한국의 162조3천억 원 미래기금, 10년간 적립하고 국가채무 상환 우선하라는 요구 직면

반도체 세수 횡재에 재정 운용 선택이 도마에 오르다

한국의 미래대응기금 구상은 2027년 예상 추가 세수 162조3천억 원을 세 가지 용도로 배분한다. 사업에 45조4천억 원, 신규 정부 차입 축소에 12조5천억 원, 예비금으로 104조4천억 원을 적립하는 계획이다. 미래 세대를 보호하기 위한 기금이 수년간 지출을 수반할 수 있는 사업에 당장 자금을 대는 것이 타당한지를 재정학자들이 문제 삼고 있다.

충남대학교 명예교수인 염명배 경제학 교수는 약 10년간 적립한 뒤 누적 재원의 일정 비율만 지출하고, 정부 부채 상환을 우선하자고 제안한다. 인천대학교 황성현 교수는 정부가 신규 국채 106조 원을 발행하면서 예비금을 쌓게 된다며 기금 자체를 폐지해야 한다고 주장한다.

정부는 다른 논리를 내세운다. 반도체 수익으로 이례적으로 큰 세수가 들어오고 있으니, 일부는 경기 하강에 대비해 저축하고 일부는 미래 성장에 투자해야 한다는 것이다. 따라서 핵심 쟁점은 단순히 지출할지 저축할지가 아니다. 세수가 언제부터 믿고 지출을 약속할 수 있을 만큼 안정적인지, 어떤 지출이 실제로 미래를 준비하는지, 인출을 누가 통제하는지가 쟁점이다.

한국개발연구원(KDI)이 공개한 2026년 9월 11일 예산·기금 포럼 자료에는 정부의 배분 계획과 함께 국회의 감독 강화, 독립적 평가, 결산을 통해 이례적 세수가 확인된 뒤에만 적립하자는 제안이 담겨 있다. 이런 장치에 따라 기금이 지속적인 재정 완충 장치가 될지, 반복적인 지출의 또 다른 재원이 될지가 결정될 수 있다.

정부가 기금에 기대하는 역할

경제·인문사회연구회와 KDI는 공식 포럼 안내에서 기금의 두 가지 기능을 제시했다. 미래를 위한 전략적 투자와 세수 변동에 대비한 재정 안정화다. 9월 11일 행사는 오후 2시부터 6시까지 서울 양재 엘타워에서 열렸다. 한국재정학회와 국민의힘 박수영 의원이 추진한 예산 토론회와는 별개의 행사였다.

기획예산처의 포럼 참석 자료에 따르면 조용범 차관이 참석해 2027년 예산 및 기금 구상을 설명했다. KDI 자료는 조 차관이 예산 지출을 역대 최대 규모로 편성하면서 국가채무 비율은 낮추는 계획이라고 설명했다고 전한다. 다만 이를 뒷받침하는 구체적인 채무 비율 수치는 제시하지 않았다.

박홍근 예산처 장관은 10월 8일 국정감사에서 기금의 취지를 다음과 같이 설명했다.

미래기금은 성장 잠재력을 강화하기 위한 전략적 투자 플랫폼입니다. 안정적이고 효과적인 재정 운용을 보장하는 안정화 장치이기도 합니다.

투자 분야는 청년, 성장동력, 지역발전, 교육·인재 양성이다. 일부 설명에서는 교육과 인재 양성을 별도로 분류해 4개가 아닌 5개 분야로 제시한다. 그러나 실제 투자 대상은 대체로 같다. 정부가 정의하는 횡재성 세수는 산업 슈퍼사이클을 비롯한 구조적 경제 변화나 큰 폭의 변동으로 장기 추세를 웃도는 세수다.

일부 경제학자가 10년 적립을 주장하는 이유

염 교수의 제안은 아직 태어나지 않은 세대를 포함해 지금부터 30~50년 뒤에 살아갈 사람들을 위한 재원으로 기금을 운용하자는 것이다. 청년·성장·지역·교육 사업은 일반 예산으로 지원해야 한다고 그는 주장한다. 불확실한 추가 세수가 매년 고정적으로 발생하는 의무 지출의 재원이 되어서는 안 된다는 우려에서다.

그는 먼저 약 10년간 재원을 적립한 뒤 일정 비율만 지출하도록 하자고 제안한다. 기금에 흑자가 나면 일정 비율로 국채를 상환하고, 적자가 나면 상환을 중단하는 방식이다. 제안에는 지출 비율이나 구체적인 인출 산식은 명시돼 있지 않다.

염 교수는 국가채무를 국내총생산(GDP)의 40% 이내로 유지하는 방안도 제안한다. 유럽연합(EU)의 60% 기준에서 인구구조 변화에 따른 복지 부담을 고려해 10%포인트, 통일 비용 가능성을 고려해 10%포인트를 각각 뺀 수치다. 이는 그의 정책 제안이지, 한국의 확립된 법적 한도나 미래 비용을 입증한 계산은 아니다.

조원동 전 청와대 경제수석은 채무 상환이 미래 세대의 선택지를 지켜준다는 점에는 동의하지만, 초과 세수를 전액 채무 상환에 써야 한다는 주장은 받아들이지 않는다. 그는 미래 성장을 위한 선제적 투자를 지지하면서도 일시적인 반도체 세수로 아동수당이나 농촌 기본소득처럼 영구적으로 지급해야 하는 혜택을 마련하는 데는 반대한다.

차입과 저축을 병행하면 별도의 비용 문제가 생긴다

황 교수의 반론은 정부 재무제표에 초점을 맞춘다. 계획된 예비금 104조4천억 원은 그가 같은 해 신규 발행 예정으로 제시한 국채 106조 원에 근접하며, 차이는 1조6천억 원이다. 그는 지금 차입을 줄이고 세수가 감소하면 나중에 국채를 발행하는 편이 불필요한 이자 비용을 줄일 수 있다고 주장한다.

금융자산을 보유하면서 부채를 안고 있다고 해서 자동으로 손실이 발생하는 것은 아니다. 비용은 차입 이자, 예비금 운용 수익, 위기 때 현금을 확보할 수 있는 가치에 따라 달라진다. 황 교수는 차입 비용과 투자 수익 간 차이가 손실로 이어질 수 있다고 경고하지만, 그 차이를 구체적으로 산출한 추정치는 제시하지 않았다.

신규 국채 발행을 줄이는 데 배정된 정부의 12조5천억 원도 정확히 해석할 필요가 있다. 신규 차입을 피하면 발행했을 경우와 비교해 부채가 줄어드는 것이지, 기존 국채를 상환하는 것과는 다르다. 염 교수와 조 전 수석은 상환을 논하는 반면, 정부가 공개한 배분안은 발행 축소를 명시한다.

그럼에도 황 교수는 OECD 평균과 비교해 한국의 공공 지출이 상대적으로 낮다는 점을 고려하면 총지출을 12.8% 늘리는 계획은 수용할 수 있다고 본다. 기금의 재원 조달 구조에 대한 반대와 재정 확대에 대한 반대를 구분하는 입장이다. 그는 저출생·고령화·불평등이 경제의 성장 역량에도 영향을 미친다며 지출을 이들 문제에 집중해야 한다고 주장한다.

반복 사업이 완충 재원을 잠식할 수 있다

박수영 의원실은 10월 8일 입수한 부처별 사업설명자료를 분석했다. 제안된 지출 규모가 45조3,862억 원인 사업 130개를 확인했으며, 이 중 42조6,199억 원 규모의 사업 122개는 2028년 이후에도 계속된다. 이는 분석 대상 지출의 약 93.9%가 계속 사업에 배정된다는 뜻이다.

이 가운데 사업 종료 시점이 정해지지 않은 사업은 67개로, 규모는 27조2,921억 원이다. 분석 대상 지출의 약 60.1%에 해당한다. 현금 또는 포인트를 직접 지원하는 사업 10개, 총 7,983억6천만 원 규모는 모두 계속 사업으로 분류됐다. 취업·임차료·결혼·아동 저축 지원 등이 포함됐다.

제안된 우리 아이 자립펀드는 대상자가 누적될수록 지출 부담이 커질 수 있음을 보여준다. 2027년 초기 예산은 1,465억 원이다. 박 의원실이 인용한 추산에 따르면 정부의 연간 부담액은 2031년 7천억 원, 19년 뒤 최대 2조6천억 원에 이를 수 있다. 이는 전망치이지 승인된 미래 예산은 아니다.

지출 내역에는 수치 차이도 있다. 국회 상임위원회 자료는 45조3,625억 원으로 박 의원실 분석의 45조3,862억 원보다 약간 적고, 정부가 제시한 반올림 수치는 45조4천억 원이다. 한 자료는 2027년 종료 사업을 2,766억3천만 원, 즉 전체 지출의 6.1%라고 설명한다. 그러나 이 금액은 45조3,862억 원의 약 0.6%에 불과하다. 계속 사업 지출을 차감하면 2조7,663억 원이 나오며, 이는 약 6.1%다. 근거가 된 표를 확인하지 않고서는 이 불일치를 해소할 수 없다.

어떤 사업이 미래 투자에 해당하나

일부 사업은 일반 운영비나 기존 복지 사업과 비슷해 비판을 받고 있다. 제안된 항목에는 공공기관 직원 대상 특별수당 및 인센티브 총 1천억 원, 장관 공관 관련 비용 약 57억 원 등이 포함됐다. 별도 자료는 공관 예산을 56억7천만 원과 57억 원으로 각각 제시해, 반올림에 따른 소폭 차이를 보인다.

농촌 기본소득 시범사업은 더 큰 수치 차이를 보인다. 한 자료는 2027년 배정액을 1,165억8천만 원으로 제시한 반면, 다른 자료는 1조1,657억 원으로 약 10배 큰 금액을 제시한다. 두 자료 모두 부처 사업설명자료를 근거로 하지만, 차이는 설명되지 않았다. 이를 확정된 예산 수치로 봐서는 안 된다.

후자의 자료는 지정 지역에 30일 이상 거주한 주민에게 지역화폐로 매월 15만 원을 지급한다고 설명한다. 2026년 사업은 30만 명을 대상으로 3,318억 원이 들었다고 한다. 다른 자료는 시범사업을 1년짜리로 분류하면서도 사업 문서상 2027년 전면 시행을 검토할 수 있다고 전한다.

청년 문화예술패스 배정액은 2026년 361억 원에서 2027년 7,925억 원으로 늘어날 것으로 보고돼, 거의 22배 증가한다. 비판론자들은 이 사업을 비롯한 여러 프로그램이 기금의 성장 촉진 목적에 부합하는지 의문을 제기한다. 국회 검토 자료는 고용보험, 주거·산업·과학 기금, 일반 연구비, 국가균형발전특별회계와의 중복 가능성도 지적한다.

국회는 어느 정도 통제권을 갖게 되나

국회 전문위원 유인규 명의로 10월 4일 발간된 국가재정법 개정안 검토보고서는 행정부의 재량이 커지면 사전 국회 통제가 약화될 수 있다고 경고한다. 핵심은 두 가지다. 기금 지출을 변경할 수 있는 권한을 넓히고, 추가경정예산 없이 세수 부족분을 충당할 수 있도록 하는 내용이다.

개정안은 주요 지출 항목 내에서 최대 30%까지 조정하더라도 변경 계획을 국회 사전 승인에 부칠 필요가 없도록 한다. 일반 사업 기금의 기준인 20%보다 높은 수준이다. 상임위 자료의 지출액 45조3,625억 원에 이 비율을 적용하면 각각 약 13조6천억 원과 9조1천억 원으로, 차이는 약 4조5천억 원이다. 이는 규모를 가늠하기 위한 예시이지, 모든 지출을 자유롭게 돌려 쓸 수 있다는 뜻은 아니다.

세수가 부족할 때 추가경정예산 없이 예비금을 일반회계로 전출하는 것도 허용하는 방안이다. 현행 절차에 따르면 추경예산과 기금운용계획 변경이 필요하다. 검토자들은 이 변경으로 사전 승인 중심의 통제가 사후 심사 중심으로 옮겨갈 수 있다고 경고한다. 정부는 이런 전출이 당초 계획된 총지출을 늘리지는 않는다고 답한다.

국회입법조사처의 별도 검토에서는 전출에 대한 심사와 행정 책임의 중복 문제도 제기됐다. 검토자들은 사업 선정 기준이 불명확하고, 제안된 법률마다 초과 세수의 정의가 다르며, 추가 세수가 마이너스일 때 인출을 규율할 명시적 산식이 없다고 지적한다. 연간 계획만으로는 이런 운용상의 의문을 해소하기 어렵다.

지방정부 재정 자율성에도 변화가 생길 수 있다

제안된 제도에서는 지방교부세를 산정하기 전에 내국세에서 기금 몫을 공제한다. 윤호중 행정안전부 장관은 법정 교부율 19.24%는 그대로 유지된다고 말한다. 그러나 산정 기준이 되는 세수가 줄면 교부율이 같더라도 기존 산식보다 배분액이 줄 수 있다.

한 자료는 기존 산정 방식과 비교해 30조6천억 원이 줄어들 것으로 추산한다. 나라살림연구소는 일반 지방교부세를 놓고 기금 제도하에서는 68조5천억 원, 전출이 없을 때는 98조1천억 원으로 비교해 29조6천억 원의 차이를 제시한다. 추정치는 1조 원 차이가 나며, 비교 대상에 대한 설명도 완전히 같지는 않다.

제안된 기금의 지역 계정에는 15조3천억 원이 편성되며, 이 중 3조5천억 원은 재량형 지역 미래성장 지원금이다. 나머지는 대부분 사업 예산으로 배정될 예정이다. 윤 장관은 지방비 매칭 부담을 없애기 위해 사업 비용 전액을 정부가 지원할 계획이며, 지방정부가 정책을 설계하고 결정하는 데 주도권을 갖게 하는 방안도 검토 중이라고 밝혔다.

하지만 사업비 지원은 일반 재원과 같지 않다. 한국재정학회 전 회장 현진권은 세금 지출을 결정하는 주체가 바뀌어 재량권이 중앙정부로 이동한다고 주장한다. 임호선 더불어민주당 의원도 교부액 감소를 보전할 신뢰할 만한 방안을 요구했다. 윤 장관은 그럼에도 지방 배분액 총액이 2026년 약 63조 원에서 2027년 약 70조 원으로 늘어날 것이라고 말했다. 전년보다 증가하는 동시에 대안 산식과 비교해 줄어드는 상황은 모두 가능하다.

큰 규모의 발표액이 이미 쌓인 돈은 아니다

자주 거론되는 218조5천억 원은 2027년 기금 계획 162조3천억 원에 2026년 예상 내국세 추가 수입 56조2천억 원을 더한 금액이다. 이는 산술적으로 합산한 수치이지 확정된 기금 잔액이 아니다. 실제 재원은 세수 실적과 전입 결정, 입법 승인에 따라 달라진다.

9월 30일 세수 재추계에서는 2026년 국세 수입이 478조6천억 원으로 예상됐다. 추경예산에 반영된 415조4천억 원보다 63조2천억 원 많은 수치다. 증가분 중 내국세는 56조2천억 원이었다. 안도걸 더불어민주당 의원은 10월 8일 국정감사에서 별도로 초과 세수를 88조4천억 원으로 예상한다고 밝혔다. 서로 다른 초과 세수 수치의 기준은 조정되지 않았으므로 서로 대체해 쓸 수 없다.

안 의원은 안정화에 약 64%, 투자에 28%, 채무 축소에 8%를 배분하는 구상을 지지한다. 초과 세수를 모두 채무 상환에 쓰면 다음 세수 부족 때 정부가 다시 차입해야 할 수 있다고 그는 주장한다. 또 국세 수입 증가율의 변동폭이 2011~2015년 3.2%포인트에서 2021~2025년 12.3%포인트로 넓어졌다고 말했다. 약 3.8배 증가한 것이다.

예비금 목표를 비교할 때는 참고할 만한 제한적인 수치가 있다. 2023년 세수 부족액 56조4천억 원과 2024년 30조8천억 원을 합하면 87조2천억 원이다. 계획된 예비금 104조4천억 원은 그 합계의 약 1.2배다. 그러나 충분성은 향후 충격의 규모, 지출 약속, 큰 손실 없이 자산을 현금화할 수 있는지에 달려 있다.

제도 설계 논쟁에서 아직 풀리지 않은 문제

KDI 재정·사회정책연구부장 이태석은 결산을 통해 이례적 세수를 확인하고, 최소 유동성 수요를 먼저 충족한 뒤 재정 여건에 따라 채무 위험 완화와 준비된 성장 투자를 조정하자고 제안한다. 9월 포럼에서는 안정화 기능과 투자 기능의 분리, 공공자금관리기금으로의 재원 이전 확대, 독립적 평가 강화도 논의됐다.

아일랜드는 용도를 분리하는 구체적인 비교 사례다. 아일랜드 미래기금은 2024년부터 2035년까지 GDP의 0.8%를 기본적으로 매년 적립하며, 2041년 전에는 인출할 수 없다. 경기 하강기의 지출을 지원하는 별도 기금도 있다. 한국의 구상은 한 기금 안에 당장 집행할 사업과 예비금을 함께 두고 있어 인출 우선순위가 특히 중요하다.

한국은행 금융통화위원인 장용성은 개인 자격으로 발언하며 기금 설계를 물가와 통화정책 문제와 연결했다. 그는 반도체 경기 주기를 예측하기 어렵고 이익 증가가 고용 증가로 강하게 이어지는 것도 아니라고 경고했다. 그는 다음과 같이 말했다.

기금이 장기 성장에 기여하도록 잘 설계된다면, 총수요 압력을 완화해 한국은행에 도움이 될 것으로 기대합니다.

공개된 일정에 따르면 구상은 빠르게 구체적인 검토 단계에 들어섰다.

• 2026년 7월: 이재명 대통령이 기금 구상을 제시했다.
• 9월 1일: 2027년 예산안에서 162조3천억 원 규모 계획을 공개했다.
• 9월 11일: KDI와 경제·인문사회연구회가 예산·기금 포럼을 열었다.
• 9월 30일: 정부가 2026년 세수 전망을 상향 조정했다.
• 10월 4일: 국회 검토에서 감독과 지속 가능성에 대한 우려를 제기했다.
• 10월 8일: 국정감사에서 기금의 목적과 사업 지출 약속을 살폈다.

설치법과 관련 개정안, 2027년 예산안은 아직 국회 승인을 받아야 한다. 최종 표결 일정은 정해지지 않았다. 예비금 하한선, 세수 부족 시 인출 규칙, 사업 선정 기준, 지방재정 보호 방안 등이 미해결 과제로 남아 있다. 피치레이팅스도 특정 업종에 집중된 재정 수입 증가는 일시적일 수 있다고 경고해, 예상 세수와 안정적으로 확보된 재원을 구분해야 한다는 점을 강조했다.

핵심 요점

• 2027년 기금안은 162조3천억 원을 사업, 차입 축소, 예비금으로 배분한다.
• 염명배 교수는 약 10년간 적립한 뒤 제한적으로 지출하고 채무 상환을 우선하자고 제안한다.
• 박수영 의원실 분석에 따르면 사업 지출의 약 94%가 2028년 이후에도 계속되는 사업에 배정된다.
• 국회 검토자들은 지출 재량권, 인출 규칙, 세수의 지속 가능성에 의문을 제기한다.
• 지방정부는 2026년보다 더 많은 돈을 받을 수 있지만 기존 배분 산식과 비교하면 감소할 수 있다.
• 218조5천억 원은 합산 가능한 예상액이지 이미 적립된 잔액이 아니다.
• 입법 승인과 구체적인 운용 안전장치는 아직 확정되지 않았다.