재정 위기에 직면한 중국 지하철
중국 전역의 지하철이 재정적 고비를 맞고 있다. 부동산 경기 침체가 심화하고 이용객 이동 양상이 달라지면서, 대도시와 중소도시 운영사들은 눈덩이처럼 불어나는 손실을 줄이기 위해 요금을 인상하고 운행을 축소하고 있다. 수십 년간 중국 도시의 현대화와 경제 활력을 상징해 온 분야에 중대한 변화가 일고 있다.
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베이징과 상하이의 붐비는 노선부터 포산 같은 도시의 신설 노선까지 상황은 점점 비슷해지고 있다. 수입은 줄고 비용은 늘면서, 재정 균형을 맞출 새로운 방안을 찾느라 고심하고 있다. 이런 어려움은 중국에만 국한된 것은 아니지만, 변화의 규모와 속도에 국내외의 관심이 쏠리고 있다.
중국 지하철은 왜 위기에 처했나?
현재 위기의 원인은 복합적이지만, 몇 가지 주요 요인이 두드러진다. 중국 지하철은 전통적으로 운임 수입과 정부 보조금, 역 주변 토지 개발 수익을 조합해 운영해 왔다. 이른바 ‘토지 금융’ 모델은 신규 교통 노선 주변 부동산 가치 상승분을 활용해 대규모 기반시설 사업에 필요한 재원을 마련하도록 했다.
그러나 중국 부동산 시장이 침체하면서 이 모델은 심각한 압박을 받고 있다. 화남도시연구협회 후강 회장은 “과거에는 역 주변 토지 가치 상승으로 상당한 수익을 거뒀다. 정부는 오른 땅값을 운영 재원으로 활용했다. 하지만 부동산 시장이 크게 조정되는 상황에서 토지 금융에 의존한 보조금 모델이 상당한 압박을 받고 있다”고 말했다.
동시에 지하철 이용객 수는 노선망의 급속한 확장 속도를 따라가지 못했다. 예를 들어 포산은 지하철 노선이 150㎞ 넘게 뻗어 있지만, ㎞당 이용객은 인근 광저우나 선전보다 훨씬 적다. 자가용과 전동 스쿠터 보급이 늘면서 지하철 이용객 기반은 더욱 약화했다.
포산지하철그룹의 2024년 연례보고서는 상황의 심각성을 보여준다. 영업수익은 5억 8,600만 위안, 비용은 26억 8,900만 위안으로, 정부 보조금을 받고도 순손실이 1억 7,800만 위안에 달했다. 다른 여러 도시도 사정은 비슷하다. 운임 수입만으로 운영비를 충당하려면 수입이 몇 배로 늘어야 한다.
지하철 운영사들은 어떻게 대응하고 있나?
이런 어려움에 직면한 지하철 운영사들은 과감한 조치에 나서고 있다. 포산에서는 전기료를 아끼려고 조명을 끄고 열차 냉방을 약하게 하면서, 승객들이 어두운 역과 더워진 객차를 이용하게 됐다. 에스컬레이터는 가동을 중단했고, 모든 노선의 막차 시각도 기존보다 30분 앞당기는 등 운행 시간이 단축됐다. 열차 운행 간격은 상시 늘어났으며, 재정 압박이 계속되면 추가 감축도 예상된다.
이런 비용 절감 조치로 연간 1,000만 위안 이상을 아낄 것으로 전망되지만, 승객의 편의와 쾌적성은 그만큼 떨어진다. 포산지하철그룹은 이번 조치가 ‘비용 절감과 효율성 제고’를 위한 종합 계획의 일부라고 밝혔다.
다른 도시들도 요금을 올리고 운행 횟수를 줄이는 등 뒤따르고 있다. 중국 여러 도시의 운임은 이동 거리에 따라 책정되며, 요금은 2~12위안이다. 그러나 운영사들은 요금을 인상하더라도 줄어든 보조금과 부동산 수입으로 생긴 손실을 승차권 판매만으로 메울 수 없다고 인정한다.
시민 반응과 더 넓은 파장
시민들도 변화를 체감하고 있다. 물가 상승과 경제 불확실성으로 가계 부담이 커지는 가운데, 이용객들은 특히 운행 축소와 비용 인상에 불만을 나타냈다. 많은 사람에게 지하철은 직장과 학교, 필수 서비스에 갈 수 있게 해주는 저렴하고 믿을 만한 교통수단이다.
전문가들은 요금 인상과 운행 감축이 ‘대중교통 죽음의 소용돌이’를 일으킬 수 있다고 경고한다. 요금이 오르고 운행 간격이 길어지면 이용객이 줄고, 이에 따라 수입이 더 감소해 더 강도 높은 조치가 뒤따르는 악순환이다. 다른 나라에서도 나타난 이 현상은 활기차고 접근성 높은 대중교통 체계를 유지하려는 중국 도시들의 주요 우려 사항이다.
중국 지하철 위기와 세계적 추세 비교
이런 어려움을 겪는 것은 중국만이 아니다. 세계 곳곳의 지하철과 대중교통 체계도 이용객 감소, 비용 상승, 불확실한 재원 조달이라는 비슷한 문제에 부딪혔다. 코로나19 팬데믹으로 재택근무와 이동 방식 변화가 나타나 승객 수가 급감하면서 이런 추세가 빨라졌다.
미국: SEPTA와 MTA 사례
미국에서 필라델피아 지역을 담당하는 남동펜실베이니아교통국(SEPTA)은 연방정부의 팬데믹 지원이 종료되면서 연간 2억 4,000만 달러의 적자가 발생할 것으로 전망된다. SEPTA는 요금 21.5% 인상과 운행 20% 감축을 제안했다. 버스 노선 수십 개를 폐지하고 다른 노선의 운행 횟수도 줄일 계획이다. 주 정부의 추가 재원을 확보하지 못하면 일부 광역철도 노선 운행을 중단하고 매일 오후 9시 이후 운영을 종료하는 등 더 강도 높은 감축에 나설 예정이다.
SEPTA 최고운영책임자 스콧 사우어는 상황을 단도직입적으로 설명했다.
우리가 대중교통의 죽음의 소용돌이라고 말해 온 상황이 시작되고 있습니다.교통국은 이번 감축으로 전체 노선에서 하루 이용 건수가 35만 건 줄고, 지역의 이동성, 경제 활동, 삶의 질에 큰 타격이 있을 것으로 추산한다.
뉴욕시 광역교통공사(MTA)도 재정난을 겪었다. 연방정부 지원과 주 정부 재원으로 요금 인상과 운행 감축을 일시적으로 미뤘지만, 서비스 수준을 유지하고 개선하기 위해 정기적인 요금 인상을 재개했다. 2023년 8월 기본 지하철 요금은 2.75달러에서 2.90달러로 올랐으며, 주간권과 월간권도 비슷하게 인상됐다. MTA는 이용객 수가 회복되지 않고 새로운 재원을 찾지 못하면 적자가 임박할 수 있다고 계속 경고하고 있다.
캐나다: 트랜스링크의 재원 마련 방안
메트로 밴쿠버의 트랜스링크는 2026년부터 연간 6억 달러의 운영 적자에 직면할 것으로 전망됐다. 대규모 운행 감축을 피하기 위해 트랜스링크는 요금 인상, 재산세 인상, 주 정부의 신규 재정 지원을 결합한 계획을 발표했다. 합의에는 2026년 7월 요금 5% 인상, 재산세 0.5% 인상, 3년간 주 정부의 운영 수입 3억 1,200만 달러 지원이 포함됐다. 이 재원 패키지로 적어도 2027년까지 체계를 유지하고 일부 운행을 확대할 수 있지만, 당국자들은 영구적인 해결책이 아닌 임시방편이라고 인정한다.
교통 옹호단체 무브먼트의 데니스 아가르 사무총장은 이렇게 말했다.
이는 영구적인 해결책에 어느 정도 다가서게 해주는 임시방편입니다. 2026년에 나올 계획이 지속 가능한 재원 마련 방안을 제시하고, 혼잡을 피할 수 있을 만큼 대중교통을 개선하기를 바랍니다.
그 밖의 해외 사례
파키스탄에서는 이슬라마바드 메트로버스의 요금을 100% 인상하자 시민들의 거센 반발이 일었고, 총리의 개입으로 인상이 신속히 철회됐다. 승객들은 요금 인하를 환영했지만, 전문가들은 충분한 수입 없이 양질의 서비스를 유지하기는 어렵다고 경고했다. 이들은 선별적 보조금과 단계적 요금 인상을 더 지속 가능한 대안으로 제안했다.
사우디아라비아의 메카 지하철은 연례 하지 순례 기간을 중심으로 운행하며, 극한의 환경에서 수백만 명의 승객을 수송한다. 이 체계는 보조금 비중이 높고 순례철에 집중되는 특수한 수요에 맞춰 설계돼, 세계 각지의 재원 조달 및 운영 모델이 다양하다는 점을 보여준다.
더 넓은 의미는 무엇인가?
중국 지하철과 해외 지하철이 겪는 재정난은 도시 대중교통의 미래에 중요한 질문을 던진다. 대중교통은 경제 성장, 환경 지속 가능성, 사회적 형평성에 필수적인 것으로 널리 인정받고 있다. 그러나 기존 재원 조달 모델은 압박을 받고 있으며, 장기적인 운영을 위해 새로운 접근 방식이 필요하다.
운임 수입의 한계
포산을 비롯한 여러 도시의 사례에서 보듯, 운임 수입만으로 현대적 지하철 운영에 드는 전체 비용을 충당하기는 어렵다. 요금을 크게 올려도 수입과 지출의 격차는 여전히 크다. 이에 많은 전문가들은 상업 개발, 광고, 혁신적인 민관 협력 등을 포함해 수입원을 다각화해야 한다고 촉구한다.
선전과 청두 같은 도시에서는 상업 시설과 교통 연계 개발이 지하철 수입의 30~50%를 차지해 운임 수입 부족분을 보완한다. 반면 포산은 아직 수입원을 다각화하지 않아 이용객 수와 정부 지원의 변동에 더 취약하다.
정부 보조금의 역할
정부 보조금은 대부분 지하철 체계의 중요한 생명줄이다. 그러나 경기 둔화와 다른 정책 우선순위로 공공 재정이 압박을 받으면서 보조금의 가용성과 안정성은 갈수록 불확실해지고 있다. 정책 입안자들은 한정된 재원을 어떻게 배분할지 어려운 선택을 해야 하며, 대중교통 운영기관은 지속적인 투자가 필요한 이유를 설득해야 한다.
혁신과 적응
앞으로 중국과 세계 각지의 지하철 운영사들은 효율성을 높이고 이용객을 끌어들이기 위해 새로운 사업 모델과 기술을 모색하고 있다. 여기에는 다음이 포함된다.
- 대중교통을 자주 이용하는 승객의 부담을 줄이기 위한 탄력 요금제와 운임 상한제
- 자전거 공유와 전동 스쿠터 등 다른 교통수단과의 연계
- 추가 수입 창출을 위한 역 주변 상업 개발
- 승객 경험 개선을 위한 디지털 승차권과 실시간 정보 시스템 투자
후강 회장은 “지하철 운영기관은 다른 도시의 경험을 배우고, 변화하는 오늘날의 여건에서 새로운 성장 분야를 찾기 위해 다각화된 사업 모델을 모색해야 한다”고 말했다.
중국 지하철의 앞날은?
앞으로 몇 년은 중국 지하철에 중대한 시기가 될 전망이다. 운영사들은 재정 지속 가능성을 확보하면서 수백만 도시 주민에게 접근성 높고 안정적인 서비스를 제공해야 한다. 이를 위해 요금 체계와 서비스 수준, 투자 우선순위에 관해 어려운 결정을 내려야 한다.
더 넓은 경제 및 정책 환경도 결정적인 역할을 할 것이다. 부동산 시장이 안정되고 정부 지원이 계속되면 지하철은 현재의 위기를 견뎌낼 수 있을지도 모른다. 그렇지 않으면 더 많은 도시가 포산의 뒤를 이어 요금을 추가 인상하고 운행을 줄일 수 있다.
궁극적으로 중국 지하철의 운명은 변화하는 여건에 적응하고 혁신을 받아들이며, 도시 이동성에 대한 공공 투자를 지속해야 한다는 점을 설득할 수 있는지에 달려 있다.
요약
- 중국 지하철은 부동산 경기 침체와 이용객 감소로 손실이 누적되면서 요금을 인상하고 운행을 축소하고 있다.
- 기존의 ‘토지 금융’ 재원 조달 모델은 압박을 받고 있으며, 운임 수입만으로 운영비를 충당할 수 없다.
- 포산 등 도시들은 운행 시간 단축, 에스컬레이터 가동 축소, 요금 인상 등 과감한 비용 절감 조치를 시행했다.
- 미국과 캐나다를 비롯한 세계 각지에서도 적자, 요금 인상, 운행 감축 등 비슷한 문제가 나타나고 있다.
- 요금 인상과 운행 감축으로 이용객이 이탈하고 수입이 더 줄면 ‘대중교통 죽음의 소용돌이’가 발생할 수 있다고 전문가들은 경고한다.
- 도시 대중교통의 장기적인 지속 가능성을 위해서는 혁신적인 재원 조달 모델, 수입원 다각화, 지속적인 정부 지원이 필요하다.
- 중국 지하철의 미래는 변화하는 경제 환경 속에서 적응하고 혁신하며 안정적인 재원을 확보할 수 있는지에 달려 있다.
