거대한 사업
인도네시아 최남단 주에 동이 트기 전, 작고 파란색과 흰색으로 칠해진 건물에서 일하는 사람들이 수천 끼의 식사를 준비하기 시작한다. 자카르타보다 호주에 더 가까운 티모르섬 해안 마을 토이네케에서 유프리안티 하우티아스는 지역 학교와 보건소에 매일 점심 2,500끼를 공급하는 일을 감독한다. 이 주방은 프라보워 수비안토 대통령이 군도 전역 수백만 명의 어린이에게 음식을 제공하기 위해 전례 없는 속도로 구축한 거대한 네트워크의 한 지점일 뿐이다. 2025년 1월 시작된 이 사업은 빠르게 세계 최대 규모의 유사 사업 가운데 하나로 자리 잡았으며, 현재 인도네시아를 이루는 수천 개 섬에서 2만5,000곳이 넘는 주방이 운영되고 있다.
‘무료 영양식’(Makan Bergizi Gratis·MBG) 사업의 규모는 엄청나다. 정부는 전체 인구의 약 30%에 해당하는 약 8,300만 명에게 식사를 제공하는 것을 목표로 한다. 대상에는 학생, 유아, 임신부와 수유부가 포함된다. 당국은 2025년 51조5,000억 루피아(약 38억 달러)를 배정했지만, 2026년 예산은 335조 루피아(약 197억 달러)로 급증해 국가 총지출의 거의 10%를 차지하게 됐다. 2024년 취임한 퇴역 육군 장성 프라보워 대통령은 무료 영양식 제공을 핵심 공약으로 내세우며, 이 사업이 영양 개선과 학생들의 학교 이탈 감소, 마을 단위의 경기 부양으로 이어질 것이라고 강조했다.
이 같은 포부에도 사업은 재정 지속 가능성을 둘러싼 우려의 초점이 됐다. 인도네시아는 재정 적자를 국내총생산(GDP)의 3% 이내로 제한하는 법정 상한을 두고 있으며, 이는 수년간 거시경제 운용의 규율로 작용해 왔다. 2025년 적자율은 2.92%로 상한선에 위험할 만큼 근접했고, 2026년 목표치인 2.68%도 오차를 감당할 여지가 거의 없다. 중동 긴장으로 국제 유가가 배럴당 100달러를 넘어선 가운데 에너지 보조금으로 이미 210조 루피아(123억 달러)가 지출되고 있어, 무료 급식 사업은 빠듯한 재정 여력을 더욱 압박하고 있다. 자원이 이 단일 사업에 집중되면서 경제학자들은 우려를 제기하고 있다. GDP 대비 세수 비율이 약 9%에 머무는 인도네시아가 부채의 지속 가능성을 위협하지 않고 이처럼 광범위한 사회복지 사업을 뒷받침할 충분한 수입을 확보하기 어렵다는 것이다.
오지에서의 운영 과제
인도네시아의 광활한 지형 곳곳에 식사를 전달하는 물류상의 현실은 계획자들이 예상한 것보다 훨씬 복잡한 것으로 드러났다. 토이네케에서는 현지 농가가 주방의 수요를 충족할 만큼 충분한 농산물을 생산하지 못해 신선한 식재료를 조달하려면 왕복 4시간이 걸린다. 외딴 보건 거점으로 식재료를 나르는 트럭은 진흙길과 잦은 침수로 멈춰 서기 일쑤다. 결국 직원들이 남은 거리를 쟁반을 들고 걸어서 옮겨야 한다. 하우티아스는 일부 배달 지점에서 고작 10명이나 20명에게 식사를 제공하는 등 흩어져 있는 지역사회에 음식을 전달하는 일이 매일 고된 과제라고 설명한다. 국가영양청(BGN)은 가족들이 전통적인 가정식을 선호하거나 상업적으로 판매되는 음식을 택하는 지역에서는 참여율이 고르지 않다는 점을 인정해, 주방 책임자들에게 참여를 강요하지 말라고 지시했다.
현장에서 드러난 어려움은 더 광범위한 구조적 문제를 보여준다. 사업을 총괄하는 국가영양청은 위생 규정 위반으로 2,000곳이 넘는 주방의 운영을 중단시켰고, 다른 주방들에 대한 지급도 일시적으로 보류했다. 정부 통계에 따르면 2025년 1월 이후 학생 5,900명 이상이 식중독에 걸리는 등 식품 안전 문제가 사업 시행을 괴롭혀 왔다. 독립 감시단체들은 실제 피해 규모가 6,500명에 육박할 수 있다고 본다. 티모르섬 동누사틍가라주에서 벌어진 한 사례에서는 아이들이 쟁반 위의 녹두를 밀어 놓고, 진한 빨간 소스를 얹은 달걀프라이를 노골적으로 꺼리는 모습을 보였다. 아이들은 외부 노점에서 파는 간식을 더 좋아했다.
국가영양청을 이끄는 다단 힌다야나는 시행 초기의 문제를 인정하면서도 사업은 계획대로 진행될 것이라고 강조한다. 그는 대통령과 일주일에 여러 차례 통화하며, 중단이 아니라 속도를 높이라는 일관된 지침을 받고 있다고 말한다. 국가영양청은 성과 지표에 따라 주방에 ‘A’, ‘B’, ‘C’ 등급을 부여하는 인증 제도를 제안했으며, 품질보다 수량을 우선시하고 있다. 그러나 비판론자들은 물류에는 적절할지 몰라도 공중보건에는 맞지 않는 군대식 지휘 체계 때문에 전문 영양사들이 밀려나고, 식품 안전이나 아동 발달에 대한 전문성이 부족한 퇴역 장교들이 그 자리를 대신했다고 지적한다.
경제적 효과와 기회비용
프라보워 대통령은 이 사업이 마을 단위의 번영을 높였다고 주장하지만, 정량적 평가는 그보다 복잡한 양상을 보여준다. 국가연구혁신청의 경제 모형에 따르면 이 사업은 국내총생산을 14조5,000억~26조 루피아 늘릴 수 있다. 이는 연간 지출액의 극히 일부에 불과해 파급 효과가 제한적임을 시사한다. 경제개혁금융연구소(INDEF) 분석가들은 막대한 예산 배정이 다른 필수 부문의 재원을 줄인다고 경고한다. 자카르타에 있는 경제법률연구센터의 바히마 유디스트라 아디네가라 사무총장은 사업의 재정 효율성에 대해 혹독한 평가를 내렸다.
이 사업에는 ‘F’를 주겠습니다. 무료 급식 사업은 재정 여력 측면에서도, 현장에서도 문제가 상당히 많습니다.
재정 부담은 어려운 선택을 강요하고 있다. 급식 재원은 대부분 교육·보건 예산을 삭감해 마련됐으며, 그 결과 교사 급여와 학교 운영에 쓰일 자원이 다른 곳으로 돌려졌다. 경제개발금융연구소(INDEF)는 교육 부문의 재원 부족분이 27조 루피아에 이르고, 약 72만3,000개의 일자리가 사라질 수 있다고 추산한다. 쿠팡의 한 초등학교 교장은 무료 급식이 도움이 되기는 하지만, 시설과 도서관, 기술에 투자하는 편이 식사만 제공하는 것보다 학생들의 학교 이탈을 줄이는 데 더 효과적일 것이라고 말했다. 이 학교는 수백 명의 학생이 프로젝터 한 대와 노트북 세 대를 함께 쓰고 있다.
지역 조달을 통해 혜택을 받도록 설계된 농민들은 주방 운영자들과의 거래가 뜸하고 스트레스가 크다고 말한다. 쿠팡 시장의 상인들은 급하게 식재료를 구해야 하는 늦은 주문을 받거나, 생산비를 조금 웃도는 수준으로 가격이 정해져 사업 참여가 경제적으로 불가능해지는 경우가 있다고 설명한다. 26세 채소 농민 린토 자미는 제시된 가격으로는 손해를 보게 된다며 공급 계약을 거부했다. 밭에서 채소를 고르던 그의 어머니 디나 우주 에도는 사업의 논리에 의문을 제기했다. “우리가 손해를 본다면, 대체 누가 아이들에게 음식을 주는 건가요? 농민인가요, 정부인가요?”
신용 위험과 대외 압박
국제 신용평가사들은 인도네시아의 악화하는 재정 상황에 주목하고 있다. 무디스와 피치는 이미 인도네시아의 신용등급 전망을 ‘부정적’으로 낮췄고, S&P 글로벌은 중동 정세가 혼란스러운 가운데 인도네시아의 신용 지표가 동남아시아 이웃 국가들보다 더 취약하다고 경고했다. 에너지 가격 상승은 보조금 지출을 늘려 재정 적자를 압박하고, 금리가 오르면 정부의 부채 상환 비용도 증가할 수 있다. S&P 글로벌은 호르무즈 해협 폐쇄로 인한 공급 차질이 수개월 지속될 수 있다고 지적했다. 인플레이션이 시장 금리를 끌어올리면 정부의 이자 지급액도 늘어날 수 있다.
푸르바야 유디 사데와 재무장관은 부담을 인정하며 사업 운영을 주 6일에서 5일로 줄이는 방안을 발표했다. 이 조치로 연간 40조 루피아를 절감할 것으로 예상된다. 정부는 비필수 출장 제한 등 긴축 조치도 다시 도입했으며, 장관 급여 삭감도 검토하고 있다. 그러나 프라보워 대통령은 사업을 축소하기보다 확대하겠다는 입장을 공개적으로 고수하고 있으며, 노인 수혜자 포함 가능성도 시사했다. 3월 예산을 억제하기 위해 사업 규모를 줄일 것이냐는 질문에 그는 단호하게 답했다.
무료 급식은 건드리지 않겠습니다. 우리 아이들이 영양실조에 걸린 모습을 보고 있을 수 없어서 시작한 일입니다.
이처럼 흔들림 없는 입장은 투자자들의 우려를 낳고 있다. 브랜디스 인베스트먼트 파트너스의 포트폴리오 매니저 루이 라우는 사업 규모가 재정 우선순위에 대한 의문을 키우는 순손실 요인이라고 본다. 장관 48명과 부장관 56명, 신설 조정 부처들로 확대된 내각은 뚜렷한 효율성 개선 없이 재정 지출만 늘렸다. 한편 세수 확보는 만성적으로 부진하다. GDP 대비 세수 비율은 약 9%로, 선진국의 30%에 비해 크게 낮다. 이에 따라 정부는 정책 목표를 실행하는 데 차입에 의존하고 있다.
거버넌스와 감독 실패
물류와 재정 문제를 넘어, 이 사업은 더 깊은 거버넌스 취약성을 드러냈다. 국가영양청은 조달 관행을 둘러싼 감시를 받고 있다. 본부 사무 지원부터 세계 반부패의 날 기념 달리기 행사까지 다양한 활동을 위해 행사 대행업체 16곳에 1,139억 루피아(665만 달러)를 배정한 사실이 드러났다. 교육 예산이 삭감되고 주방에 대한 감독은 최소한에 그치는 상황에서 이 같은 지출은 예산 우선순위에 대한 비판을 키웠다. 국가조달청이 공개한 자료에 따르면 국가영양청 본부에 190억 루피아, 스나얀 기념 달리기 행사에 13억4,000만 루피아가 배정됐다.
국가영양청의 지도부 구성은 전문성을 압도하는 군 출신 인사 임용의 더 광범위한 흐름을 보여준다. 국가영양청에는 일부 공무원 출신 부청장이 있지만, 고위직에 훈련받은 공중보건 전문가가 없고 대신 퇴역 군인과 경찰 출신 인사에 의존하고 있다. 내부 메모에는 군의 물류망을 활용하고, 아이들에게 음식을 제공하는 일을 군사 작전과 유사한 것으로 간주해 장교들을 조직 구조에 편입하겠다는 방침이 명시됐다. 이 접근 방식으로 아동의 식단 요구와 식품 안전 절차의 복잡성을 이해하는 영양사들이 밀려나면서, 핵심 사업이 비효율이나 실패에 취약해졌다.
사업의 합법성에 이의를 제기하는 소송은 헌법재판소에서 심리 중이다. 청구인들은 보편적 배급이 자원을 낭비하며, 필요성이 확인된 지역에 집중해야 한다고 주장한다. 여론조사에 따르면 프라보워 대통령의 지지율은 약 80%를 유지하고 있지만, 무료 급식 사업 자체에 대한 지지도는 2025년 3월부터 10월까지 4점 척도에서 0.27점 하락했다. 이는 사업의 효과를 둘러싼 대중의 회의가 커지고 있음을 시사한다.
정치적 이해관계와 포퓰리즘 압력
프라보워 대통령은 2024년 선거운동 중 발육부진 아동들을 만난 일을 계기로 이 사업을 도덕적 의무로 규정했다. 인도네시아 정치지표연구소에 따르면 지지율이 약 80%를 유지하는 가운데, 급식은 선거 공약을 가시적으로 이행하는 수단이다. 5년 임기를 마친 뒤 재선을 노릴 경우에도 유용하게 작용할 수 있다. 사업에 대한 지지는 농촌 마을에서 가장 높다. 사업이 눈에 띄게 시행되면서 대통령이 국민을 먹여 살리는 아버지 같은 존재라는 이미지를 강화하기 때문이다.
그러나 시급한 다른 과제보다 급식을 우선시하는 정부의 정책에 비판이 제기되고 있다. 프라보워 대통령이 퇴역한 이탈리아 항공모함을 4억5,000만 달러에 구매하는 방안을 포함해 군사 장비 조달을 추진하는 한편, 교육계 관계자들은 7~18세 아동 430만 명이 여전히 학교에 다니지 못하고 있다고 지적한다. MBG 예산은 교사 연수와 학교 시설에 대한 지출을 압도한다. 이에 따라 이 사업이 진정한 인적 자본 투자라기보다 지지율을 높이기 위한 정치적 연출 아니냐는 의문이 제기된다.
대통령이 확고한 입장을 고수하면서 시행 실패를 보여주는 증거가 쌓여도 실질적인 정책 조정의 여지는 거의 없어 보인다. 프라보워 대통령의 성미와 사업에 대한 강한 개인적 애착을 고려해 내각 장관들이 사업 비용에 관한 우려를 제기하기를 두려워한다는 보도도 나왔다. 이러한 역학은 기술적 역량보다 충성심이 우선되는 통치 환경을 만들었고, 구조적 재정 불균형이 전면적 위기로 이어질 때까지 해결되지 않을 가능성을 키우고 있다.
핵심 요약
- 인도네시아의 무료 급식 사업은 8,300만 명을 대상으로 하며, 2026년 예산은 335조 루피아(197억 달러)다. 이는 국가 지출의 거의 10%를 차지하며 법정 적자 상한인 3%를 위협하고 있다.
- 무디스, 피치, S&P 글로벌 등 국제 신용평가사들은 유가 상승과 보조금 부담 확대 속에 인도네시아의 재정 취약성을 경고하거나 신용 전망을 부정적으로 조정했다.
- 2025년 1월 이후 식중독 사례가 5,900건 넘게 발생했으며, 국가영양청은 위생 규정 위반과 부실 운영을 이유로 2,000곳이 넘는 주방의 운영을 중단했다.
- 사업 재원은 대부분 교육·보건 예산 삭감으로 마련됐다. 교육 부문에서는 일자리 72만3,000개가 사라질 가능성이 있으며, 학교에는 도서관과 컴퓨터 같은 기본 시설도 부족하다.
- 프라보워 대통령은 재정 압박에도 사업에 대한 지지를 유지하며 폐지 요구를 거부하고 있다. 정부는 주간 배급일을 6일에서 5일로 줄여 40조 루피아를 절감하는 등 제한적인 효율화 조치를 시행 중이다.
- 비판론자들은 사업을 전국에 보편적으로 시행하기보다 실제로 도움이 필요한 특정 지역에 집중하면 효과가 더 크다고 주장한다. 또 국가영양청의 군 출신 인사를 전문성을 갖춘 인사로 교체해야 한다고 촉구한다.
