해상 통행료 제안을 둘러싼 내부 이견
인도네시아 정부는 말라카 해협을 지나는 선박에 통행료를 부과할 수 있다는 추측을 신속히 진화했다. 수기오노 외교장관은 4월 23일 그런 부담금은 국제법 위반이라고 밝혔다. 푸르바야 유디 사데와 재무장관이 하루 전 자카르타 심포지엄에서 이란을 따라 인도네시아도 핵심 해상 통로를 이용하는 선박에 요금을 부과할 수 있다고 시사한 뒤 나온 해명이다. 수기오노 장관은 수도에서 기자들에게 자카르타가 세계에서 가장 붐비는 해운 항로 가운데 하나인 이 해협의 항행 자유를 계속 지지한다고 강조했다. 그는 “우리도 자유로운 통항을 바라며, 개방적이고 중립적이며 상호 협력하는 항로를 만들자는 데 여러 나라가 뜻을 같이한다고 생각한다”고 말했다. 이어 “따라서 인도네시아는 그런 조치를 취할 입장이 아니다”라고 밝혔다. 신속한 거부는 인도네시아의 전략적 지리적 이점을 더 적극적으로 활용해야 한다고 공개적으로 촉구해 온 프라보워 수비안토 대통령 행정부 내부의 긴장을 드러냈다.
목차
국제해양법상 법적 장벽
외교장관은 해양 권리를 규정하는 1982년 조약인 유엔해양법협약(UNCLOS)을 근거로 제안에 분명히 반대했다. UNCLOS에 따라 인도네시아는 군도국 지위를 인정받으며, 이는 섬 사이 해역에 대한 주권을 특별히 인정하는 것이다. 그러나 이 지위에는 명시적인 의무도 따른다. 수기오노 장관은 협약이 해상 항로를 통한 무장애 통항권을 보장하므로 인도네시아가 국제 해협을 지나는 선박에 단순히 통과한다는 이유로 법적으로 요금을 부과할 수 없다고 밝혔다. 이 법적 체계는 요금 부과가 가능한 선택적 항만 서비스와 무료로 보장돼야 하는 통과 통항을 구분한다. 해양정책 전문가 이지안 무니라 모흐드 자이딘 박사는 이 차이를 분명히 설명했다. 그는 말레이시아 언론에 “통과 통행료는 그저 지나가는 데 부과하는 요금이고, 해상 서비스 요금은 선택적 서비스에 대한 대가”라며 “넘어서는 안 되는 법적 경계가 바로 여기에 있다”고 말했다. 이어 “강제 부과금은 법적·외교적 갈등을 촉발할 위험이 크다”고 덧붙였다. 비비안 발라크리슈난 싱가포르 외교장관도 4월 초 의회 회의에서 통과 통항은 “연안국이 부여하는 특권이 아니다. 어떤 식으로든 복종을 강요할 수 있는 허가증도 아니다. 내야 하는 통행료도 아니다. 모든 국가 선박이 통과할 권리”라고 말하며 같은 입장을 강조했다.
공조하는 역내 이웃 국가들
말레이시아와 싱가포르는 단일 연안국이 공동 해역의 정책을 일방적으로 결정할 수 없다는 점을 강조하며 제안에 공동으로 반대했다. 모하마드 하산 말레이시아 외교장관은 4월 22일 말레이시아와 싱가포르, 인도네시아, 태국이 900㎞ 길이의 해협과 관련해 “빈틈없는 합의”를 공유하고 있다고 밝혔다. 그는 쿠알라룸푸르 포럼에서 “말라카 해협에서 어떤 조치를 취하든 네 나라 모두의 협력이 있어야 한다”며 “그것이 우리의 합의이며, 일방적으로 할 수는 없다”고 말했다. 이 같은 합의 중심 접근은 모든 회원국의 동의를 필요로 하는 동남아시아국가연합(ASEAN)의 외교 전통을 반영한다. 네 연안국은 현재 안보 유지를 위해 합동 순찰을 실시하고 있다. 이는 민감한 해역에 어느 한 국가가 일방적으로 군대를 주둔하는 일을 막기 위해 마련된 체계다. 경제가 해상 무역에 전적으로 의존하는 싱가포르는 가장 강경하게 반대했다. 발라크리슈난 장관은 4월 22일 CNBC 행사에서 싱가포르는 “우리 주변에서 해협을 봉쇄하거나 선박의 통항을 차단하거나 통행료를 부과하려는 어떠한 시도에도 참여하지 않을 것”이라고 말했다. 매년 13만 척이 넘는 선박이 싱가포르 항만을 이용하는 만큼 말라카 해협 통과에 대한 어떤 제한도 세계 최대 환적 허브라는 싱가포르의 지위에 실존적 위협이 될 수 있다.
이란 변수와 고조되는 긴장
인도네시아 재무장관의 제안은 이란이 최근 호르무즈 해협을 통과하는 선박에 통행료를 부과하기로 한 결정에서 직접 영감을 얻었다. 이 조치는 2월 이후 세계 에너지 흐름을 교란해 왔다. 푸르바야 장관은 4월 22일 심포지엄에서 말라카 해협에서는 선박이 무료로 통과하지만 이란은 호르무즈 해협에서 요금을 걷고 있다고 지적했다. 그는 “인도네시아와 말레이시아, 싱가포르가 3분의 1씩 나눈다면 상당한 수입이 될 수 있다”고 제안하면서도 아이디어가 복잡하고 아직 초기 단계라고 인정했다. 보도에 따르면 이란의 통행료 제도는 중국 위안화나 암호화폐로 대금을 받고 있으며, 미국 및 이스라엘과 수주간 충돌한 뒤 시행됐다. 호르무즈 해협 봉쇄로 아시아 경제권은 대체 항로의 안전성을 재검토하게 됐고, 유가는 배럴당 106달러를 넘어섰다. 자카르타와 워싱턴의 국방 협력이 강화되면서 파급된 불안은 동남아시아에도 번졌다. 양국은 4월 13일 주요 국방협력 파트너십에 서명했으며, 이에 일부 역내 관측자들은 해협 인근에서 미국의 군사적 존재가 확대될 수 있다고 우려했다. 그러나 인도네시아는 호르무즈 위기와 관련해 엄격한 중립을 유지해 왔다. 수기오노 장관은 4월 24일 인도네시아가 호르무즈 해협의 선박 운항을 보호하기 위해 영국과 프랑스가 제안한 다국적 해군 임무에 참여하지 않겠다고 발표했다. 참여는 “우리의 중립적 입장을 위반”하고 인도네시아의 “자유롭고 능동적인” 외교 정책 원칙에도 어긋난다는 이유에서다.
전략적 이해관계와 세계 무역에 미치는 영향
말라카 해협은 인도양과 태평양을 잇는 주요 해상 동맥으로, 전 세계 교역품의 약 25~30%가 이곳을 통과한다. 컨테이너선과 유조선, 벌크선 등 하루 200척이 넘는 선박이 통항하며 연간 기준으로는 9만 척을 웃돈다. 이 해협을 통해 하루 약 2,320만 배럴의 원유가 운송되며, 이는 호르무즈 해협을 통한 운송량보다도 많다. 싱가포르 인근 가장 좁은 지점에서는 폭이 불과 2.7㎞, 평균 수심이 25m로 좁아져 정치적 개입이 없어도 항해가 위험한 자연적 병목 지형을 이룬다. 통행료 제도가 도입되면 세계 공급망에 즉각 연쇄 효과가 나타날 수 있다. 말레이시아 국립대학교의 아이자트 카이리 박사는 “영향은 소비재 컨테이너에만 그치지 않고 산업 투입재, 수입 식품, 에너지 공급망에도 미친다”며 “결국 비용은 수입업체와 제조업체, 소매업체, 소비자에게 전가된다”고 말했다. 중국은 특히 취약하다. 원유 수입량의 약 80%가 이 해협을 통과하기 때문이다. 후진타오 전 주석이 2003년 이 문제를 지적한 뒤 '말라카 딜레마'로 불려 온 이 의존성은 베이징이 경쟁국의 악용을 우려하는 전략적 요충점이다. 중국 당국자들은 오랫동안 이 해협을 국가 에너지 안보에 필수적인 곳으로 여겨 왔으며, 해상 운송 의존도를 줄이기 위해 대체 송유관과 재생에너지에 투자해 왔다.
태국, 육상 교량에서 기회 모색
인도네시아와 말레이시아, 싱가포르가 해상 통행 규칙을 논의하는 가운데 태국은 역내 불확실성을 대규모 인프라 사업을 추진할 기회로 삼고 있다. 피팟 라차킷프라칸 부총리는 4월 20일 안다만해 연안 항만과 타이만 항만을 연결하는 육상 교량 건설 계획을 방콕이 신속히 추진하겠다고 발표했다. 1조 바트(310억 달러) 규모의 이 사업은 도로와 철도망으로 항만을 연결해 운송 시간을 나흘 줄이고 해운 비용을 15% 절감할 수 있다. 피팟 부총리는 “중동 분쟁은 운송 경로를 통제하는 이점을 보여줬다”며 “태국은 태평양과 인도양을 잇는 연결망을 운영해 큰 이점을 얻을 것”이라고 말했다. 이 제안은 말레이반도의 가장 좁은 부분을 가로지르도록 구상됐으나 막대한 예상 비용과 환경 우려로 번번이 무산된 크라 운하 계획보다 덜 급진적인 대안이다. 해상 항로의 교란 가능성이 커지면서 육상 교량 구상은 말라카 해협의 병목 구간을 피해 상당한 물동량을 우회시킬 수 있는 대안으로 새롭게 주목받고 있다.
역사적 선례와 군사적 위험
해상 병목 지점을 둘러싼 전략적 셈법은 군사 역사 전반에 걸쳐 변하지 않았다. 올해 110주년을 맞은 갈리폴리 전역이 이를 보여준다. 제1차 세계대전 중인 1915~1916년 연합군은 흑해로 진출하기 위해 다르다넬스 해협을 장악하려 했지만 막대한 사상자를 냈다. 이 작전의 실패는 좁은 해협의 통제권이 주요 분쟁의 결과와 경제 흐름을 좌우하는 경우가 많다는 점을 부각했다. 로위연구소 분석가들은 중국과 대만, 미국이 연루되는 미래 분쟁에서도 말라카 해협에 비슷한 상황이 벌어질 수 있다고 경고한다. 심각한 위험을 초래할 수 있는 시나리오로는 접근을 제한하는 봉쇄나 해상 배제 구역, 기뢰 부설이나 잠수함 차단을 포함한 해상 접근거부 작전, 항만 기반 시설에 대한 정밀 타격, 해협을 완전히 장악하기 위한 연안 지역 점령 시도 등이 있다. 갈리폴리 사례에서 보듯 해상 통제권은 인접 육지의 통제권과 긴밀히 연결되는 경우가 많다. 말레이반도와 수마트라, 싱가포르의 연안 영토를 장악하면 해상 접근을 차단하고 주요 항로를 지배할 수 있다. 연안국들이 중립을 선언하더라도 신뢰할 수 있는 군사적 억지력으로 이를 뒷받침해야 한다. 현재의 합동 순찰 체계는 해적 대응에는 효과적이지만 강대국 간 경쟁에는 충분하지 않을 수 있다.
인도네시아 외교 정책의 균형
통행료 제안을 둘러싼 논란은 강대국 경쟁에 대한 인도네시아의 접근법에 내재한 긴장을 드러냈다. 프라보워 대통령은 정부에 세계 무역에서 더 큰 역할을 하고 국가 자원을 활용할 방안을 더 “공세적으로” 모색하라고 지시했다. 그러나 수기오노 장관이 말라카 해협 통행료와 호르무즈 해군 임무 참여를 신속히 거부하면서 인도네시아의 전통적인 “자유롭고 능동적인”(bebas aktif) 원칙이 여전히 우세하다는 점이 확인됐다. 냉전 시기에 확립된 이 정책은 주요 강대국 간 분쟁에서 비동맹과 중립을 견지하도록 한다. 분석가들은 인도네시아 정부 내 일부가 서방 파트너들과는 다르게 전략적 기회를 바라본다고 지적한다. 호주전략정책연구소의 유언 그레이엄은 프라보워 대통령이 거래를 추진하기 위해 외교부의 조언에 반하는 행보를 보이기도 했다며, 통행료 구상은 역내 반응을 살피기 위한 “탐색용 제안”이었을 수 있다고 말했다. 이번 일은 법적·외교적 제약으로 당장은 실행이 어렵더라도 인도네시아의 지리적 위치가 세계 무역에 상당한 영향력을 행사할 잠재력을 지닌다는 점을 상기시킨다. 당분간 네 연안국은 협력적 안보 순찰을 통해 자유로운 통항 현상을 유지하겠다는 입장인 것으로 보인다. 테레사 라사로 필리핀 외교장관은 4월 23일 아세안이 말라카·싱가포르 해협 문제를 공식 논의한 적이 없다며, 아세안의 관심은 에너지 안보와 식량 안보, 자국민 보호에 머물러 있다고 확인했다.
핵심 내용
- 수기오노 인도네시아 외교장관은 푸르바야 유디 사데와 재무장관의 말라카 해협 통과 선박 통행료 부과 제안을 거부하며 UNCLOS 위반을 이유로 들었다
- 제안은 이란의 최근 호르무즈 해협 통행료 부과에서 영감을 얻었지만, 시행하려면 말레이시아와 싱가포르, 인도네시아, 태국의 합의가 필요하다
- 싱가포르와 말레이시아는 일방적 조치에 강하게 반대했다. 싱가포르는 통과 통항이 요금 부과 대상인 특권이 아니라 국제적 권리라고 강조했다
- 말라카 해협은 연간 9만 척이 넘는 선박이 통과하며, 세계 교역량의 약 25~30%와 하루 2,320만 배럴의 원유를 운송한다
- 태국은 해협을 완전히 우회하는 310억 달러 규모의 육상 교량 사업을 추진하며 해상 병목 지점의 안보 우려 고조를 기회로 삼고 있다
- 인도네시아는 영국·프랑스 주도의 호르무즈 해협 해군 임무 참여를 거부하고 “자유롭고 능동적인” 중립 외교 기조를 유지했다
