필리핀, 쌀 비축량 75일분이라지만 실제 비상 비축분은 더 적어…엘니뇨로 수확량 감소 우려

쌀은 있지만 상당량은 정부가 통제할 수 없다

쌀 업계 관계자들과 래리 라크손 국가식량청(NFA) 청장에 따르면 가정과 유통업체, 도정업체의 재고를 모두 합하면 필리핀에는 약 75일분의 쌀이 있다. 그러나 정부가 직접 동원할 수 있는 비축량은 훨씬 적다. 라크손 청장은 방출과 경매 이후 NFA 창고에 7일분의 재고가 있다고 밝혔고, 업계 추산으로는 정부 보유분이 약 9일분이다.

두 수치 모두 개정 쌀 관세화법이 정한 15일분 기준에 못 미친다. 농업부가 엘니뇨에 대비하는 가운데 이 격차는 중요하다. 엘니뇨로 2026년 하반기 주요 수확기의 벼 생산량이 약 70만 톤 줄어들 수 있기 때문이다.

자유농민연합의 레오나르도 몬테마요르 의장은 국가 전체 재고가 많더라도 대부분의 쌀이 민간 업체와 가정에 속해 있으면 재난 때 보호 효과가 제한적이라고 말했다. 긴급 배급은 정부가 이미 보유했거나 신속히 매입해 운송할 수 있는 쌀에 달려 있다.

몬테마요르 의장은 재난으로 공급이 끊겼을 때 당국이 맞닥뜨리는 현실적인 문제를 이렇게 설명했다.

화산이 폭발하거나 홍수가 나거나 그와 비슷한 일이 생기면, 정부가 재고를 찾을 때 쌀을 어디서 구하겠습니까?

그는 정부가 민간 공급업체로부터 당시 시장가격으로 쌀을 사들여야 할 수도 있다고 말했다. 한편 소비자를 보호하기 위한 쌀 수입 확대는 수확기에 농민이 받는 가격을 압박할 수 있다. 따라서 식량 공급을 확보하려면 서로 맞물린 두 가지 과제가 있다. 국내에 쌀을 충분히 확보하는 동시에, 이를 보충하는 농민을 위축시키지 않으면서 공공 비축분을 늘리는 것이다.

공식 재고 통계가 보여주는 것

필리핀 통계청(PSA)의 9월 쌀 재고 통계에 따르면 2026년 9월 1일 기준 전국 재고는 191만 톤이었다. 1년 전 207만 톤보다 8.0%, 8월의 218만 톤보다 12.4% 감소했다.

9월 전체 재고 중 상업업체가 42.8%, 가정이 42.2%, NFA 보관소가 15.0%를 보유했다. 업체와 가정이 보유한 비중을 합치면 집계된 쌀의 85%다. 이 비율을 전체 재고에 적용하면 상업용 창고에 약 81만7천 톤, 가정에 80만6천 톤, NFA 보관소에 28만7천 톤이 있는 셈이다.

NFA 재고는 전국 재고보다 더 큰 폭으로 줄었다. 2025년 9월보다 36.1%, 2026년 8월보다 6.6% 감소했다. 상업 재고는 1년 전과 거의 비슷해 0.1% 증가했고, 가정 재고는 0.6% 줄었다.

9월 재고 통계와 업계가 추산한 75일분은 서로 다른 시점을 보여준다. 하루 소비량을 최소 3만5천 톤으로 보는 업계 추산을 적용하면 191만 톤은 약 55일분이며, 75일분을 확보하려면 최소 262만5천 톤이 필요하다. 농업부도 2026년 말까지 75일분을 확보하는 것을 목표로 제시했다. 업계 관계자들이 언급한 더 넓은 범위의 75일분 추산에는 정확한 기준 재고일이 제시되지 않았다.

NFA가 밝힌 재고보다 높은 법정 목표

2024년 12월 쌀 관세화법 개정으로 NFA의 의무 비축량은 9일분에서 15일분으로 늘었다. 농업부의 4월 비축량 발표는 2025년 4월 22일 공개됐으며, 이 비축분은 전량 현지 농민에게서 조달해야 한다고 확인했다.

해당 발표에 따르면 NFA 재고는 50kg 포대 기준 도정미 717만 포대, 즉 9일분이었다. 2020년 말 이후 가장 많은 재고라고 설명했다. 라크손 청장은 수확기 현황 발표에서 창고 정리와 방출, 경매 이후 재고가 550만 포대, 7일분이라고 밝혔다. 몬테마요르 의장 등 업계 관계자들은 약 9일분으로 추산했다.

업계가 추산한 하루 소비량 3만5천 톤을 적용하면 15일분 비축량은 최소 52만5천 톤이다. 9일분은 약 31만5천 톤으로, 약 21만 톤이 부족하다. 이 계산은 필요량의 규모를 비교할 수 있도록 동일한 하루 소비량 수치를 적용했다.

NFA는 이제 수입이 아닌 국내 매입으로 비축분을 조성한다. 따라서 매입 프로그램은 농민에게서 벼를 사들여 식용 쌀로 가공한 뒤 필요할 때까지 보관해야 한다. 민간 수입업체를 통해 들어오는 쌀은 전국 공급량에 보탬이 되지만, 공공 비축분은 별도의 조달 절차에 달려 있다.

매입가격을 높여도 농민에게 선택받기 어려운 이유

필리핀 쌀 산업 이해관계자 운동(PRISM)의 공동 창립자 올랜도 마눈탁은 NFA가 건조 벼 1kg당 약 29~30페소를 지급하는 반면 민간 상인은 27~28페소를 제시한다고 말했다. 수분 함량이 높아 건조가 필요한 물벼는 1kg당 약 20~21페소에 거래된다.

라크손 청장은 깨끗하게 건조된 벼의 NFA 매입가격이 1kg당 27페소부터 시작해 일부 지역에서는 30페소까지 오른다고 설명했다. 수확기 현황 발표에서는 농업부가 NFA에 최저 매입가격 인상을 지시한 뒤 가격대가 28~30페소라고 밝혔다. 가격은 지역과 품질, 매입 시기에 따라 달라진다.

농민이 항상 정부의 높은 가격을 이용할 수 있는 것은 아니다. 몬테마요르 의장은 NFA에 벼를 납품하려면 몇 주씩 기다려야 할 수 있고, 품질 검사에서 탈락할 수도 있으며, 많은 농민과 협동조합에 기계식 건조기가 없다고 말했다. 당장 돈이 필요한 농민은 정부 납품 순서를 기다리는 대신 더 낮은 민간 매입가를 받아들일 수 있다.

건조는 농가 소득과 비상 비축분을 이어주는 실질적인 연결고리다. 벼는 안전하게 보관하고 효율적으로 도정하려면 과도한 수분을 제거해야 한다. 건조 장비를 이용할 수 없으면 농민은 젖은 벼를 헐값에 팔아야 할 수 있고, NFA는 자체 기준을 충족하는 벼를 충분히 확보하기 어려워진다.

NFA의 매입 범위도 제한적이다. 라크손 청장은 현재 예산과 운영 역량으로는 전국 수확량의 4~5%만 매입할 수 있다고 말했다. 따라서 정부 가격이 매력적이더라도 대다수 농민은 다른 구매처에 판매한다.

예산과 창고, 트럭 모두 비축 확대의 걸림돌

라크손 청장은 NFA의 연간 매입 예산이 2023년 이후 90억 페소에 머물렀다고 말했다. 그는 저장·건조·도정 능력 부족과 인력난도 15일분 요건을 충족하는 데 걸림돌이라고 지적했다.

농업부가 2025년 4월 발표한 내용은 전년도에서 이월된 예산을 포함해 조달에 사용할 수 있는 자금이 더 많다고 설명했다. 당시 라크손 청장은 이렇게 밝혔다.

“올해 지금까지 벼 매입에 사용할 수 있는 146억 페소 가운데 26억 페소만 썼습니다. 여기에는 2024년 예산에서 이월된 미집행액 56억 페소가 포함됩니다.”라고 라크손 청장은 말했다.

따라서 연간 90억 페소의 예산과 당시 잔액인 146억 페소는 서로 다른 수치다. 전자는 정기 연간 예산이고, 후자는 미집행액을 포함한다. 2025년 4월 NFA는 벼 약 50만 톤을 추가로 매입할 수 있다고 밝혔다.

NFA의 현대화 계획에는 신규 창고와 기타 시설 36곳, 그리고 추가 시설 133곳의 건설 또는 개보수가 포함된다. 트럭 150대를 확보했으며 차량을 600대까지 늘릴 계획이다. 라크손 청장은 다가오는 수확기에 대비해 창고를 추가로 임대했다고도 밝혔다.

4월 발표는 도정미 55만5천 톤 또는 벼 88만 톤을 수용하도록 저장 시설을 개선하는 계획을 설명했다. 벼는 도정 과정에서 무게가 줄기 때문에 두 수치는 서로 다른 형태로 나타낸 저장 용량이다. 같은 발표에 따르면 4월 11일 기준 이미 도정된 쌀은 110만 포대였다. 이는 쌀 환산량으로 표현한 더 넓은 비축분 가운데 일부에 해당한다.

라크손 청장이 제시한 수확기 매입 목표는 벼 50만 톤이며, 연간 목표 79만 톤에 포함된다. 이 물량을 달성하려면 작물을 매입할 예산뿐 아니라 이를 처리할 공간과 장비, 운송 수단도 충분해야 한다.

쌀 수입량, 종전 기록 넘을 전망

식물산업국은 2026년 9월 말 무렵까지 쌀 수입 도착량이 398만 톤이라고 집계했다. 2025년 한 해 동안 수입한 339만 톤을 이미 넘어선 규모다. 아르넬 데 메사 농업부 차관 겸 대변인은 엘니뇨 기간 공급을 보호하기 위해 수입량이 500만 톤을 넘을 수 있다고 말했다.

몬테마요르 의장은 9월 말 기준 수입량이 약 420만 톤이라고 밝혔다. 4분기에 월평균 40만 톤이 들어온다면 연간 수입량이 540만~550만 톤에 이를 수 있다고 추산했다. 이는 미 농무부의 570만 톤 전망에 근접한 수치다.

종전 수입 기록은 2024년 약 480만 톤이었다. 540만 톤은 이 기록보다 약 60만 톤, 즉 약 12.5% 많은 수준이다. 국내 생산이 건조한 기후의 영향을 받는 가운데 정부의 당면 과제는 공급을 유지하는 것이다.

9월 말 기준 도착량 가운데 베트남산이 272만 톤으로 68.3%를 차지했다. 태국산은 51만7,528톤으로 약 12.9%, 미얀마산은 40만360톤으로 약 10%였다. 이 세 나라가 전체 수입량의 약 91%를 차지했다.

대량 수입은 소비자가 쌀을 구할 수 있도록 돕지만, 몬테마요르 의장은 수입 물량이 국내 수확기와 겹치면 현지 벼 가격을 떨어뜨릴 수 있다고 경고했다. 이 시기에 NFA가 국내산을 매입할 능력을 갖추는 일이 특히 중요하다.

엘니뇨, 수확과 생계 위협

농업부는 엘니뇨로 2026년 하반기 주요 수확기의 벼 생산량이 약 70만 톤 감소할 수 있다고 추산한다. 실제 피해 규모는 영향을 받는 지역의 건조 상태가 얼마나 심하고 오래 지속되는지에 달려 있다.

농업 당국자들이 인용한 기상청(PAGASA)의 전망에 따르면 가뭄 영향은 2027년 3월까지 이어질 수 있다. 또 다른 경보에서는 11월부터 4월까지 가장 큰 영향이 예상된다고 밝혔다. 이에 따라 농민들은 올해 말 이후까지 이어질 위험에 직면해 있다.

데 메사 차관은 농업부가 엘니뇨의 영향을 덜 받는 지역과 관개시설이 있는 지역의 생산량을 늘릴 계획이라고 말했다. 물이 너무 부족해 파종할 수 없는 곳에서는 관개시설과 기타 농업 시설을 청소·수리하는 등 대체 일자리를 검토하고 있다.

농업부는 쌀과 비료, 기타 농자재도 미리 구매했다. 생계·산업·식량·운송 통합 지원 패키지(UPLIFT)의 1차 지원 대상은 농민과 어민 31만968명이며, 비료 지원에 22억 페소, 현금 지원에 10억 페소가 배정됐다. 농민 약 19만6천 명에 대한 지원은 10월과 11월에 예정돼 있었다.

주요 일정을 살펴보면 비축 의무와 수확 우려, 수입 계획이 어떻게 맞물리는지 알 수 있다.

• 2024년 12월: 쌀 관련 법 개정으로 NFA의 의무 비축량이 15일분으로 늘었다.
• 2025년 4월 22일: 농업부는 NFA 재고가 9일분이며 2020년 말 이후 가장 높은 수준이라고 발표했다.
• 2026년 9월 1일: PSA가 전국 쌀 재고를 191만 톤으로 집계했다.
• 2026년 9월 말 무렵: 식물산업국 집계에서 쌀 수입 도착량이 398만 톤에 달했다.
• 2026년 말: 농업부는 75일분에 해당하는 전국 재고 유지를 목표로 한다.
• 2027년과 2028년: PRISM은 미국산 쌀 매입을 시작한 뒤 확대할 계획이다.

소비자에게는 가격 부담이라는 별도 과제

농업부가 10월 5일 메트로 마닐라에서 조사한 가격은 현지산 고급 도정미가 kg당 50페소, 현지산 일반 도정미가 48페소였다. 수입산 고급 도정미는 48페소, 수입산 일반 도정미는 43페소였다.

이 가격 조사에서 수입산 일반 도정미는 현지산보다 kg당 5페소 저렴했다. 10kg을 사는 가정이라면 차액은 50페소다. 현지산과 수입산 특수 품종은 모두 kg당 60페소였고, 현지산 프리미엄 쌀은 55페소, 수입산 프리미엄 쌀은 50페소였다.

재고 방출 규정도 NFA의 물가 안정 역할에 영향을 미친다. 농업부는 2025년 4월 발표에서 NFA의 공공 판매는 노후 재고로 제한된다고 밝혔다. 노후 재고란 도정 후 최소 두 달 동안 보관된 도정미를 뜻한다. 프란시스코 P. 티우 라우렐 주니어 농업부 장관은 취약 계층 필리핀인을 돕는 동시에 해당 재고를 관리할 방안을 검토하고 있다고 말했다.

미국산 쌀 매입으로 공급처 다변화 가능성

PRISM과 미국쌀연맹은 필리핀 구매자들이 미국에서 쌀을 조달하도록 하는 협약을 체결했다. 계획에 따르면 2027년에는 10만 톤, 2028년부터는 매년 20만 톤을 공개 입찰과 미국쌀연맹 회원사와의 협력을 통해 들여온다.

필리핀은 2019년 쌀 관세화법 시행 이후 미국산 쌀을 수입하지 않았다. 미국은 1999~2007년 NFA와의 협력을 포함해 필리핀의 주요 공급국이었으며, 그 이전에도 대량의 쌀을 공급했다.

미국쌀연맹의 피터 바크먼 회장 겸 최고경영자는 이번 협약이 구매자에게는 또 다른 공급처를 확보할 기회이며, 미국 생산자에게는 필리핀 시장에 다시 진출할 기회라고 설명했다.

“이번 협약은 필리핀 구매자들이 비축량을 관리하면서 신뢰할 수 있는 고품질 공급처를 추가로 고려하도록 하고, 실행 가능한 시장이 절실한 시점에 미국 재배업자와 도정업자에게 중요한 시장에 다시 진출할 기회를 줄 수 있습니다.”라고 바크먼은 말했다.

PRISM 공동 창립자 로웨나 델 로사리오-사디콘은 이번 협약이 업계 간 추가 협력으로 이어질 수 있다고 말했다. 계획된 매입은 현재 베트남이 주도하는 공급처를 다변화하겠지만, 초기 물량은 크지 않다. 10만 톤은 2026년 9월 말 무렵까지 이미 수입된 398만 톤의 약 2.5%다.

미국산 쌀은 상업 공급에 더해질 예정이다. NFA의 의무 비축량을 채우려면 건조와 도정, 저장, 운송 역량을 뒷받침으로 필리핀 농민에게서 쌀을 사들여야 한다. 수입처 확대와 공공 비축 강화는 식량 안보 문제의 서로 다른 부분에 대응한다.

핵심 내용

• 업계 관계자와 NFA는 민간 및 가정 재고를 포함해 전국에 약 75일분의 쌀이 있다고 추산한다.
• NFA 비축량은 7~9일분으로, 법정 기준인 15일분에 못 미친다.
• PSA는 2026년 9월 1일 기준 쌀 재고를 191만 톤으로 집계했으며, 그중 85%를 업체와 가정이 보유했다.
• NFA는 예산과 저장·건조·도정·운송·인력 측면에서 제약을 받고 있다.
• 엘니뇨로 국내 생산이 위협받으면서 2026년 쌀 수입량이 500만 톤을 넘을 수 있다.
• PRISM은 2027년 미국산 쌀 10만 톤, 2028년부터 매년 20만 톤을 매입할 계획이다.