협정 이행 위험이 남아 있다.
• 글로벌 니켈 가격은 여전히 변동성이 크며, 인도네시아의 생산 결정이 시장을 움직이는 주요 변수가 되고 있다.
• 이번 협정은 중국의 지배력에서 벗어나 공급망을 다각화하려는 전략적 시도지만, 중국은 인도네시아에 여전히 상당한 경제적 영향력을 행사하고 있다.