전시작전통제권 전환, 준비태세 기준과 동맹 신뢰 문제로 난항

엇갈린 평가가 서울의 전환 일정 위협

한국은 2026년 핵심 전시 지휘 평가를 마무리하려 하지만, 워싱턴은 지난해 충족된 것으로 인정한 것으로 알려진 요건을 포함해 일부 군사 역량이 부족하다고 보고 있다. 이견은 서울이 전환 시점을 정하려는 노력에 차질을 빚게 하고 더 근본적인 문제를 드러낸다. 양국은 준비태세를 최우선으로 해야 한다는 데는 동의하지만, 이를 측정하는 방법에는 견해가 다르다.

이재명 대통령 정부는 2030년 임기 종료 전에 전시 한미 연합군을 한국군 장성이 지휘하도록 하는 방안을 추진하고 있다. 2028년이 목표로 거론됐으며, 이르면 2027년 전환을 기대한다는 관측도 나왔다. 주한미군사령관 겸 한미연합군사령관인 제이비어 브런슨 대장은 지난 4월 의회 청문회에서 조건 충족 목표 시점을 2029년 1분기로 제시한 것으로 전해졌다.

당장의 걸림돌은 완전운용능력(FOC) 검증이다. 이는 미래 연합사령부가 전시 임무를 수행할 수 있는지 평가하는 3단계 가운데 두 번째 단계다. 서울은 올해 이 단계를 마치고 양국 대통령에게 목표 연도를 권고하려 한다. 미국 군 당국은 요건이 충족되지 않았다고 판단하는 것으로 알려졌다.

브런슨 사령관은 10월 14일 워싱턴에서 열린 골드 국제전략연구소 정상회의에서 전환을 지지한다고 밝히면서도, 위협이 달라진 만큼 기준도 갱신해야 한다고 강조했다.

브런슨 사령관은 “조건이 달라졌고 계획도 바뀌었기 때문에 우리가 지켜야 할 새로운 기준이 생겼다”고 말했다.

이제 논쟁은 장비 구매를 넘어선다. 연례 재평가, 보안 통신, 표적 선정에 활용되는 인공지능, 훈련 결과 해석, 그리고 서로의 판단에 대한 양국 군의 신뢰가 쟁점이다.

전시 지휘 체계는 실제로 어떻게 달라지나

한국은 평시에 이미 자국 군을 지휘한다. 평시 작전통제권은 1994년 12월 1일 한국군에 이양됐다. 전시에는 현재의 한미연합군사령부가 양국 대통령의 지침에 따라 양국의 합동 군사·국방 협의 체계를 통해 지정된 한국군 및 미군 부대의 작전통제권을 행사한다.

흔히 OPCON으로 줄여 쓰는 작전통제권은 군사 임무를 위해 배속된 병력을 지휘할 권한을 뜻한다. 논쟁의 핵심은 누가 전시 연합사령부를 이끌지, 그리고 해당 사령부가 전쟁을 지휘하는 데 필요한 인력과 체계, 지원을 갖췄는지 여부다.

양국은 2018년 전환 이후에도 한미연합군사령부를 유지하고, 한국군 대장이 사령관을, 미군 대장이 부사령관을 맡는 데 합의했다. 양국 정부는 각자 자국 군에 대한 국가 지휘권을 유지한다. 주한미군도 동맹의 틀 안에서 계속 운용된다.

그럼에도 브런슨 사령관은 10월 최종 지휘 체계의 형태가 아직 불확실하다고 말했다. 기본적인 지휘 구조에는 이미 합의했지만, 그의 발언으로 미래 사령부의 세부 사항이 다시 논의의 중심에 놓였다. 정보와 통신, 미국의 지원이 이 지휘 체계 아래에서 어떻게 운용될지가 준비태세 평가의 핵심이다.

공식 계획이 정한 세 가지 조건

한국 국방부는 전작권 전환 페이지에서 합의된 요건을 설명하고 있다. 흔히 COTP라고 부르는 조건에 기초한 전작권 전환 계획은 연합 방위를 주도할 역량, 북한의 핵·미사일 위협에 대응할 포괄적 연합 역량, 안정적인 전환에 적합한 안보 환경을 요구한다.

첫 번째 조건은 한국군의 역량과 미래 사령부가 한반도 전구 전반에서 작전을 수행할 능력을 다룬다. 국방부는 미국이 이를 보완하는 지속적 역량을 제공한다고 설명한다. 두 번째 조건은 위협 탐지와 대응 결정, 공격 격퇴 및 방어 능력이다. 세 번째 조건에는 북한의 역량과 의도, 정권 안정성, 주변 지역 안보 환경에 대한 정기 평가가 포함된다.

국방부는 양국이 상호 합의한 방법과 기준을 사용해 조건 충족 여부를 매년 평가한다고도 밝혔다. 결과는 군사위원회 회의와 안보협의회의(SCM)에 보고되며, 이 자리에서 양국 고위 군사 지도자와 국방장관이 진척 상황을 검토한다.

따라서 연례 재평가는 공개된 절차의 일부다. 현재 논쟁은 각 평가에 어떤 기준을 적용하는지, 위협 변화가 이전 평가 결과에 어떤 영향을 미치는지, 그리고 기준 변경에 양측이 모두 동의했는지에 집중돼 있다.

2022년 훈련에서 FOC 검증을 마치지 못한 이유

국방부에 따르면 양국은 2022년 8월 계획의 부록과 별첨 개정을 마쳤다. 개정안에는 역량 목록과 평가 방법 및 기준이 담겼다. 같은 달 을지 자유의 방패(Ulchi Freedom Shield) 훈련에서는 미래 지휘 구조를 한국군 장성이 이끄는 가운데 FOC 평가도 실시했다.

국방부는 이 훈련이 전시 임무 수행 역량의 진전을 보여줬다고 설명한다. 한편 첫 번째와 두 번째 전환 조건에 해당하는 역량과 체계에 대한 공동 평가가 상호 합의한 수준에 도달해야 FOC 검증이 진행된다고 밝혔다. 따라서 훈련 평가는 더 광범위한 검증 절차의 한 부분이다.

3단계는 최초운용능력(IOC), 완전운용능력(FOC), 완전임무수행능력(FMC)이다. 양국은 2019년 8월 IOC에 필요한 기본 역량을 성공적으로 평가하고 검증했다. 현재 걸림돌은 FOC이며, 이후 FMC 단계가 남아 있다.

군사 관련 보도에 따르면 연합 임무 목록에는 약 130개 항목이 있으며, 단계에 따라 요구 수준은 70~90%다. 국방부 공개 페이지에는 각 항목의 최신 점수가 나와 있지 않다. 독자는 전반적인 요건을 확인할 수 있지만, 이견의 원인이 된 세부 평가 결과는 대부분 공개되지 않았다.

기한 중심에서 조건 중심 절차로 바뀐 과정

북한의 군사적 위협이 변화하면서 한국과 미국은 전환 계획을 여러 차례 조정했다. 국방부 설명에 따르면 현재의 절차는 고정된 날짜를 정했던 과거 합의에서 출발해 준비태세를 공동으로 승인해야 하는 체계로 발전했다.

• 1994년 12월 1일: 한국이 평시 작전통제권을 넘겨받았다.
• 2006년과 2007년: 양국은 전시 전환의 기본 원칙에 합의하고 전략적 전환 계획을 승인했다.
• 2010년 6월: 안보 상황 변화에 따라 전환 예정일이 2012년 4월 17일에서 2015년 12월 1일로 연기됐다.
• 2014년과 2015년: 양국은 고정된 날짜를 합의된 조건으로 대체하고 COTP에 서명했다.
• 2018년 10월: 한국군 장성이 지휘하는 연합사령부를 유지하기로 합의했다.
• 2019년 8월: 첫 역량 평가 단계를 성공적으로 마쳤다.
• 2022년 8월: 평가 기준 개정을 마치고 을지 자유의 방패 훈련에서 FOC 평가를 실시했다.
• 2023년과 2025년: 양국은 진전을 확인하고 전환 전에 합의된 조건을 충족해야 한다는 점을 재확인했다.

국방부는 2023년 제55차 SCM에서 상당한 진전이 있었다고 기록했다. 2025년 제57차 SCM에서 양국 정부는 합의된 조건을 충족해야 한다는 요건을 유지하면서 미래 사령부 평가를 진전시키기로 다시 약속했다. 서울이 현재 추진하는 기한도 이 지속적인 틀 안에 있다.

이미 인정된 역량이 다시 문제 되는 이유

미국 군 당국은 지난해 인정한 일부 역량이 올해는 부족하다고 판단한 것으로 전해졌다. 한국 당국자들은 이전에 완료한 항목에 새로 충족한 요건을 더하면 FOC 검증을 마칠 수 있다고 주장한다. 보도된 워싱턴의 입장은 전장 상황이 변하는 만큼 일부 역량을 새로 평가해야 한다는 것이다.

미군 고위 당국자는 기준이 10년 전과 같을 수 없는 이유를 설명하면서 러시아와 우크라이나 전쟁의 교훈을 거론한 것으로 전해졌다. 브런슨 사령관도 그 주 북한의 전술탄도미사일 발사를 언급했다. 북한은 월요일 동해상을 향해 미사일을 발사했고, 북한 관영 매체는 시험을 “대성공”이라고 보도했다.

양국은 올해 훈련 평가에 대해서도 서로 다른 설명을 내놓고 있다. 한 미국 당국자는 8월 축소된 을지 자유의 방패 훈련으로 필요한 평가를 할 수 없었다고 말한 것으로 전해졌다. 안규백 전 국방부 장관은 FOC 관련 두 항목을 훈련 전반부에 평가했다고 밝혔고, 한국 당국자들은 합의된 공동 평가 절차를 완료했다고 주장한다.

이러한 설명은 두 가지 쟁점을 드러낸다. 훈련이 필요한 과업을 충분히 다뤘는지, 그리고 완료된 평가에서 만족스러운 결과가 나왔는지다. 5월과 9월 한미 통합국방협의체(KIDD)를 통한 논의도 이견을 해소하지 못한 것으로 전해졌다.

워싱턴이 기준을 바꾼다는 한국 측 불만은 이 간극에서 비롯됐다. 실질적인 쟁점은 양국 군이 현재 필요한 역량 목록과 이를 시험할 공통 방법, 이전 평가 이후 기준이 바뀐 이유에 대해 합의했는지 여부다.

인공지능과 보안 통신이 요건을 바꾸다

미국이 우려하는 부분은 정보·감시·정찰(ISR)과 지휘통제체계인 것으로 전해졌다. ISR은 적의 활동에 관한 정보를 제공한다. 지휘통제체계는 사령부가 그 정보를 바탕으로 결정을 내리고 병력에 명령을 전달하도록 한다.

표적 분석에 인공지능을 활용하는 미국 체계인 메이븐(Maven)도 논의에 포함됐다. 워싱턴은 미래 사령부가 미국의 첨단 체계와 연동되도록 한국의 데이터 링크와 통신 보안을 개선하길 원하는 것으로 알려졌다. 데이터 링크는 군 감지 장비와 항공기, 함정, 지휘소가 정보를 교환하는 연결망이다.

미국의 군사 계획 입안자들은 전장의 여러 영역에 걸쳐 정보와 병력을 연결하고, 잠재적으로 동맹국 군대까지 연계하는 합동 전영역 지휘통제(JADC2) 체계도 추진하고 있다. 한국군 지휘관이 단순히 미군 측에서 정보를 전달받는 데 그치지 않고 이 연결 체계를 효과적으로 활용할 수 있는지가 우려 사항으로 거론된다.

한반도는 종심이 짧아 속도가 특히 중요하다. 미사일과 드론, 포병을 동원한 동시 공격이 이뤄지면 지휘관이 위협을 탐지하고 우선 대응 대상을 결정할 시간이 거의 없을 수 있다. 호환 가능한 체계와 보호된 통신망, 숙련된 운용 인력 모두 대응에 영향을 미친다.

장비를 구매하거나 개량하는 것은 과업의 일부일 뿐이다. 병력은 압박 속에서 함께 장비를 운용하는 법을 익혀야 한다. 미군 당국은 장비 도입과 개조, 훈련에 필요한 시간 때문에 1~2년 안에 전환하기 어려울 수 있다고 판단하는 것으로 전해졌다.

북한의 러시아 파병 경험으로 과제 확대

북한의 러시아 파병도 평가의 새로운 우려 요인이다. 브런슨 사령관은 10월 발언에서 병력 동원, 장거리 병력·장비 이동, 파병 병력 보급, 다른 군대와의 협력에서 얻을 수 있는 교훈을 언급했다. 러시아의 전자전 재밍 장비와 KN-23 미사일 사용에서 얻은 정보도 논의에 포함됐다.

군사 평론가 데이비드 맥스웰은 전환이 이뤄질 때 북한이 보유할 수 있는 역량을 기준으로 미래 사령부를 시험해야 한다고 주장한다. 그는 브런슨 사령관이 분산형 지휘부를 요구하고, 연례 주요 지휘소 훈련 두 차례를 넘어서는 훈련을 촉구한 점을 강조한다.

분산형 사령부는 인력과 체계를 예측 가능한 한 곳에 집중하지 않고 여러 장소에서 운용한다. 이동 중이거나 통신이 끊기거나 공격을 받는 상황에서도 정보를 교환하고 명령을 내려야 한다. 맥스웰은 전시 도로 정체와 피란민, 기반시설 파괴, 탄약과 보급품 수송 유지의 어려움도 지적한다.

워싱턴은 연합 훈련에서 북한뿐 아니라 중국과 러시아도 고려하길 원하는 것으로 전해졌다. 브런슨 사령관은 10월 13일 한반도 전역에 감지 역량을 여러 겹으로 구축하고 주변 지역에 대한 이해를 높이기 위한 다영역기동부대(Multi-Domain Task Force) 구상을 논의했다. 더 광범위한 논의의 핵심은 여러 지역에서 위기가 동시에 발생하면 미국이 어떤 지원을 제공할 수 있느냐는 것이다.

맥스웰은 미래전투사령부와 역내 한미연합전투사령부 등 대안적 지휘 개념을 시험하자고 제안한다. 이는 논의를 위한 제안이다. 합의된 전환 체계의 중심은 계속 한국군이 지휘하는 연합사령부다.

정치적 대화가 절차를 진전시킬 수 있지만 준비태세에는 대가가 따른다

서울은 통상 10월 말이나 11월에 열리는 SCM을 12월로 미루는 방안을 검토하는 것으로 전해졌다. 10월 14일 현재 회의 날짜는 정해지지 않았다. 미국 측 일정에는 11월 의회 중간선거와 이란 관련 전쟁 상황이 고려되고 있는 것으로 알려졌다.

강신철 국방부 장관과 피트 헤그세스 미국 국방장관은 10월 27~30일께 필리핀에서 열릴 아세안 확대 국방장관회의(ADMM-Plus)에서 만날 가능성이 있다. 서울은 11월 아시아태평양경제협력체(APEC) 정상회의에서 이재명 대통령과 도널드 트럼프 대통령의 회동도 검토하고 있다.

국방부 대북정책관을 지낸 조용근은 지휘권 문제가 미국 투자와 호르무즈 해협 파병, 쿠팡 사안과 얽히면서 대통령 차원의 관여가 필요할 수 있다고 주장한다. 이러한 사안들은 정치적 논의의 일부지만, 역량 검증은 여전히 군사적 과제다.

양국 정보 수장 간 신뢰가 훼손됐다는 보도도 협력에 대한 우려를 키웠다. 위협 탐지와 준비태세 평가에는 정보 공유가 핵심이므로, 관계 악화는 이미 어려운 협상을 더욱 복잡하게 만들 수 있다.

전직 한국군 특수전사령관인 전인범 예비역 중장은 한국의 책임이 커지려면 지출 확대와 어려운 인력 관련 선택이 필요하다고 주장한다. 그는 복무 기간 연장과 여성의 복무 또는 다른 형태의 국민 복무제, 탄약·군수·실전적 훈련에 대한 자원 확대를 논의해야 한다고 촉구한다.

국방부에 따르면 한국의 2024~2028년 국방계획은 전력 증강에 약 113조9천억원을 배정했다. 계획에 명시된 전력에는 F-35A 전투기와 글로벌호크 정찰기, 이지스 구축함, 미사일 방어체계가 포함된다. 평가 논쟁은 이러한 전력과 동맹의 지원이 지속 작전 중 어떻게 함께 기능하는지에 관한 것이다.

핵심 내용

• 서울은 2026년 FOC 검증을 마치고 전시 지휘권 전환 목표를 정하려 한다.
• 워싱턴은 이전 평가에서 인정된 항목을 포함해 일부 역량이 부족하다고 보는 것으로 전해졌다.
• 공식 계획은 상호 합의한 방법과 기준에 따른 연례 평가를 요구한다.
• 2022년 FOC 훈련 평가는 진전을 보여줬지만, 검증 완료는 더 폭넓은 공동 역량 평가 결과에 달려 있다.
• 보안 통신과 감시, 인공지능 기반 표적 선정, 실전적인 지휘 훈련이 논쟁의 핵심이다.
• 미래 연합사령부는 한국군 사령관과 미군 부사령관이 지휘하도록 계획돼 있다.
• 10월 14일 현재 SCM 날짜는 정해지지 않았으며, 10월 말 장관 회담과 11월 정상 간 논의 가능성이 있다.
• 다음 실무 단계는 미결 평가 결과와 요건에 합의한 뒤 남은 검증 단계를 진행하는 것이다.