속도를 위해 만든 제도에서 나온 이례적 철회
홍콩이 토지공유 시범사업(LSPS)을 시작한 이후 민간 개발업체가 신청을 철회한 것은 이번이 처음이다. 리온인베스트먼트(홀딩스)의 자회사 브라질리아는 올해 초 위안랑의 3.1헥타르 부지에 2,000가구 이상을 공급하려던 제안에서 발을 뺐다. 정부가 이를 발표하지는 않았지만 공식 문서에 기록돼 있다. 주택시장 심리가 위축되고 경제 성장이 둔화하는 가운데 나온 결정으로, 시범사업에 남은 신청은 6건뿐이다.
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LSPS는 민간 소유의 저활용 농지를 주택용지로 신속히 전환하기 위해 개발업체의 유인과 공공주택 공급 목표를 연계하도록 마련됐다. 간단히 말해 토지 소유주는 더 높은 밀도로 개발할 수 있도록 허가를 신청하는 대신, 늘어난 연면적의 대부분을 저렴한 공공주택으로 확보해야 한다. 정부는 기반시설을 마련하고 계획·개발 승인을 신속히 처리하겠다는 약속으로 이 조건을 뒷받침한다.
이번 철회는 시범사업의 핵심에 놓인 긴장 관계를 드러낸다. 개발업체는 시장이 침체하고 금융 비용이 불확실한 상황에서 공공주택을 큰 비중으로 공급하겠다고 약속하고 복잡한 승인 절차를 거쳐야 한다. 업계 일각에서는 현 여건에서 민간 기업의 사업성이 맞는지 오래전부터 의문을 제기해 왔다.
홍웨이원 입법회 개발사무위원은 시범사업에 따라 건설업체가 직면한 유인책 문제를 공개적으로 지적해 왔다.
이 제도의 조건은 애초부터 매력적이지 않았습니다. 경제가 안정적일 때조차 개발업체는 이익을 내기는커녕 손익분기점에 그칠 수밖에 없기 때문입니다.
이 발언은 초기 철회가 중요한 이유를 보여준다. 시범사업에 부지를 제공할 수도 있었던 토지 소유주들이 신중한 태도를 보인다는 신호다. 또 행정부에 정책 과제를 던진다. 촉박한 일정 안에 공공주택을 대규모로 공급하는 사업에 민간 자본을 끌어들일 수 있도록 의무와 혜택의 균형이 적절히 조정돼 있는가 하는 문제다.
토지공유 모델의 작동 방식
LSPS는 새 도로와 배수시설, 지역 편의시설을 갖추면 고밀도 주택 개발이 가능할 수 있는 민간 소유 농지나 기타 저밀도 토지를 대상으로 한다. 사업 제안자는 용적률, 즉 대지 면적 대비 연면적의 비율을 높이기 위한 계획안을 제출한다. 늘어난 연면적의 최소 70%는 공공임대주택이나 보조금이 지원되는 분양주택 등 증가한 공공주택용으로 확보해야 한다. 나머지 면적은 민간 몫으로, 개발업체가 시장에 판매할 수 있다.
그 대가로 정부는 고밀도 개발을 가능하게 할 기반시설을 제공하고 부처 간 승인을 조율한다. 여기에는 도시계획위원회, 토지국, 공공시설 사업자와 더 이르고 예측 가능한 방식으로 협의하는 절차도 포함된다. 다시 말해 시범사업은 공공 기반시설과 신속한 절차를 제공하는 대신, 같은 부지에서 공공주택을 대규모로 공급하고 민간 주택은 일부만 개발하는 구조다.
이 모델이 사업의 핵심 위험을 없애는 것은 아니다. 토지 소유주는 여전히 법정 계획 관련 문제를 해결하고, 농지를 주거용으로 전환하기 위한 토지 프리미엄을 납부하며, 교통·배수 관련 기술 요건을 충족하고, 건설 위험을 관리해야 한다. 절차가 빨라지더라도 신계 지역 부지는 신청부터 첫 입주까지 오랜 시간이 걸릴 수 있다. 금리가 높은 데다 분양 속도도 느린 상황에서는 이 기간이 사업성에 큰 영향을 미친다.
개발업체는 왜 지금 신중한가
홍콩의 주택사업 경제성을 좌우하는 여러 요인이 달라졌다. 많은 지역에서 매매가격이 하락세를 보이고, 대출 비용은 저금리 시기보다 높아졌으며, 건설 투입 비용도 올랐다. 자본을 수년간 묶어두면서도 수익을 가늠하기 어려운 사업은 내부 투자수익률 기준을 넘거나 대출기관의 요건을 충족하기 힘들다. 이런 환경에서는 늘어난 연면적 중 큰 비중을 공공주택으로 확보해야 하는 사업이 매력적이지 않을 수 있다. 더 빠르고 위험이 낮은 공급을 위해 다른 조건이 확실히 유리하게 바뀌지 않는 한 그렇다.
시범사업에서 민간 몫은 개발업체의 수익원이다. 공공주택 몫은 대체로 수익을 거의 내지 못하거나 전혀 내지 못한다. 따라서 개발업체가 완전히 통제할 수 없는 두 가지 변수의 중요성이 커진다. 농지를 주택용으로 전환할 때 납부해야 하는 토지 프리미엄과 용도 변경, 부지 조성, 공공시설 확충 승인을 받는 데 걸리는 시간이다. 지연은 보유 비용을 늘려 사업 가치를 떨어뜨린다. 프리미엄과 승인 절차의 불확실성은 투자 타당성을 약화시킨다.
현금 흐름의 시점도 중요하다. 많은 건설업체는 공사를 위한 자금 조달에 선분양을 활용한다. 홍콩에서는 미완공 주택을 판매하려면 선분양 동의를 반드시 받아야 하며, 주요 조건이 충족돼야 신청이 승인될 수 있다. 정부가 신속한 처리를 약속하더라도 신계 지역의 신규 택지 개발은 기술적 제약 때문에 초기 단계가 지연되는 경우가 많다. 그 결과 분양 수입이 들어오기까지 더 오래 걸리고, 필요한 금융 규모도 커진다.
개발업체들은 재무건전성을 중시하고 신규 사업 약속을 조절하는 방식으로 대응해 왔다. 일부 대기업은 자사주 매입과 선별적 토지 입찰 등 자본 관리를 강조했다. 이는 수익이 불확실한 사업을 시작하기보다 현금을 아끼려는 움직임을 보여준다. 민간 참여에 의존하는 시범사업은 다른 자본 활용처와 경쟁해야 한다.
위안랑 제안의 세부 내용
철회된 신청은 신계 위안랑 외곽의 약 3.1헥타르 부지를 대상으로 했다. 제안 관련 자료에 따르면 완공 시 2,000가구 이상을 공급할 계획이었다. 중층에서 고층 건물을 짓고 교통·공공시설을 확충해야 하는 규모다. 이 지역은 마을과 브라운필드 부지, 농지가 뒤섞여 있다. 이런 토지 전환을 계획하려면 교통량과 배수, 지역 편의시설을 관리할 수 있도록 세심하게 단계별 추진을 해야 한다.
시범사업에서는 고밀도 개발을 가능하게 하는 기반시설 공사를 정부가 맡았을 것이다. 일반적으로 새 진입도로와 배수 용량 확충, 인구 증가를 뒷받침할 공공 편의시설이 필요하다. 공공주택 70% 규정을 적용하면 민간 사업자의 사업성이 유지되는 경우 이 사업은 홍콩의 저렴한 주택 공급에 눈에 띄게 기여할 수 있었다.
주택 공급에 미치는 영향
한 건의 철회만으로 정책의 성패를 판단할 수는 없다. 그러나 LSPS 출범 이후 참여는 저조했고, 첫 철회는 현재의 의무와 혜택 조합이 많은 토지 소유주에게 충분하지 않을 수 있음을 시사한다. 신청이 계속 드물다면 시범사업은 단기간에 민간 토지에서 상당한 규모의 공공주택을 공급하기 어려울 것이다.
홍콩에는 저렴한 주택을 꾸준히 공급할 필요가 있다. 정부 주도의 신규 개발지역 조성, 공공주택단지 재개발, 기타 토지 확보 수단을 통한 공공 부문 공급이 여전히 핵심이다. 이런 방식은 민간 파트너 없이도 추진할 수 있지만 상당한 공공 공사와 더 긴 준비 기간이 필요하다. 시범사업은 민간이 관리하는 부지를 활용해 이런 노력을 보완하기 위해 마련됐다. 이번 상황을 계기로 주택 공급 목표를 달성하기 위해 두 방식을 어떻게 결합하는 것이 최선인지 재검토할 수 있다.
비용 측면의 관건, 자금과 승인
사업성은 신개발 사업에서 부담이 될 수 있는 일련의 규제·재정 절차에 달려 있다. 농지를 주거용으로 전환하려면 토지 프리미엄을 납부해야 하는데, 협상에 시간이 오래 걸릴 수 있고 사업 수익에도 큰 영향을 준다. 개발업체는 토지·부동산 거래 관련 문서에 부과되는 세율과 수수료, 인지세도 부담한다. 홍콩 내륙세무국은 웹사이트에서 부동산 및 임대차 문서와 관련된 인지세의 적용 범위, 감면, 절차를 안내하고 있다. 자세한 내용은 인지세 절차에 관한 IRD 페이지 ird.gov.hk에서 확인할 수 있다.
분양 측면에서는 선분양이 현금 확보에 필수적이다. 홍콩에서는 미완공 주택을 판매하기 전에 선분양 동의를 받아야 한다. 토지국은 승인·심사 중·철회된 동의 현황을 월간 및 분기별로 공개하며, 이를 통해 시장의 흐름과 승인 속도를 살펴볼 수 있다. 토지국 보고서는 landsd.gov.hk에서 확인할 수 있다.
승인과 세금 외에도 법률·행정 절차는 토지등기소와 여러 부처를 거친다. 소유권 확인, 양도, 저당권 설정, 말소 등은 통상적인 업무지만 시간과 비용을 추가한다. LSPS는 기관 간 조율과 공공 공사의 병행 추진을 통해 일정을 단축하도록 설계됐다. 그렇더라도 신계 지역의 복잡한 부지는 고밀도 주택 개발에 앞서 교통·배수·지역 편의시설 문제를 여러 단계에 걸쳐 해결해야 하는 경우가 많다.
관심을 되살릴 수 있는 정책 조정
정책 당국은 수익성을 떨어뜨리거나 일정을 늦추는 구체적인 마찰 요인을 겨냥할 수 있다. 토지 프리미엄 산정 절차를 더 빠르고 투명하게 하면 가장 큰 불확실성 가운데 하나를 줄일 수 있다. 부지 외 기반시설 공사를 위한 표준 지침, 명확한 단계별 목표, 법정 절차의 확정된 일정도 보유 비용을 낮출 것이다. 주요 도로와 배수망에 대한 조기 투자는 후보 부지의 사업성을 크게 바꿀 수 있다.
공공성을 유지하면서도 유인책을 조정할 수 있다. 연결성이 낮은 부지에서 민간 몫을 약간 늘리거나, 공공주택을 단계적으로 인도하도록 허용하거나, 공동 기반시설 기금을 시범 운영하면 공사 기간 중 현금 흐름을 개선할 수 있다. 사업 단계별 목표와 연계한 저금리 대출이나 LSPS 부지를 위한 정부 보증 기반시설 채권 등 전용 금융 수단은 공공주택 비중을 줄이지 않고도 개발업체가 최소 수익 기준을 충족하도록 도울 수 있다.
부지 선정과 단계별 추진도 중요하다. 기존 철도와 공공시설에 가까운 제안은 현행 규정 아래서 실현 가능성이 더 높다. 대규모 선행 공사가 필요한 지역은 맞춤형 조건이 필요할 수 있으며, 정부 주도의 토지 확보와 수용 방식이 더 적합할 수도 있다.
다른 주택 공급 정책에서 얻는 교훈
세계 각국의 주택 공급 정책도 비슷한 압박에 직면해 있다. 공공 부문이 저렴한 주택 공급을 민간 파트너에 의존할 때는 사업 수지가 현실적이고 일정이 예측 가능해야 한다. 승인이 늦어지거나 비용이 급등하면 참여가 줄어든다. 효과적인 감독과 명확한 규정, 투명한 진행 상황 공개는 투자자와 시민의 지지를 유지하는 데 도움이 된다.
홍콩은 민간 참여가 가장 효과적인 분야에서는 이를 유지하고, 시장 유인이 너무 약한 곳에서는 공공 공급에 의존하는 것이 실질적인 해법이다. 단기 내 착수가 가능한 부지에는 시범사업을 적용하고 더 복잡한 지역은 정부 주도로 개발하는 혼합 방식으로, 시장이 조정되는 동안에도 공급을 늘릴 수 있다.
핵심 내용
- 리온인베스트먼트 산하 브라질리아가 토지공유 시범사업 신청을 철회했다. 시범사업 출범 이후 첫 철회다.
- 신청 부지는 위안랑의 3.1헥타르 규모로, 2,000가구 이상을 공급할 계획이었다.
- 시범사업에 따라 개발 밀도를 높이고 승인을 신속히 받는 대가로 늘어난 연면적의 최소 70%를 공공주택에 배정해야 한다.
- 홍웨이원 의원은 경제가 안정적일 때조차 개발업체가 손익분기점에 그치는 경우가 많다며 조건이 매력적이지 않다고 지적했다.
- 이번 철회는 부진한 분양, 높은 금융 비용, 긴 승인 일정 속에서 개발업체의 참여 의지가 약해졌음을 보여준다.
- 주요 비용 요인으로는 토지 프리미엄 협상, 인지세와 수수료, 현금 흐름에 영향을 미치는 선분양 동의 시점이 꼽힌다.
- 정책 대안으로는 더 빠르고 명확한 토지 프리미엄 산정, 기반시설 표준 지침, 단계별 금융 지원, 개발이 까다로운 부지의 민간 몫 조정 등이 있다.
- 정부 주도의 토지 확보와 신규 개발지역 조성이 공공주택 공급의 중심이며, 시범사업은 이를 보완하기 위한 것이다.
