한국의 2035년 기후 목표 논쟁 속으로
한국이 2035년 차기 기후 공약으로 두 가지 안을 제시하면서 국내외 법률·무역상 파장이 뒤따를 중대한 결정을 앞두고 있다. 정부는 2018년 대비 온실가스 배출량을 50~60% 또는 53~60% 줄이는 목표를 검토하고 있다. 최종안은 국무회의와 대통령 직속 2050 탄소중립녹색성장위원회 심의를 거쳐 유엔에 제출될 예정이다. 제시된 수치는 과제의 규모를 보여준다. 2018년 배출량은 7억4,230만 미터톤이었다. 50% 감축을 달성하려면 2035년까지 약 3억7,120만 톤으로 줄여야 한다. 60% 감축이면 약 2억9,690만 톤이 된다. 지난해 배출량은 추산치로 6억9,160만 톤에 달해, 앞으로 10년간 가파른 감축 경로를 밟아야 한다. 새 계획은 2021년 수립한 기존 공약, 즉 2030년까지 배출량을 40% 줄이겠다는 목표를 바탕으로 한다. 이 목표는 달성이 쉽지 않은 것으로 드러났다.
목차
발표 직후 비판이 쏟아졌다. 환경단체들은 낮은 쪽 목표가 파리협정과 제1차 전 지구적 이행점검에 따른 과학적 기준 및 형평성 원칙에 부합하지 않는다고 주장한다. 이들은 1.5도 온난화 제한에 부합하는 수준이라며 2035년까지 최소 61% 감축을 요구한다. 산업계는 40%대 후반의 높은 목표조차 달성하기 어렵다며, 정책과 금융이 발맞추지 않으면 비용 증가와 공급망 부담, 일자리 위험이 초래될 수 있다고 경고한다. 정부는 불확실성과 견해차를 반영해 범위형 목표를 택했지만, 일부에서는 하한선이 사실상 목표로 굳어질 수 있다고 우려한다. 이 선택은 한국이 차기 전력 부문 개혁과 산업 전환, 교통 전기화, 청정기술 투자에 어떻게 대응할지를 좌우하게 된다.
정부가 제안한 내용은 무엇인가?
정부 당국자들은 파리협정에 따른 공식 기후 계획인 2035년 국가 온실가스 감축목표(NDC) 두 가지 안을 제시했다. 한 안은 2035년까지 2018년 대비 50~60% 감축을 약속하는 내용이다. 다른 안은 하한선을 조금 높여 53~60%로 설정한다. 두 안의 상한선은 같으며, 정부는 기술 보급이 빨라지고 지원 정책이 제때 시행되면 달성 가능하지만 상당한 노력이 필요한 수준이라고 설명했다. 정부는 국가 목표를 부문별로 어떻게 나눌지에 대한 구상도 공개했다. 전력 부문은 대폭 감축하고, 교통 부문은 중간 수준으로 줄이며, 중공업은 국제 경쟁력 압박과 기술 준비도를 고려해 감축 폭을 상대적으로 작게 설정하는 방안이다.
부문별 잠정 경로는 전력 부문이 초기에 가장 큰 부담을 지게 될 것임을 시사한다. 공청회에서 공유된 초안 수치는 2035년까지 전력 부문 배출량을 약 69~75% 줄이고, 교통 부문은 50%대에서 60%대 초반까지 대폭 감축하며, 산업 부문은 20%대 중반에서 후반 수준으로 감축하는 내용을 담았다. 계획에는 재생에너지 확대, 전력망 확충 가속화, 전기차와 수소차 보급 확대, 감축 기술과 효율 개선에 대한 선별적 투자가 포함돼 있다. 정부는 여러 국가가 차기 기후 공약에 목표 범위를 적용하고 있다며, 범위형 목표가 불확실성을 관리하면서도 전체적인 의욕 수준을 유지하는 데 도움이 된다고 밝혔다.
김성환 환경부 장관은 사회 각계의 견해차를 조정하면서 경제를 세기 중반 탄소중립으로 이끌기 위한 방안으로 목표 범위를 제시했다.
단일 목표가 아니라 범위 형태로 제시해 시민사회와 산업계의 균형을 찾고자 했습니다.
그는 현재 배출량과 2035년 목표 경로 사이의 격차를 언급하며 속도감 있는 대응도 촉구했다.
앞으로 10년 동안 지금까지 감축한 양의 3~4배를 줄여야 합니다. 남은 10년이 생존을 위한 골든타임이라는 절박함으로 모든 부문에서 대대적인 전환을 가속하겠습니다.
활동가들이 목표가 미흡하다고 보는 이유
시민사회 연대체들은 정부 계획의 하한선이 과학과 국제법이 요구하는 수준에 미치지 못한다고 주장한다. 2023년 제1차 전 지구적 이행점검은 지구 평균기온 상승폭을 1.5도 이내로 억제하려면 2019년 대비 2035년까지 전 세계 순 온실가스 배출량을 약 60% 줄여야 한다고 결론 내렸다. 한국은 OECD 내 고소득 국가로 과거와 현재의 배출량이 모두 많은 만큼, 국내 단체들은 형평성 원칙에 따라 세계 평균보다 더 많이 감축해야 한다고 말한다. 한국환경운동연합을 비롯한 환경단체들은 2035년까지 2018년 대비 최소 61% 감축을 요구하며, 일부 플랫폼은 65%를 제안한다.
법적 변화는 이들의 주장을 더욱 뒷받침한다. 2024년 8월 헌법재판소는 기후위기로부터 보호받을 헌법상 권리를 인정하고, 2030년 계획이 기본권 보호에 충분하지 않다고 판단하면서 정부에 과학과 형평성에 기반한 목표를 채택하라고 촉구했다. 국제적으로는 2025년 국제사법재판소가 권고적 의견을 통해 국제법상 각국의 기후 공약 설정 재량이 제한적이라고 밝혔다. 권고적 의견은 공약이 1.5도 목표에 맞춰 가능한 한 높은 수준으로 설정되지 않는다면 국제적으로 위법한 행위에 해당할 수 있다고 설명했다. 활동가들은 60% 미만의 하한선이 국내 헌법 기준과 새 국제 기준을 모두 충족하지 못할 위험이 있다고 주장한다. 또한 범위형 목표를 채택하면 낮은 쪽으로 후퇴해 투자자와 지방정부에 대한 책임성과 명확성이 약화될 수 있다고 경고한다.
산업계가 계획이 비현실적이라고 경고하는 이유
자동차·철강·석유화학 업계와 산업 전반의 경제단체들은 신중한 접근을 요구해 왔다. 산업 단체들은 현재 추세만으로도 2030년 공약 달성이 어렵다며, 구체적인 로드맵과 금융 지원, 규제 개혁 없이 2035년까지 추가로 대폭 감축하면 생산과 일자리가 위험해질 수 있다고 말한다. 자동차 업계는 특히 시나리오에 포함된 교통 전기화 규모를 지적한다. 업계 내부 전망에 따르면 2035년 목표가 50%대 중반이라면 2030년까지 무공해 차량 누적 등록 대수가 약 950만 대, 즉 국내 전체 차량의 약 3분의 1에 달해야 한다. 국내 전기차 판매가 최근 몇 년간 둔화했고, 충전망과 전력망 연결, 차량 교체 주기가 모델이 제시하는 속도를 따라가지 못한다고 이들은 지적한다.
철강·석유화학 기업들은 기술적 제약과 글로벌 경쟁을 거론한다. 고로 기반 제철은 구조적으로 탄소 배출이 많다. 수소환원제철과 전기로 같은 청정 대안이 발전하고 있지만, 생산능력을 바꾸려면 시간과 자본이 필요하다. 산업계는 명확한 부문별 지침과 예측 가능한 일정, 세액공제·저리 금융·청정에너지 및 기반시설 인허가 가속화, 새로운 공정을 대규모로 입증할 초기 사업 지원 등 강화된 수단을 요구한다. 무역 노출도 문제로 꼽는다. 유럽연합에 제품을 공급하는 기업에는 2026년부터 수입품의 내재 배출량을 기준으로 비용을 부과하는 탄소국경조정제도가 적용된다. 기업들은 민감한 시기에 지원 없이 경쟁사보다 앞서 나가면 수익성이 약화될 수 있다고 우려한다.
기후 목표와 경쟁력의 균형에 대해 한 고위 경제계 인사는 정부에 속도를 조율하라고 촉구했다.
다른 나라보다 앞서 나가 환경 규제의 역풍을 맞을 필요는 없습니다. 속도를 조정해야 합니다.
2035년까지 60~61% 감축은 기술적으로 가능한가?
최근 모델링은 정책이 성숙한 기술을 우선하고 청정 전력 보급을 가속하며 효율 개선에 집중한다면 한국이 2035년까지 경제 전반의 배출량을 60~61% 줄이는 것이 기술적으로 가능하다고 시사한다. 기후솔루션이 메릴랜드대학교 연구진과 함께 수행한 글로벌변화분석모형(GCAM) 공동 연구는 검증된 방안에 초점을 둔 보수적 경로로 2035년까지 61% 감축이 가능하다고 밝혔다. 이 시나리오는 석탄발전을 단계적으로 폐지하고 신규 액화천연가스 발전소 건설을 피하며, 에너지저장장치를 갖춘 태양광과 풍력을 빠르게 확대하고, 교통을 전기화하며, 고로 중심의 제철 방식을 전환한다. 분석은 대규모 탄소 포집, 발전 부문의 수소 혼소, 암모니아 혼소 등 불확실성이 큰 기술에 대한 의존을 의도적으로 최소화했다.
통합모형을 사용한 별도의 평가에서는 현행 한국 정책과 보다 의욕적인 정책 패키지를 살펴봤다. 기존 정책만으로는 2035년까지 2018년 대비 배출량을 30%대 중반 정도 줄이는 데 그쳐 2030년 공약에도 못 미칠 가능성이 크다고 결론 내렸다. 강화된 정책 패키지를 적용하면 국제 상쇄 없이도 약 60% 감축 경로가 가능하다고 연구는 밝혔다. 주요 동력은 해상풍력 보급 가속화, 확고한 석탄발전 폐지, 고로 설비 수명 연장 제한, 강력한 건물 효율 및 전기화 기준이다.
이들 연구가 제시한 주요 조치는 다음과 같다.
- 2035년까지 석탄화력발전소를 모두 폐쇄하고 계획된 신규 가스발전 설비를 취소하며, 태양광·풍력·에너지저장장치를 신속하게 확충한다.
- 재생에너지 연결과 계통 연계 대기 해소, 수요반응 및 저장장치를 통한 변동성 관리를 위해 전력망에 대규모로 투자한다.
- 고로에서 스크랩을 사용하는 전기로로 제철 방식을 전환하고, 초기 수소환원제철 실증사업을 추진하며, 저탄소 철강 시장을 조성하는 공공조달 정책을 마련한다.
- 경·상용차와 버스, 배송 차량을 전기화하고, 충전 기반시설과 차량 보급 목표를 마련하며, 내연기관 차량에는 연비 기준을 적용한다.
- 주택과 상업용 건물의 에너지 소비와 최대 부하를 줄이기 위해 건축 기준을 강화하고, 대규모 리모델링과 히트펌프 보급을 지원한다.
- 최저 비용 감축을 유도하고 노동자와 지역사회의 전환 지원에 재원을 마련하도록 배출권거래제와 탄소가격제를 개선한다.
이 경로들은 검증되지 않은 기술에 의존하지 않는다. 여러 시장에서 이미 사용 중인 장비와 정책 수단을 활용한다. 과제는 이행의 속도와 조율, 신뢰성이다.
목표를 좌우하는 법적·외교적 맥락
한국의 2035년 결정은 기후 행동을 둘러싼 법적·외교적 기준이 강화되는 가운데 이뤄진다. 파리협정에 따라 각국은 제1차 전 지구적 이행점검을 반영해 2035년 기후 계획을 새로 제출하거나 갱신해야 한다. 이행점검은 2035년까지 대폭 감축하고 전력 부문을 빠르게 전환하며 재생에너지와 에너지 효율을 크게 확대하라고 촉구했다. 2025년 국제사법재판소 권고적 의견은 더 나아가 각국이 심각한 기후 피해를 방지할 국제법상 의무가 있으며, 1.5도 목표와 국가 역량을 고려해 공약을 가능한 한 높은 수준으로 설정해야 한다고 설명했다. 기여 수준이 미흡하면 법적 의무를 위반해 다른 국가에 대한 책임을 지게 될 수 있다고 경고했다.
국내에서는 2024년 헌법재판소 결정이 시민의 기후위기 보호권을 인정하고, 과학적 기준과 공평한 부담 분담에 부합하지 않는 2030년 계획을 비판했다. 국회의원들은 현재 2031~2049년 국가 감축 경로를 법제화하는 작업을 진행 중이다. 이 경로는 2035년 목표와 같거나 더 높은 수준이어야 하며, 예측 가능한 연도별 이정표를 제시해야 한다. 이러한 변화로 정부 선택의 법적 부담이 커졌다. 1.5도 목표와 형평성에 부합하는 하한선을 설정하면 소송 위험을 줄일 수 있다. 비판론자들은 하한선이 낮으면 국내 소송과 국제적 감시를 초래할 수 있다고 말한다.
무역과 경쟁력도 결정에 영향을 미친다. 유럽연합은 탄소국경 비용을 단계적으로 도입하고 있다. 글로벌 구매자들은 배터리·철강·조선 등 한국이 성장을 추구하는 분야에서 저탄소 공급망을 우선시하고 있다. 분명한 이행 정책을 뒷받침하는 강력하고 신뢰할 수 있는 목표는 민간 자본을 유치하고 수출 기회를 열 수 있다. 최근 한국 기업인들을 대상으로 한 여론조사에서는 10년 안에 재생에너지 기반 전력 체계로 빠르게 전환하는 데 폭넓은 지지가 나타났다. 이는 많은 기업이 청정 전력을 환경 목표인 동시에 경쟁력 전략으로 본다는 점을 보여준다.
주요 부문에서 바꿔야 할 점
큰 틀의 목표를 신뢰할 수 있는 이행으로 이어가려면 전력·산업·교통·건물 부문에서 구체적인 조치가 필요하다. 정부는 초기 구상을 제시했으며, 독립 연구들은 익숙한 기술을 활용하고 불확실한 해법에 지나치게 의존하지 않는 실질적 조치를 제안하고 있다.
전력
대폭 감축의 토대는 청정 전력망이다. 석탄발전소 폐쇄 시점을 구속력 있게 정하고 석탄 지역의 공정한 전환을 위한 금융 수단을 마련해야 한다. 신규 가스 사업은 탄소 고착을 막고 2035년 경로를 달성하려면 재검토해야 한다. 태양광과 풍력 증설을 현행 계획보다 가속화하고, 배터리 저장과 수요 유연성을 결합해 변동성 발전 비중이 높은 전력 체계를 안정적으로 운영해야 한다. 인허가와 토지 이용 규정은 주요 병목이다. 60% 감축이 요구하는 변화 속도에 맞추려면 인허가를 앞당기고 지역사회 이익 공유를 개선하며 송전망을 보강해야 한다.
산업
중공업은 한국 이산화탄소 배출량에서 큰 비중을 차지한다. 철강업체는 스크랩 기반 전기로 생산을 확대하고, 스크랩이 부족한 경우 수소환원제철 도입을 준비할 수 있다. 저탄소 소재에 대한 공공조달이 이를 뒷받침할 수 있다. 화학업체는 공정의 전기화와 효율 개선, 공정 재설계를 추진할 수 있다. 정부는 대출 보증과 차액계약을 통해 최초 상용 규모 사업의 위험을 분담하고, 청정 제품의 가격 차이를 메워줄 수 있다.
교통
자동차·버스·배송 차량의 전기화는 60~61% 감축 경로의 핵심이다. 이를 위해 국내 충전시설을 확대하고 차고지와 아파트 단지의 전력망 준비를 개선하며, 차량 교체를 앞당기는 명확한 차량 보급 의무와 인센티브를 도입해야 한다. 하이브리드차 같은 중간 조치는 연료 소비를 줄이는 데 도움이 될 수 있지만, 장기적으로는 2035년 훨씬 이전에 신차 판매에서 무공해차 비중을 크게 높여야 한다. 도시 계획과 대중교통, 물류 효율화도 차량 판매 목표의 부담을 덜면서 이동과 화물 운송의 효율을 추가로 높일 수 있다.
건물과 도시
신축 건물의 효율 기준을 강화하고 리모델링 일정을 앞당기며 히트펌프를 널리 보급하면 가스 수요와 최대 부하를 줄일 수 있다. 지방정부는 공공조달과 지역 에너지 사업, 건물 성능 기준을 활용해 투자를 이끌고 고효율 장비 공급망의 기반을 다질 수 있다. 이런 조치는 전체 에너지 수요를 낮추고 재생에너지 통합을 쉽게 해 전력과 산업 부문의 전환을 뒷받침한다.
향후 절차와 주목할 점
정부는 대통령 직속 위원회와 국무회의 심의를 거쳐 2035년 목표를 확정한 뒤 유엔 기후변화협약 사무국에 제출할 계획이다. 공청회가 진행 중이며, 50% 하한선과 53% 하한선 가운데 최종안을 곧 선택할 것으로 예상된다. 목표는 다음 해에 마련될 부문별 계획에도 영향을 미친다. 여기에는 전력수급 계획과 교통 로드맵의 갱신이 포함된다. 국회도 새 2035년 공약에 맞춘 2031~2049년 배출 경로를 법제화할 것으로 예상된다.
몇 가지 신호를 보면 목표가 실제로 얼마나 신뢰할 만한지 가늠할 수 있다. 첫째는 하한선이다. 53% 하한선에 강력한 부문별 로드맵이 더해진다면 50% 하한선보다 확고한 신호가 될 것이다. 둘째는 전력 부문 일정이다. 구속력 있는 석탄발전소 폐쇄 일정, 신규 가스발전 설비 중단, 전력망 투자 발표는 이행 의지를 보여줄 수 있다. 셋째는 교통 정책의 구체성이다. 개별소비세와 차량 보급 의무, 충전시설 재정 지원, 버스와 트럭 관련 규정에 따라 전기화 확대 여부가 결정된다. 넷째는 산업계 지원이다. 새 금융 수단과 조달 기준, 배출권거래제 개혁으로 계획을 실제 사업 착공으로 이어갈 수 있다. 마지막은 투명성이다. 연간 예산과 진척 현황 공개, 비상계획은 경제에 충격이 발생하더라도 목표 경로를 유지하도록 도울 것이다.
한눈에 보기
- 정부는 2035년 목표안 두 가지를 제시했다. 2018년 배출량 대비 50~60% 감축 또는 53~60% 감축이다.
- 2018년 배출량은 7억4,230만 톤, 2023년 배출량은 약 6억9,160만 톤이었다. 50% 감축은 2035년까지 약 3억7,120만 톤, 60% 감축은 약 2억9,690만 톤을 뜻한다.
- 환경단체들은 전 지구적 이행점검과 고소득 배출국으로서의 형평성을 근거로 2035년까지 최소 61% 감축을 요구한다.
- 산업계는 구체적인 부문별 계획과 금융 지원, 규제 개혁 없이는 목표가 비현실적이라고 경고한다.
- 김성환 장관은 목표 범위가 견해차를 조정한다고 설명하고 모든 부문에서 긴급한 대응을 촉구했다.
- 모델링에 따르면 석탄발전 폐지, 신규 가스발전 중단, 재생에너지와 저장장치 확대, 산업 전환, 교통 전기화 등 검증된 조치로 60~61% 감축이 가능하다.
- 헌법재판소의 2024년 결정과 국제사법재판소의 권고적 의견은 과학과 형평성에 기반한 의욕적인 공약을 요구한다.
- 유럽연합의 탄소국경 비용 등 무역 압력은 저탄소 수출과 청정 전력으로 전환할 유인을 높인다.
- 다음 단계는 국무회의 승인과 유엔 제출이며, 이후 부문별 로드맵 마련과 2031~2049년 경로 법제화가 뒤따른다.
- 주목할 신호는 최종 하한선, 전력 부문 일정, 교통 정책의 구체성, 산업 금융 지원, 투명한 진척 관리다.
