중국, 생산성 제고 19개 조치 발표…AI·청정에너지에 중점

기술 육성 추진과 투자 거품 경고

중국 공산당 중앙위원회와 국무원은 2026년 10월 9일, 베이징이 ‘신질 생산력’이라고 부르는 분야를 발전시키기 위해 5개 혁신 분야에 걸친 19개 조치를 담은 지침을 발표했다. 이 대책은 인공지능, 산업 연구, 청정에너지를 지원하는 한편 투기성 투자, 기존 산업의 소홀, 지방정부들의 동일한 발전 계획 모방을 명시적으로 경고한다.

이번 지침은 2026년부터 2030년까지를 포괄하는 제15차 5개년 계획의 첫해에 발표됐다. 이 계획은 전체 109개 주요 사업 가운데 28개, 즉 25.7%를 신질 생산력 관련 사업으로 선정했다. 새 문서는 기업의 연구 참여 확대, 산업용 AI 애플리케이션을 위한 국가 시험기지, 탄소 배출 제로를 목표로 설계된 공장과 산업단지 건설 등을 포함해 해당 의제를 추진하기 위한 공통 틀을 제시한다.

핵심 기준은 단순히 공장이나 투자, 기술 사업을 늘리는 것이 아니라 총요소생산성을 크게 높이는 것이다. 총요소생산성은 노동력, 자본 및 기타 투입 요소를 결합해 산출물을 얼마나 효율적으로 생산하는지를 나타낸다. 기술과 조직을 개선하면 투입 요소를 그만큼 늘리지 않고도 생산량을 높일 수 있다.

문서에는 책임을 묻겠다는 메시지도 담겼다. 당국자들은 신질 생산력 발전을 내세워 정책을 남용해서는 안 된다. 무분별한 투자나 유행 산업에 대한 성급한 진출로 큰 손실을 초래한 책임자에게는 책임을 묻기로 했다. 이에 따라 정책은 지방 당국이 혁신을 추진하는 동시에 산업 공백, 생산 기반의 공동화, 투자 거품을 막도록 요구한다.

베이징이 접근 방식을 바로잡는 이유

국가발전개혁위원회(NDRC)의 한 익명 당국자는 지침을 발표한 이유로 세 가지를 꼽았다. 시진핑 국가주석의 사상을 실천에 옮기고, 현 계획 기간의 발전 방향을 제시하며, 이미 정책 이행 과정에서 나타나는 문제를 바로잡기 위해서다.

문제 중 하나는 신질 생산력을 신흥 산업이나 미래 산업과 같은 뜻으로 취급하면서 전통 생산의 고도화를 간과하는 것이다. 지역마다 보유 자원과 역량, 시장 여건을 고려하지 않은 채 비슷한 산업 분야를 선택하는 점도 우려 사항이다.

문서는 네 가지 원칙을 제시한다. 혁신을 선도 동력으로 삼고, 개혁으로 발전을 뒷받침하며, 지역 여건에 맞는 정책을 펴고, 기존 동력을 단계적으로 줄이기 전에 새로운 성장 동력을 마련한다는 것이다. NDRC 산하 혁신주도발전센터의 린샤오펑 부주임은 이 원칙들이 각각 변화의 동력, 제도적 뒷받침, 실천 방식, 변화의 속도를 규정한다고 설명했다.

이 구분은 정책 이행에 중요하다. 디지털 시스템, 청정 공정, 지능형 장비를 통해 생산성을 높이는 전통 제조업체도 정책 목표에 부합할 수 있다. 반면 미래 산업이라는 이름을 붙인 투자가 자동으로 생산적 혁신에 해당하는 것은 아니다. 지침은 산업 분야의 이름이 아니라 생산의 질에 초점을 맞춘다.

연구에서 기업의 역할 확대

과학기술 의제는 기초·파괴적 연구, 핵심 기술 돌파, 국가 연구 역량의 조율, 기업 역할 강화, 연구 성과의 실제 생산 전환 가속화를 아우른다. 주요 과학기술 사업은 전략적·상징적·선도적 제품에 집중해 경제 발전, 국가적 수요, 공중 보건에 기여하도록 한다.

국가연구소는 주요 연구 사업을 주도하고 혁신 플랫폼을 구축할 것으로 기대된다. 연구기관, 대학, 선도 기술기업의 역할과 배치도 개선할 방침이다. 공공기관과 더불어 역량 있는 민간기업도 주요 기술 돌파 과제를 주도하도록 지원한다.

기업을 위해서는 연구개발 예비금 제도를 도입하고 연구비 추가 세액공제 비율을 높이는 방안이 제시됐다. 추가 세액공제는 적격 연구비 지출액보다 큰 금액을 과세소득에서 공제할 수 있도록 하는 제도다. 보도 자료에는 새 공제율, 적용 대상의 세부 사항, 시행일은 명시되지 않았다.

중국공산당 중앙당교 연구원 왕성샤오는 혁신 역량 강화의 전략적 근거를 다음과 같이 설명했다.

새로운 과학기술 혁명과 산업 변혁은 신질 생산력을 발전시킬 폭넓은 전망을 열었다. 이 역사적 기회를 잡으려면 과학기술의 자립과 역량 강화를 더 빠르게 실현하고, 전략적 주도권을 유지할 수 있도록 전반적인 혁신 역량을 끌어올려야 한다.

공장 생산 현장에 가까워지는 AI 시험

지침은 인공지능으로 전통 산업을 전환하고 경제 전반에 적용을 확대하는 ‘AI 플러스’ 사업을 전면적으로 추진하도록 요구한다. 국가 시범·시험기지는 연구실 기술을 실제 산업 현장과 연결하는 역할을 맡는다.

산업·기술경제 분야를 담당하는 NDRC 연구원 류전중은 이 기지들이 생산 현장에 AI를 도입할 때 드는 비용과 어려움을 덜어줄 수 있다고 설명했다. 산업 환경에서 기술을 시험하면 기업이 본격적인 도입에 나서기 전에 실무상 문제를 파악할 수 있어 실험에 따르는 비용과 위험을 줄일 수 있다.

정책은 AI를 기존 산업을 포기할 이유로 제시하지 않는다. 류 연구원은 지능형 기술을 활용해 기존 산업을 고도화하고 실물경제를 강화해야 한다고 밝혔다. 지침은 제조업의 디지털 전환, 국가 데이터 기반 시설의 계획·운영 개선, 국제 경쟁력을 갖춘 디지털 산업 클러스터 조성도 촉구한다.

AI 확대에는 안전 요건도 따른다. AI가 안전하고 신뢰할 수 있으며 통제 가능한 상태를 유지하도록 기술 모니터링, 위험 조기 경보, 비상 대응 체계를 마련한다는 내용이다. 더 광범위한 정책 틀에서는 법률, 윤리 심사 규정, 규제를 통해 기술 윤리, 데이터 보안, 산업 위험도 다룬다.

지역 간 모방 자제 요구

산업 고도화에는 전통 생산, 신흥 분야, 아직 초기 발전 단계에 있는 산업이 모두 포함된다. 지침은 기존 산업에 디지털·지능형·녹색 기술을 도입하는 한편, 보다 전문화된 생산자 서비스와 소비자 서비스의 품질·다양성·편의성을 높이도록 권장한다.

신흥 산업 분야에서는 파괴적 경쟁을 막는 조치를 포함해 산업과 지역 간 조율을 요구한다. 유사한 분야에 반복적으로 투자하면 기업과 지방정부가 자원을 소모하면서도 역량을 키우지 못하는 경쟁에 빠질 수 있다는 우려에서다.

동부 지역은 중부·서부·동북부 지역이 각자 여건에 맞는 신흥 산업을 육성하도록 지원할 것을 권고받았다. 미래 산업에는 기존 재정 정책을 활용해 발전을 뒷받침하는 한편 민간 및 기타 투자를 꾸준히 늘리도록 했다. 다른 지역이 같은 분야를 택했다는 이유만으로 사업에 성급히 뛰어들지 말라는 경고도 함께 담겼다.

따라서 실질적인 기준은 새로운 산업 클러스터를 조성하는 데 그치지 않는다. 지방 당국은 투자를 지역 역량과 연계하고 기존 생산과 새로운 활동의 연속성을 지켜야 한다. 지침은 대체 생산 기반이 갖춰지기 전에 기존 역량을 해체해 발생하는 산업 공동화와 혼란을 모두 명시적으로 배격한다.

탄소 배출 제로 산업단지가 드러낸 측정 문제

녹색 발전 의제에는 탄소 배출 제로 공장과 산업단지 조성, 녹색 제조업과 서비스 강화, 녹색 에너지 산업 확대가 포함된다. 탄소 배출 통계와 측정 기준, 제품 탄소 라벨, 제품 탄소발자국 관리 개선도 요구한다. 제품 탄소발자국은 정해진 산정 방식에 따라 제품과 관련된 배출량을 측정한 것이다.

차오텅에너지의 왕민나 회장은 공업정보화부가 2030년까지 국가 탄소 배출 제로 공장 1,000곳을 조성하는 목표를 제시했다고 밝혔다. 또 국가 탄소 배출 제로 산업단지는 52곳이 완공됐으며, 지방 단위 산업단지 수백 곳이 건설 중이라고 했다. 이 수치는 서로 다른 범주를 가리키므로 공장 목표 대비 진척도를 직접 비교하는 데 사용해서는 안 된다.

NDRC는 국가 탄소 배출 제로 산업단지 2차 사업 지침에 대한 의견을 수렴하고 있다. 베이징녹색산업발전촉진협회 전문가위원회 부주임 왕원탕은 두 가지 실무 문제를 지적했다. 산업단지 관리자가 신뢰할 만한 배출량 데이터를 확보할 수 있는지, 입주 기업의 행동을 이끌 충분한 권한이 있는지다.

왕 부주임은 국가 산업단지가 대체로 여러 지방·소규모 산업단지보다 행정적 영향력이 크다고 말했다. 그는 데이터 수집과 이행 책임을 명확히 하고, 기본적인 탄소 배출 통계 시스템을 구축하며, 참여를 유도할 보상과 제재를 마련할 것을 권고했다.

전력 산정 방식의 불일치도 지적했다. 왕 부주임이 설명한 현행 지표에 따르면 구매한 녹색 전력과 인증서는 비화석에너지 소비 비중에 반영될 수 있지만, 주 전력망을 통해 구매한 전력은 물리적으로 인정되는 별도 비화석 전력 소비량 지표에는 반영되지 않는다. 이 지표는 현장에서 생산해 사용하는 전력, 전용 직결선, 산업단지 마이크로그리드 등을 인정한다.

왕 부주임은 주 전력망을 통해 구매한 적격 녹색 전력도 인정하도록 기준을 바꾸자고 제안했다. 이는 제안일 뿐, 발표된 변경 사항은 아니다. 기업이 구매한 전력이 인증 요건을 충족하는지 판단할 명확한 규칙이 필요하다는 점에서 투자 유인만으로는 충분하지 않을 수 있음을 보여준다.

청정 전력에는 설비뿐 아니라 시장도 필요

에너지 분야 제안에는 선진 핵분열 기술의 질서 있는 개발, 재생에너지 비중이 높은 전력 시스템, 재생에너지 통합 및 전력망 운영 조절 정책 개선이 포함된다. NDRC는 이를 중점 과제로 삼은 이유로 세 가지를 제시했다. 에너지가 산업 변혁의 주요 분야이고, 탄소 정점과 탄소중립을 뒷받침하며, 새로운 생산 활동에 안정적인 전력을 공급하기 때문이다.

국가전력망 지베이전력의 선임 전문가 위에하오는 녹색 전력 직거래와 발전·전력망·수요·저장 장치를 결합한 통합 시스템에서 기회를 찾았다. 컴퓨팅센터, 첨단 제조업, 녹색 수소·암모니아·메탄올 생산 분야는 안정적이고 저렴하며 재생에너지에서 비롯된 출처를 추적할 수 있는 전력을 필요로 한다.

위에 전문가는 가상발전소와 전기차·전력망 간 상호작용도 언급했다. 가상발전소는 배터리와 조정 가능한 전력 수요 등 분산형 자원을 통합해 전력 시스템의 필요에 공동으로 대응하도록 한다. 전기차와 전력망 간 상호작용은 전력 공급 상황에 맞춰 충전 시점을 조정하고, 여건이 갖춰진 경우 차량에서 전력망으로 전기를 되돌려 보낼 수 있게 한다.

중국전력과학연구원의 선임 전문가 중밍은 시장 체계가 아직 미비하다고 말했다. 유연한 화력발전과 에너지저장 장치는 재생에너지 발전량의 변동을 보완하지만, 그 비용을 시장에 반영하는 장치는 아직 충분하지 않다. 전력망 보조 서비스, 용량, 녹색 전력, 인증서 시장 간 조율도 개선이 필요하다.

이런 문제는 문서의 에너지 목표와 산업 목표가 서로 맞물려 있음을 보여준다. 재생에너지 발전을 늘리려면 전력을 이용할 수 있는 장소와 시간에 맞춰 사용하고, 전력 균형을 지원하는 자원에 비용을 지급하는 체계가 필요하다. 중 전문가는 긴 생산 사슬, 큰 기술 격차, 기존 공정의 지속성 때문에 산업 분야의 변화가 어렵다고 지적했다.

개혁·인재·개방으로 대책 완성

지침은 개방적이고 공동 활용이 가능하며 안전한 국가 통합 데이터 시장, 시장 규제 개선, 혁신 금융상품 공급 확대를 제안한다. 연구 정책과 산업 정책을 별개로 다루는 대신 과학과 경제의 연계를 강화하는 것도 목표로 삼았다.

NDRC 산업·기술경제연구소 연구원 류전중은 제도 변화가 의제에 포함된 이유를 다음과 같이 설명했다.

신질 생산력은 주로 변혁적 기술 돌파에 의해 견인되며, 이는 혁신 조직 방식과 산업 발전, 자원 배분에 심대한 변화를 가져온다.

그는 이어 다음과 같이 덧붙였다.

이러한 변화에 대응하려면 제도적 틀을 재편하고 발전의 장애물을 제거하기 위한 더 깊은 개혁이 필요하다.

인재 관련 대책은 새로운 생산 활동에 시급히 필요한 인력을 양성하고, 이들의 고용과 이동을 규율하는 정책을 개선하는 데 초점을 맞춘다. NDRC 당국자는 국내 인재 양성, 인센티브와 평가, 합리적인 인력 이동을 강조했다. 숙련 인력을 더 많이 배출하는 데 그치지 않고, 기관이 이들을 효과적으로 채용하고 보상하며 활용할 수 있도록 하는 것도 과제다.

문서는 기술 자립 강화와 국제 협력을 함께 추진한다. 글로벌 혁신 협력 네트워크를 구축하고 외국 벤처캐피털 기관과 국제 표준화 기구의 중국 내 활동을 장려한다. 9월 베이징에서 열린 세미나에서 압둘라흐만 벨로 단바자우 주중 나이지리아 대사는 인재·연구·산업 고도화에 대한 관심이 개발도상국에 유용한 참고가 될 수 있다고 말했다.

주목할 일정과 결정

이번 정책은 국제 협력 논의부터 현 계획 기간의 이행까지 이어지는 흐름 속에 자리한다. 주요 일정과 이정표는 다음과 같다.

• 2026년 9월: 베이징 세미나에서 신질 생산력과 발전 단계가 서로 다른 국가들이 얻을 수 있는 잠재적 기회를 논의했다.
• 2026년 10월 9일: 중앙위원회와 국무원이 지침을 발표하고, NDRC 당국자가 목표와 이행 원칙을 설명했다.
• 2026~2030년: 제15차 5개년 계획의 주요 사업 109개 가운데 관련 사업은 28개다.
• 2030년: 왕민나가 언급한 국가 탄소 배출 제로 공장 목표는 1,000곳이다.

보도 자료에는 연구비 추가 세액공제 확대의 규모와 시기, 산업용 AI 시험기지의 구체적인 운영 방안, 녹색 전력 인증 규정의 변경 여부 등 여러 실행 세부 사항이 아직 명시되지 않았다. 탄소 배출 제로 산업단지 2차 지침의 의견 수렴 마감일도 공개되지 않았다.

당장의 지침은 지역과 부처가 실천 방안을 마련하고, 업무를 조율하며, 지역 여건을 고려하라는 것이다. 성패는 지침이 경고한 중복 투자와 투기성 확장을 피하면서 연구·투자·개혁이 생산 효율 개선으로 이어지는지에 달렸다.

핵심 내용

• 중국은 2026년 10월 9일 5개 혁신 분야에 걸친 19개 조치를 발표했다.
• 이 틀은 생산성, 기업 연구, 산업용 AI, 녹색 발전을 우선시한다.
• 전통 산업은 유행하는 분야로 대체할 대상이 아니라 고도화할 대상이다.
• 연구비 세제 지원 확대가 제안됐지만 새 공제율과 시행일은 정해지지 않았다.
• 탄소 배출 제로 공장과 산업단지 조성에는 데이터, 행정, 전력 인정 문제 등이 남아 있다.
• 재생에너지 발전과 저장·전력망 기술에 더해 에너지 시장 개혁도 필요하다.
• 무분별한 투자나 정책 남용으로 큰 손실을 초래한 당국자는 책임을 져야 한다.