시야 악화로 산불 진화 항공기 발 묶여…말레이시아, 아세안에 연무 대응 체계 제안

헬리콥터 3대 지원 제안했지만 연기로 비행 차질

말레이시아는 인도네시아 산불 현장에 항공기가 안전하게 접근하기 어려울 정도로 가시거리가 50ｍ 미만으로 떨어진 가운데, 11월 14일 아세안 장관급 회의에서 국경을 넘는 연무에 대한 협력 강화 방안을 비공식 제안할 계획이다.

모하마드 하산 외교장관은 2027년 공급법안 심의에서 말레이시아가 인도네시아를 지원하기 위해 소방대원과 헬리콥터 3대를 파견할 준비가 돼 있다고 하원에 밝혔다. 그러나 짙은 연기와 위험한 비행 여건이 지원을 가로막고 있다. 따라서 당장의 과제는 외교적이면서도 실무적이다. 각국이 지원 방안에 합의해야 하고, 대원들이 안전하게 산불 현장에 도달할 수 있어야 한다.

모하마드 장관은 각국 정부가 정식 합의를 추진하기에 앞서 제안을 타진할 수 있도록 하는 비공식 협의 문서인 논페이퍼(non-paper)를 제출할 예정이다. 회의 의제가 이미 확정된 만큼, 말레이시아는 이를 아세안의 합의된 결정으로 제시하지 않고도 문제를 제기할 수 있다. 장관들이 먼저 제안을 논의하고, 필요하면 이후 각국 정상이 참여하게 된다.

말레이시아는 11월 마닐라에서 열리는 아세안 제49차 정상회의에 앞서 연무 문제를 아세안의 자연재해 대응 체계 안에서 다루기를 원한다. 이번 제안은 수마트라와 인도네시아 칼리만탄의 산불 연기가 주변국에 영향을 미치고 학교를 폐쇄시키는 가운데 나왔다. 이는 지원 의사를 실제 행동으로 옮기는 역내 역량의 한계도 드러내고 있다.

아세안에는 긴급 지원 규정을 포함해 연무 문제를 다루는 별도의 협정이 이미 있다. 말레이시아의 구상은 역내 대응을 처음부터 새로 시작하기보다 기존 협정과 함께 재난 대응 체계를 활용해 협력을 명확히 하는 데 목적이 있다.

말레이시아가 장관들에게 검토를 요청할 내용

모하마드 장관은 제안이 아세안 고위관리와 외교장관들에게 상정될 것이라고 밝혔다. 그의 목표는 특히 매년 2분기와 3분기에 산불과 연무가 발생할 때 회원국들이 서로 지원할 수 있는 명확한 체계를 마련하는 것이다.

모하마드 장관은 재난 대응 체계를 활용하자는 제안의 취지를 설명하며, 장관들이 해결해야 할 공백을 다음과 같이 짚었다.

아세안에는 자연재해 대응 체계가 이미 있지만, 연무는 자연재해에 포함되거나 그렇게 분류되지 않습니다. 따라서 이번 회의에서 제가 각국 외교장관들과 직접 논의할 사안 중 하나가 될 것입니다.

아세안의 재난 대응 체계는 인력과 장비, 인도적 지원을 조율한 경험이 있다. 말레이시아는 아세안 재난관리 인도적지원 조정센터를 통한 협력 등을 포함해 이 경험을 연무 비상사태 대응에 활용하기를 원한다.

제안된 체계의 구체적인 절차와 11월 논의 이후 결정 일정은 발표되지 않았다. 장관들은 이 구상이 기존 연무 대응 기구와 어떻게 맞물릴지, 피해국의 외부 지원 동의 요건을 어떻게 반영할지 검토해야 한다.

기존 협정에도 이미 지원 규정 있어

2002년 서명돼 2003년 발효된 아세안 연무 협정은 각국이 지원을 요청하고 제공하는 방법을 규정하고 있다. 인도네시아는 2014년 이 협정을 비준했다.

협정 제12조에 따르면 산불이나 연무가 발생한 국가는 다른 회원국에 직접 또는 아세안 센터를 통해 지원을 요청할 수 있다. 적절한 경우 다른 국가나 국제기구에 요청할 수도 있다. 지원 요청을 받은 국가는 지원 가능 여부를 신속히 알리고 지원 범위와 조건을 설명해야 한다.

핵심은 동의다. 지원은 요청국의 요청과 동의가 있어야 하며, 다른 정부가 먼저 지원을 제안한 경우에는 수혜국이 이를 받아들여야 한다. 항공기와 소방대원을 다른 나라 영토에 일방적으로 파견할 수는 없다.

제5조는 연무 조정센터를 설치하고, 산불 진화는 우선 각국 당국이 맡도록 규정한다. 비상사태를 선포한 뒤 각국은 센터에 지원을 요청할 수 있다. 협정 부속서도 지원 요청을 신속히 전달하고, 요청이나 제안이 있을 때 지원을 조율할 책임을 센터에 부여한다.

ISEAS-유소프 이샥 연구소 아세안연구센터의 조앤 린 선임연구원 겸 코디네이터는 말레이시아가 검토 중인 재난 대응 경로에도 같은 동의 요건이 적용된다고 말했다.

“아세안 재난 대응 체계에서는 피해국의 요청이 있거나 동의가 있어야만 지원을 배치할 수 있으며, 이 요건은 바뀌지 않을 가능성이 큽니다.”라고 그는 덧붙였다.

소방 자원이 항상 산불 현장에 도달할 수 없는 이유

말레이시아의 아흐마드 자히드 하미디 부총리에 따르면 인도네시아는 1만6,000명 이상의 인력과 항공기, 산불 진화용 헬리콥터를 투입했다. 모하마드 장관은 이와 별도로 인도네시아가 항공기 3~4대와 헬리콥터 34대를 운용하고 있지만, 시야 악화로 활동이 제한되고 있다고 밝혔다.

말레이시아가 지원을 제안한 헬리콥터 3대도 같은 위험에 직면해 있다. 가시거리가 50ｍ 미만이면 조종사가 지형과 장애물, 다른 항공기를 파악할 수 있는 여지가 매우 좁다. 모하마드 장관은 일본 지원팀도 산불 현장에 접근하기 어려워 철수했다고 말했다.

외진 위치도 문제를 더한다. 일부 산불은 물이 부족한 내륙 깊숙한 곳에서 발생하고, 다른 산불은 이탄지대에서 번진다. 이탄은 부분적으로 분해된 식물 물질이 두껍게 쌓인 층으로, 지표 아래에서 탈 수 있어 산불에 접근해 진화하기 어렵다.

자히드 부총리는 적절하지 않은 구름 형태도 인공강우를 방해하고 있다고 말했다. 인공강우는 적합한 기존 구름에서 비가 내리도록 유도하는 기술로, 안전한 비행 여건뿐 아니라 알맞은 기상 조건도 필요하다. 항공기를 더 투입하는 것만으로는 어느 쪽의 제약도 해결할 수 없다.

말레이시아 내각은 자히드 부총리가 지원 제안을 재차 밝히기 전에 지원 문제를 논의했으며, 양국 정부 간 소통은 최고위급에서 시작됐다. 모하마드 장관은 외교부 사무총장에게 인도네시아 실무 지원을 조율할 회의를 마련하라고 지시하기도 했다.

10월 외교 논의에서 11월 협의로

말레이시아는 역내 제안을 준비하는 동시에 양자 논의도 이어왔다. 안와르 이브라힘 총리는 인도네시아의 프라보워 수비안토 대통령과 산불 문제를 논의했으며, 안와르 총리에 따르면 프라보워 대통령은 필요한 조치를 취하기로 했다.

공개된 일정을 보면 지원 제안과 법적 조치, 역내 논의가 어떻게 함께 진전됐는지 알 수 있다.

• 10월 12일: 모하마드 장관은 11월 회의에서 아세안 재난 대응 체계를 연무 문제에 활용하는 방안을 제안하겠다고 밝혔다.
• 10월 15일: 모하마드 장관은 말레이시아가 외교를 우선시하고 있으며 법적 조치나 외교 공한은 계획하지 않고 있다고 말했다.
• 10월 16일: 싱가포르는 민간 소방 및 인공강우 지원을 제안했다고 밝혔다. 싱가포르 국가환경청은 인도네시아 기업 7곳에 예방조치 통지서도 발부했다.
• 10월 21일: 말레이시아는 자카르타가 수마트라와 칼리만탄의 산불 진화 지원을 받기로 했으며, 세부 사항은 계속 조율 중이라고 밝혔다.
• 10월 22일: 인도네시아 외교부는 현장 상황에 따라 지원 제안을 검토하고 있다고 밝혔지만, 특정 제안을 수락했는지는 확인하지 않았다.
• 11월 14일: 말레이시아는 아세안 장관급 회의에서 비공식 제안을 제기할 계획이다.

10월 21일 말레이시아의 지원 수락 발표에 이어 인도네시아는 다음 날 보다 포괄적인 입장을 밝혔다. 실무 조율은 계속됐고, 비행이 안전하지 않은 여건이 지원 투입을 제약했다.

학교와 가정에 미친 연무 피해

연무가 악화하자 말레이시아는 믈라카, 느그리슴빌란, 슬랑오르, 쿠알라룸푸르, 푸트라자야의 학교에 휴교령을 내렸다. 앞서 한 달 동안에도 인근 칼리만탄에서 발생한 오염 때문에 사라왁의 학교 수백 곳이 문을 닫았다.

사라왁과 클랑밸리는 인도네시아 산불 지역에서 발생한 연기가 이동하는 경로에 있다. 연무는 브루나이와 싱가포르, 필리핀 일부 지역에도 영향을 미쳤으며, 메트로 마닐라의 대기 질도 악화했다. 바람을 타고 연기가 국경을 넘어 이동하기 때문에 피해는 산불이 난 곳에만 그치지 않는다.

완 주나이디 투안쿠 자파르 사라왁 주지사는 일부 지역에서 주 대기오염지수가 800까지 오를 수 있다고 경고했다. 이는 상황이 더 악화할 가능성에 대한 경고였다. 지수가 500을 넘으면 학교와 필수적이지 않은 정부 및 상업 활동에 영향을 미치는 비상 조치가 발동될 수 있다.

자히드 부총리는 특히 알레르기 관련 질환이 있는 사람들의 건강 우려를 강조했다. 학교가 문을 닫으면 가정은 돌봄 일정을 다시 짜야 하고 수업도 중단된다. 외교 논의가 일상생활에 즉각적인 영향을 미치는 셈이다.

아세안의 자체 로드맵은 연무 정책을 국가별 PM2.5 목표와 연계하고 있다. PM2.5는 지름이 2.5마이크로미터 이하인 초미세먼지다. 폐 깊숙이 침투할 만큼 입자가 작아 산불 현장에서 멀리 떨어진 곳에서도 연기가 건강에 우려를 일으킬 수 있다.

아세안이 2030년까지 약속한 내용

아세안은 2023년 8월 23일 비엔티안에서 열린 제18차 연무 협정 당사국 회의에서 제2차 연무 없는 아세안 로드맵을 채택했다. 2020년 목표를 달성하지 못한 뒤, 이 로드맵은 2030년까지 국경을 넘는 연무가 없는 역내를 만들겠다는 비전을 제시한다.

로드맵은 연무 조정센터의 운영 강화, 공동 비상 대응 절차 개선, 국가별 감시 역량 향상을 촉구한다. 연무 대응 당국과 농업·임업·보건 부문 간 협력 강화도 목표로 삼고 있다. 이러한 약속은 장관들이 말레이시아의 새 제안을 평가할 때 참고할 기존 계획을 제공한다.

로드맵의 주요 목표는 연무 발생을 지속적으로 줄이고 국가별 PM2.5 대기질 목표 달성을 향해 나아가는 것이다. 제안된 감시 지표는 더 구체적이다. 2030년까지 2년 연속 경보 3단계에 해당하는 날이 없도록 하고, 산불 핫스폿과 경보 2단계 이상인 날을 매년 최소 5% 줄이며, 2019~2023년 평균과 비교해 산불 피해 면적을 매년 10%씩 줄이는 것이다.

로드맵은 기후 조건 변화를 고려해 일부 지표에 3년 평균을 적용한다. 이에 따라 각국 정부는 한 해의 우기나 건기만으로 성과를 판단하지 않고 여러 건기를 거쳐 진전을 평가할 수 있다.

환경장관들과 협정 이행을 지원하는 위원회는 최소 연 1회 회의를 연다. 남부 운영위원회에는 브루나이, 인도네시아, 말레이시아, 싱가포르, 태국이 참여하고, 별도의 메콩강 유역 그룹은 북부 지역의 서로 다른 산불 시기를 다룬다.

연무 센터의 제도적 정비는 여러 단계를 거쳐 진행돼 왔다. 자카르타에서는 4월에 센터가 개소했고, 2025년 5월에는 설립 협정이 체결됐다. 2026년 6월에도 완전히 가동되지 않은 상태로 설명됐으며, 이후 보도에서는 기반 협정이 아직 발효되지 않았다고 전했다. 실질적 역량 강화는 로드맵의 주요 과제로 남아 있다.

외교와 법 집행은 별개의 경로

모하마드 장관은 현재 연무 사태에 대한 즉각적인 법적 조치나 외교 공한 발송을 배제하고, 외교 공한은 최후의 수단이라고 밝혔다. 말레이시아는 인도네시아와의 관계를 유지하면서 공중보건을 보호하기 위해 단계적으로 대응하고 있다고 설명한다.

한편 시드 이브라힘 시드 노 천연자원·환경지속가능성부 차관은 필요한 절차와 의회 승인을 거쳐 말레이시아가 국경 간 연무 관련 법률을 도입할 수 있다고 밝혔다. 처벌 조항을 뒷받침하려면 충분한 증거가 필요하다.

조사 당국은 산불 발생 위치와 토지 소유자, 해당 토지에서 활동한 주체, 특정 산불과 국경을 넘어 발생한 오염 사이의 연관성을 확인해야 한다. 위성사진으로 핫스폿을 파악할 수 있지만, 토지 소유 기록과 현장 활동을 통제한 주체에 대한 증거는 다른 나라에 있을 수 있다.

2014년 제정된 싱가포르의 국경 간 연무 오염법은 특정 위반 행위에 대해 총액 최대 200만 싱가포르달러의 벌금을 부과할 수 있도록 한다. 그러나 이 법에 따른 기소나 유죄 판결은 공개적으로 확인된 바 없다. 2015년 연무 사태 이후 통지서를 받은 인도네시아 기업 6곳 가운데 2021년까지 2곳에 대한 조사는 종결됐고 4곳은 계속 진행 중이었다.

이번 사태에서 싱가포르는 단계적으로 인도네시아 기업 10곳에 예방조치 통지서를 발부했다. 10월 23일에는 윌마 인터내셔널과 아시아 펄프 앤드 페이퍼를 포함해 싱가포르에 등록된 기업 10곳에도 통지서를 발부했다. 인도네시아 환경부는 산불과 관련됐을 가능성이 있는 기업 19곳을 별도로 조사하고 있다고 밝혔다.

시드 이브라힘 차관은 외교와 증거에 기반한 법 집행이 함께 이뤄져야 한다고 말했다.

외교는 측정 가능한 조치로 이어져야 하고, 법 집행은 증거와 법률에 근거해야 합니다.

협력 강화가 필요한 분야

아세안 연무 협정은 협력 의무를 규정하지만 역내 벌금이나 제재는 두지 않는다. 조사와 기소 책임은 각국 정부에 있으며, 회원국 간 분쟁은 협의나 협상을 통해 처리된다.

싱가포르 국제문제연구소의 사이먼 테이 이사장은 아세안의 법 집행 역할에 한계가 있다고 설명했다.

“아세안은 역내 경찰이 아닙니다. 기업을 조사하거나 기소하거나 처벌할 수 없습니다.”라고 그는 말했다.

인도네시아는 이행 강화에 지지를 표명했다. 라덴 모하마드 이만 하스차랴 쿠수모 주말레이시아 인도네시아 대사는 조기 경보와 감시, 정보 공유, 산불 진화 조율, 기상 조절, 역량 강화를 개선 분야로 꼽았다.

따라서 말레이시아의 제안은 두 가지 실무 과제를 안고 있다. 비상 협력은 수락된 지원을 산불 현장에 안전하고 신속하게 전달해야 한다. 예방 체계는 핫스폿 경보를 현장 조치로 연결하고, 토지 기록과 기업 정보, 집행 가능한 국내법으로 이를 뒷받침해야 한다.

11월 논의에는 외교장관들이 참여하며, 연무 협정을 담당해 온 환경 당국자들과 함께 대응 방안을 다룰 예정이다. 피해 지역 주민들에게 필요한 성과는 구체적이다. 산불 확산을 줄이고, 오염된 공기를 마시는 날과 휴교 일수를 줄이는 것이다.

핵심 내용

• 말레이시아는 11월 14일 아세안 연무 협력 방안을 비공식 제안할 계획이며, 이는 마닐라 정상회의를 앞두고 진행된다.
• 말레이시아는 소방대원과 헬리콥터 3대를 지원하겠다고 제안했지만, 가시거리가 50ｍ 미만으로 떨어져 안전한 비행이 제한되고 있다.
• 기존 아세안 연무 협정은 이미 긴급 지원을 허용하지만, 피해국의 요청이나 동의가 필요하다.
• 말레이시아 여러 주와 연방 직할구의 휴교로 가정과 교육이 차질을 빚었다.
• 아세안의 2030년 로드맵은 이미 협력 강화와 비상 대응 절차 개선, 산불과 연무의 측정 가능한 감축을 촉구하고 있다.
• 말레이시아는 외교를 우선시하는 한편 법률 제정 가능성도 검토하고 있으며, 증거 수집이 법 집행의 큰 과제로 남아 있다.