인도네시아, 쌀 재배 위한 산림 개간 중단 약속…파푸아 사업은 불확실

쌀 공급 과잉으로 농지 확대 정책 전환

인도네시아는 2029년 목표보다 3년 앞서 주식인 쌀의 자급을 달성함에 따라 신규 논을 조성하기 위해 더는 산림을 개간할 필요가 없다고 밝혔다. 이번 발표는 기존 경작지의 수확량을 늘리는 방향으로 정책이 전환됐음을 보여준다. 그러나 남파푸아와 칼리만탄에서 이미 진행 중인 사업도 중단할지는 당국이 명확히 밝히지 않았다.

프라보워 수비안토 대통령의 기후·에너지 특사인 하심 조조하디쿠수모는 자카르타에서 열린 인도네시아 국제 지속가능성 포럼에서 정부가 식량 단지 조성을 위해 계획했던 200만 헥타르를 경작하지 않고도 쌀 목표를 달성했다고 말했다. 2024년 시작된 이 사업은 신규 농지를 개간해 생산량을 늘리고 수입 의존도를 낮추기 위한 것이었다.

하심은 “정부는 이른바 산림 지역에서 쌀 재배 면적을 더 확대할 필요가 없다고 보고 있다”고 말했다. 그는 다음 우선 과제가 집약화, 즉 쌀과 대두를 비롯한 기존 농지의 생산량을 늘리는 것이라고 밝혔다. 대두는 인도네시아가 대부분 수입에 의존하는 작물이다.

정부 통계에 따르면 2025년 쌀 생산량은 3,471만 톤으로, 추정 수요량인 3,119만 톤을 웃돌았다. 하심은 정부의 쌀 비축량이 약 530만 톤이라고 밝혔으며, 재고가 정부 창고의 수용 능력을 넘어서 당국이 민간 보관 시설을 임차하게 됐다고 말했다.

산림부는 이번 발언만으로 모든 사업에 대한 명확한 중단 명령이 내려진 것은 아니라고 경고했다. 산림부는 산림 개간이 필요한 신규 확대 계획, 이미 진행 중인 사업, 기존 농지의 생산량 증대를 구분하고 있다. 남파푸아와 중칼리만탄의 모든 활동이 중단될지, 중단된다면 언제부터 시행될지는 확인할 수 없다고 밝혔다.

무엇이 달라지고, 무엇이 미정으로 남았나?

국가경제위원회 부위원장인 마리 엘카 팡에스투는 식량 생산을 위해 발표했던 200만 헥타르가 더는 필요하지 않다고 말했다. 그는 하심이 앞으로 식량과 바이오연료 생산을 훼손지로 유도할 것이라는 점을 분명히 해달라고 요청했다고 밝혔다. 이는 산림부가 추진하는 재조림·재식생 사업의 일환이다.

이 발언은 정책 전환이 쌀을 넘어 에탄올 원료로 사용할 수 있는 사탕수수 같은 작물에도 적용될 수 있음을 시사한다. 그러나 정부는 기존 사업권, 개간은 끝났지만 작물을 심지 않은 지역, 남파푸아의 사탕수수 사업에 새 정책을 어떻게 적용할지 공개적으로 설명하지 않았다. 이미 진행 중인 기반시설 건설과 토지 정비를 계속할지도 발표되지 않았다.

신규 산림 개간을 금지하는 정책이 기존 허가를 자동으로 취소하거나 개발 승인을 받은 땅에서 작업 중인 중장비를 멈추게 하는 것은 아니므로 이 구분은 중요하다. 이미 개간된 땅의 향방도 결정되지 않았다. 당국은 영향을 받는 지역과 담당 기관, 일정, 모니터링 방안을 담은 세부 이행 계획을 아직 발표하지 않았다.

산림부는 ‘훼손지’라는 표현만으로 해당 부지를 농경지로 전환할 수 있는 것은 아니라고 밝혔다. 각 지역의 현재 토지 피복 상태와 법적 지위, 산림 기능, 공간계획과의 부합 여부, 환경 여건, 원주민을 포함한 지역사회의 권리를 평가해야 한다. 토지 용도 변경은 현행법도 준수해야 한다.

연구자들은 이용 가능한 토지가 대규모 플랜테이션에 적합하다는 점이 주요 추정치가 시사하는 것보다 덜 확실할 수 있다고 지적한다. WRI 인도네시아는 이탄지 밖에 있는 훼손됐지만 여전히 생산 가능한 토지 972만 헥타르를 확인했으나, 대규모 농업에 적합한 면적은 10% 미만이라고 밝혔다. 약 410만 헥타르는 100헥타르 미만의 소규모 농장에 더 적합한 것으로 평가됐다.

파푸아의 농지 확대, 이미 땅과 주민 삶을 바꾸다

가장 논란이 큰 식량 단지 개발 사업은 남파푸아주 메라우케군에서 진행되고 있다. 습지와 사바나, 늪지 숲, 이탄지가 펼쳐진 지역에 쌀과 사탕수수 플랜테이션이 조성되고 있다. 사업이 모두 완료되면 단지 면적은 약 200만 헥타르에 달할 수 있다. 쌀 사업에는 존린 그룹, 사탕수수 사업에는 메라우케 슈거 그룹이 참여하고 있으며, 일부 사업은 군 인력의 지원도 받고 있다.

환경단체 마이티 어스가 인용한 위성 자료에 따르면 2024년 사업이 시작된 뒤 쌀과 사탕수수 재배를 위해 열대우림과 사바나, 이탄 늪지, 습지 5만 헥타르 이상이 개간됐다. 정부는 개간된 산림의 전체 규모나 작물을 아직 재배하지 않아 현재 벌거벗은 상태인 땅의 활용 방안을 종합적으로 공개하지 않았다. 시민단체가 앞서 제시한 추정치들은 조사 범위와 방법이 달라 서로 차이가 있다.

2026년 1월 국토청은 용도지역이 변경된 토지 32만8,000헥타르에 대해 국영기업 PT 아그리나스 파간 누산타라의 경작권을 승인했다고 발표했다. 원주민 권리 옹호자들은 승인이 이례적으로 빠르게 진행됐으며, 자유롭고 사전이며 충분한 정보에 기반한 동의(FPIC)를 실질적으로 확보하지 않았다고 비판했다. FPIC 원칙에 따르면 사업이 진행되기 전에 지역사회에 관련 정보를 제공해야 하며, 공동체는 관습상 토지에서 사업을 허용할지 실질적으로 결정할 기회를 가져야 한다.

2025년 말 채택된 남파푸아주의 공간계획은 광범위한 지역을 쌀 재배지로 지정했다. 활동가와 원주민 대표들은 동의를 얻기에 충분한 협의가 이뤄지지 않았다고 주장했다. 정부 관계자들은 계획이 필요한 절차를 따랐고 관습상 권리와 문화적으로 중요한 지역도 고려했다고 밝혔다. 엇갈리는 주장은 향후 토지 평가와 허가 결정이 면밀한 검증을 받게 될 이유를 보여준다.

인도네시아 국가인권위원회(Komnas HAM)도 원주민 공동체의 진정을 접수한 뒤 해당 사업과 관련한 토지 강탈, 환경 훼손, 군사화, 협박 정황을 별도로 보고했다. 위원회는 관습상 토지와 건강한 환경, 식량 안보, 의사결정 참여, 신변 안전과 관련한 우려를 제기했다. 원주민 공동체의 참여를 강화하고, 관습령을 법적으로 타당하게 지도화하며, 원주민의 토지 권리를 인정할 방안을 마련하라고 권고했다.

지역사회가 걸고 있는 것은 토지 소유권만이 아니다. 숲과 습지는 식량과 물, 생계 수단, 문화적으로 중요한 장소를 제공한다. 다양한 생태계를 단일 작물을 넓은 지역에서 재배하는 대규모 단작 플랜테이션으로 바꾸면 이런 자원이 훼손되고, 지역사회가 외부 식량과 임금 노동에 더 의존하게 될 수 있다.

이탄 토양과 산림 손실, 식량 안보 논리 복잡하게 해

중칼리만탄의 상황은 숲과 이탄지를 농경지로 전환할 때 발생하는 농업상의 위험을 보여준다. 일부 농민은 산성 이탄 토양에서 벼를 재배하는 데 어려움을 겪었고, 이탄림은 경작을 위해 개간됐다. 이탄은 물에 잠긴 땅에 식물 잔해가 부분적으로 분해돼 쌓인 물질이다. 이탄지를 배수하거나 태우면 저장된 탄소가 대량으로 방출될 수 있고 화재 위험도 커진다.

산림 손실 추세도 인도네시아의 기후 계획과 반대 방향으로 흐르고 있다. 산림 연구기관 아우리가 누산타라는 2025년 인도네시아의 산림 손실 면적이 43만3,751헥타르로, 전년보다 66% 늘어 8년 만에 최고치를 기록했다고 추산했다. 이 단체에 따르면 이 가운데 7만8,000헥타르 이상이 식량·에너지 자급 프로그램과 관련된 손실이었다.

이런 추세는 인도네시아를 넘어 중요하다. 산림과 이탄지는 대기 중으로 배출될 탄소를 저장하며, 건조된 이탄지에서 발생하는 화재는 짙은 연무를 일으킬 수 있다. 인도네시아에서는 국경을 넘어 말레이시아와 싱가포르에 영향을 미치는 연무가 발생한 바 있다. 인도네시아는 2030년까지 순 탄소 흡수원이 되는 것도 목표로 하고 있다. 이는 토지와 산림이 배출하는 양보다 더 많은 탄소를 흡수한다는 의미다. 산림 개간과 화재가 계속되면 이 목표 달성이 더 어려워질 수 있다.

정부가 식량 단지 조성의 이유로 내세우는 것은 식량 안보다. 인도네시아는 쌀 소비량이 많은 국가이며, 기후변화로 인한 가뭄과 홍수, 우기 변화, 병충해는 수확에 차질을 줄 수 있다. 농지도 주택과 산업, 기반시설 확충으로 줄어들고 있다. 하지만 최근 생산량 통계는 자연 지역을 더 전환하기 전에 수확량을 늘려야 한다는 주장을 뒷받침하고 있다.

하심은 정부의 벼 매입가격을 벼 1㎏당 4,000루피아에서 6,500루피아로 올리고 비료 가격을 20% 낮춘 농민 지원책이 생산량 증가에 기여했다고 밝혔다. 2026년 전망치는 아직 확정되지 않았다. 인도네시아 통계청은 1~9월 쌀 생산량을 전년과 거의 같은 2,871만 톤으로 전망했다. 반면 농업부의 연간 수급 전망은 생산량 3,477만 톤, 수요량 3,110만 톤으로 제시했다. 이는 최종 수확량이 아니라 추정치이며, 날씨와 병충해, 수확 시기에 따라 달라질 수 있다.

수확량 증대가 토지에 가해지는 압력을 줄일 수 있을까?

정부는 기존 농지의 생산량을 높이기 위해 더 나은 종자와 품종에 의존할 계획이며, 약 3년 안에 대두 자급을 달성하는 것을 목표로 하고 있다. 이는 상당한 수입 의존도를 낮추려는 목표지만, 산림을 확대 개간하지 않고 달성하려면 생산성을 높이고 작물 재배지를 신중하게 선택해야 한다.

팡에스투는 토양과 수질을 훼손하면서 수확량을 높여서는 안 된다고 경고했다. 물을 덜 쓰고 고온에 잘 견디는 종자를 연구하고, 같은 땅에서 비료와 물을 적게 사용하면서 더 많은 곡물을 생산하는 ‘친환경 쌀’ 재배법을 도입해야 한다고 촉구했다. 비료 사용을 줄이면 오염을 낮출 수 있고, 물을 효율적으로 쓰는 재배법은 침수 논에서 나오는 메탄 배출도 줄일 수 있다. 메탄은 온실효과가 강한 기체이며, 벼 재배는 메탄 배출원 가운데 하나다.

생산성 향상 프로그램이 자동으로 환경친화적인 것은 아니다. 집약농업은 토양을 고갈시키거나 비료와 관개를 제대로 관리하지 못할 경우 수질 오염을 늘릴 수 있다. 결과는 작물 품종과 지역 여건, 농민 지원에 따라 달라진다. 따라서 산림부가 요구한 지역별 점검은 신규 농지뿐 아니라 기존 농장을 관리하는 방식에도 적용된다.

정부의 쌀 비축량과 생산량 통계만으로 식량 접근성에 관한 모든 의문이 해소되는 것도 아니다. 국가 차원의 자급은 국내 생산량이 전체 수요를 충족할 수 있는지를 뜻하지만, 모든 가구가 식량을 구매할 수 있거나 모든 섬에 안정적으로 식량을 운송할 수 있다는 보장은 아니다. 식량 안보에는 보관과 유통, 가격, 지역별 수확량도 중요한 요소다.

공약이 실제 관행을 바꿀지는 모니터링으로 확인해야

마이티 어스는 발표를 환영하고 정부의 정책 적용을 감시하겠다고 밝혔다. 이 단체는 파푸아 지역사회와 함께 복원과 지속가능한 농업에도 나설 계획이다. 이 같은 지지는 추가 산림 전환을 중단할 경우 기대되는 환경적 이익을 반영하지만, 실제 평가는 정책 이행과 독립적 검증에 달려 있다.

주요 검증 과제는 관계 기관이 산림 전환 허가의 발급이나 심사를 중단하는지, 이미 진행 중인 사업을 재검토하는지, 개간된 지역을 복원하거나 다른 용도로 전환하는지다. 공개된 지도와 명확한 사업 경계, 정기적인 보고는 개발이 실제로 산림에서 다른 곳으로 옮겨갔는지 확인하는 데 도움이 될 수 있다. 원주민 공동체의 실질적 참여를 보장하려면 일회성 협의나 서류상의 권리 인정만으로는 부족하다.

이번 발표는 새로운 정책 방향을 제시했지만, 남파푸아의 쌀·사탕수수 단지와 칼리만탄 사업의 존속 여부는 아직 정해지지 않았다. 인도네시아는 쌀 공급 과잉을 보고했으며 기존 농지에서 생산량을 늘릴 수 있다고 밝혔다. 이 성과가 실제 산림 훼손 감소로 이어질지는 정부가 기존 사업을 어떻게 처리하고 훼손지를 어떻게 선정하며 지역사회 권리를 어떻게 보호하는지에 달려 있다.

핵심 내용

• 인도네시아는 2029년 목표보다 앞서 쌀 자급을 달성한 뒤 신규 논 조성을 위한 산림 개간이 더는 필요하지 않다고 밝혔다.
• 남파푸아와 중칼리만탄의 기존 사업을 중단할지, 이미 개간된 땅을 어떻게 활용할지는 당국이 명확히 밝히지 않았다.
• 2024년 이후 남파푸아에서 쌀과 사탕수수 재배를 위해 산림과 사바나, 이탄 늪지, 습지 5만 헥타르 이상이 개간된 것으로 알려졌다.
• 연구자들은 확인된 훼손지 가운데 대규모 농업에 적합한 지역은 일부에 불과하다고 밝혔다.
• 원주민 권리 옹호자들은 허가와 협의 절차에 이의를 제기했으며, 인도네시아 국가인권위원회도 심각한 우려를 제기했다.
• 정부는 수확량 증대와 개량 종자, 기존 농지 활용에 주력하겠다고 밝혔다.