기후 목표보다 오래 지속되는 계약
아시아 전역에서 전력회사들은 기후 정책이나 시장 추세가 시사하는 것보다 훨씬 오랫동안 석탄에 묶여 있다. 수십 년짜리 전력구매계약(PPA)은 계통에 더 저렴한 풍력·태양광 전력이 공급되더라도 석탄발전소를 계속 가동하게 한다. 파워링 패스트 콜 얼라이언스(Powering Past Coal Alliance)가 공유한 자료에 따르면 동남아시아에서는 석탄발전 용량의 50~100%가 이런 계약의 적용을 받고 있으며, 계약 기간은 평균 9~18년가량 남아 있다. 그 결과 역설적인 상황이 벌어진다. 재생에너지 전력은 빠르게 늘고 있지만, 전력이 필요한지와 관계없이 석탄발전소에 대금을 지급해야 하는 계약 탓에 석탄 발전량은 좀처럼 줄지 않는다.
목차
이러한 계약상의 고착은 역내 발전량 자료에서도 드러난다. 지난 10년간 동남아시아 전력 공급에서 석탄이 차지하는 비중은 약 35%에서 약 45%로 상승했다. 같은 기간 전 세계 전력에서 석탄의 비중은 약 39%에서 약 34%로 하락했다. 청정 전력은 여전히 뒤처져 있다. 재생에너지는 역내 전력의 약 26%를 공급하는데, 이는 세계 평균인 약 41%에 크게 못 미친다. 이 격차는 탄소 배출을 줄이고 태양광·풍력·저장 비용이 계속 하락하는 가운데 전력 시스템 비용을 낮출 기회를 놓치고 있음을 보여준다.
문제는 기술에만 국한되지 않는다. 법률과 금융도 얽혀 있다. 석탄 계약은 발전소 소유주에게 안정적인 수입을 보장하고 노동자에게 안정적인 일자리를 제공하도록 설계됐다. 전력회사가 재생에너지에 자리를 내주기 위해 계약된 석탄 발전량을 줄이면 위약금을 물거나, 가동을 멈춘 석탄발전소에도 고정요금을 계속 지급해야 할 수 있다. 이런 채무는 한 국가의 발전소 전체를 놓고 보면 수십억 달러에 달할 수 있다. 계통 운영자들이 더 많은 비용을 부담하게 되더라도 풍력이나 태양광 발전부터 줄이는 이유다.
테이크 오어 페이 계약의 작동 방식
신흥 아시아 시장의 석탄발전 사업 대부분은 장기 전력구매계약을 기반으로 자금을 조달했다. 이들 계약에는 흔히 이른바 ‘테이크 오어 페이(take-or-pay)’ 조항이 포함돼 있어, 발전소가 가동되는지와 관계없이 구매자가 최소 물량이나 용량에 대한 대금을 지급해야 한다. 이 구조는 20~30년간 수익을 보장해 투자 위험을 낮추려는 취지였다. 당시에는 대형 석탄발전소를 계통의 기반으로 삼아 안정적으로 가동하는 기존 모델에 적합했다. 하지만 변동성이 큰 재생에너지가 전력 공급에서 차지하는 비중이 커지고, 계통에 고정적인 발전량보다 유연성이 더 중요해진 현대 시스템에는 잘 맞지 않는다.
이런 계약을 파기하거나 재협상하기는 어렵다. 계약마다 조건은 크게 다르지만, 발전량 부족에 대한 위약금은 흔하다. 해외 대출기관과 투자자가 참여한 사업에서는 전력계약에 투자자를 강력하게 보호하는 정부 지원 계약이 함께 체결되기도 한다. 정책으로 발전소를 조기 폐쇄하면 보상 청구로 이어질 수 있다. 투자자 분쟁을 우려하는 정부는 기후 전략상 필요한 경우에도 폐쇄를 의무화하기를 주저하는 경우가 많다.
역내에서 확산되는 출력 제한
계약상 석탄 발전량이 계통의 여유 용량을 차지하면 재생에너지 발전소의 출력이 제한된다. 재생에너지 발전량을 의도적으로 줄이는 출력 제한이 점점 잦아지고 있다. 청정에너지 설비가 급증한 중국에서도 10월 석탄·가스 발전량은 전년 동월보다 7.3% 늘었다. 분석가들은 장기 석탄 계약이 태양광과 풍력의 출력 제한을 부추기고 있다고 경고한다. 우드 맥킨지(Wood Mackenzie)는 향후 10년간 중국 21개 성에서 태양광 출력 제한율이 평균 5%를 넘을 것으로 전망한다. 일본, 호주, 인도를 포함한 아시아·태평양 주요 경제국들도 지난 1년간 재생에너지 출력 제한이 늘었다고 보고했다.
출력 제한에는 직접적인 비용이 따른다. 풍력·태양광 투자자는 예상보다 적은 수익을 얻게 되고, 이는 향후 투자를 위축시킬 수 있다. 필요한 것보다 더 많은 전력에 비용을 지불하게 되는 소비자도 피해를 본다. 석탄 계약을 이행하는 데 돈이 들고, 최대 발전량을 공급하지 못하는 재생에너지 사업에도 보상해야 하기 때문이다. 경직적인 석탄 계약이 오래 지속될수록 청정에너지 설비가 제대로 활용되지 못하고 전력 시스템 비용이 오를 위험이 커진다.
경직적인 발전소 중심으로 설계된 계통
석탄발전소는 장시간 안정적으로 가동하도록 설계됐으며 출력을 높이거나 낮추는 데 비용이 많이 든다. 반면 재생에너지 발전량은 변동성이 크다. 두 발전원을 조화롭게 운영하려면 더 나은 급전 계획, 늘어난 저장 용량, 유연성을 반영한 계약이 필요하다. 이런 변화가 없다면 급전 담당자들은 계약상 위약금과 기술적 부담을 피하기 위해 석탄발전소를 계속 가동한 뒤, 한낮이나 바람이 강한 밤에는 태양광·풍력 발전량을 줄이는 경우가 많다. 현대적인 계통에는 수요반응, 송전망 연계 강화, 단기적으로 필요한 경우 유연한 가스 피커 발전소, 그리고 점점 더 많은 배터리가 필요하다. 아울러 재생에너지가 풍부할 때 석탄 발전량을 줄일 수 있는 기존 계약도 필요하다.
국가별 현황
석탄 계약 문제는 시장마다 양상이 다르지만, 계약 잔여 기간이 길고 고정요금이 높으며 발전소 폐쇄 비용을 둘러싼 정책 불확실성이 크다는 공통점이 있다. 주요 국가들의 현황은 다음과 같다.
인도네시아
인도네시아는 석탄 의존도가 높고 장기 계약으로 뒷받침되는 발전소도 많다. 정부는 석탄 발전을 단계적으로 감축하겠다는 목표를 발표했고, 이를 지원하기 위해 수십억 달러 규모의 정의로운 에너지 전환 파트너십(Just Energy Transition Partnership)이 마련됐다. 그러나 진전은 고르지 않다. 2030년까지 약 6.7기가와트의 발전 용량을 퇴출하려는 계획은 국제 자금의 집행이 더딘 가운데 차질을 빚을 위기에 놓여 있다. 국영 전력회사 PLN은 지난 투자 주기 중 과잉 건설된 일부 발전소의 미사용 용량에도 여전히 비용을 지불하고 있으며, 그 부담은 결국 소비자와 국가가 떠안는다. 엠버(Ember) 분석가들은 2040년까지 석탄 발전을 단계적으로 퇴출하려면 매년 약 3기가와트 규모의 석탄발전소를 폐쇄하고 재생에너지, 특히 태양광과 배터리를 빠르게 확충해 2040년에는 전력 구성에서 청정 전력이 약 65%를 차지하도록 해야 한다고 말한다. 인도네시아는 아시아개발은행(ADB)의 에너지 전환 메커니즘(Energy Transition Mechanism)과 연계된 거래를 포함해 조기 폐쇄 방식도 시험하고 있다. 이 모델은 석탄 자산을 더 낮은 비용으로 재융자하고 투자금을 조기에 상환해, 기존 계약이 허용한 시점보다 발전소를 앞당겨 폐쇄하는 방식이다.
베트남
베트남은 석탄에서 청정에너지로 전환하겠다는 고위급 약속을 했으며, 투자 여건도 비교적 우호적이다. 하지만 전력 부족 우려 탓에 정책 입안자들은 석탄발전소를 너무 빠르게 폐쇄하는 데 신중한 태도를 보인다. 연구자들은 단기적으로 가장 실용적인 조치로 신규 석탄발전 용량 증설 중단, 기존 재생에너지 설비의 활용도 제고, 위약금 없이 석탄발전소의 가동 시간을 줄일 수 있도록 계약 개혁을 꼽는다. 전력 공급을 안정적으로 유지하는 한편 풍력·태양광을 늘리고 출력 제한 위험을 줄이는 것이 목표다.
필리핀
필리핀은 2020년 신규 석탄 사업을 금지했지만, 이미 추진 단계에 있던 발전소들은 장기 계약을 체결한 채 사업을 계속 진행했다. 바탄주에 있는 GNPower Dinginin 발전소는 계약상의 고착을 보여주는 사례다. 대규모 석탄 계약을 조기에 종료하면 미상환 부채와 세금, 예상 이익 손실을 포함해 비용이 수억 달러에 이를 수 있다. 이 비용은 대개 전기요금 납부자에게 전가된다. 동남아시아 전역에서 석탄 자산의 상당 부분은 국영 기관이 보유하고 있다. 계약을 인수할 공공기관이 있는 부유한 국가와 달리 역내 많은 정부에는 그럴 재정 여력이 없다. 따라서 발전소 폐쇄 계획에는 혼합금융과 다자간 지원이 매우 중요하다.
인도
인도는 태양광과 풍력 발전 용량을 빠르게 확대하고 있지만, 각 주의 전력 구매기관들은 석탄 발전사와 새로운 장기 계약을 준비하고 있다. 청정 발전량이 늘면서 전력 소매업체들은 충분히 활용되지 않는 석탄 자산에 높은 고정요금을 지불해야 할 위험에 직면한다. 엠버와 클라이밋 트렌즈(Climate Trends)를 비롯한 싱크탱크들은 배전회사들이 전력 자원 계획을 재설계하고 유연한 계약으로 전환해 청정 전력을 이용할 수 있을 때 우선 공급해야 한다고 주장한다. 이런 전환이 없으면 출력 제한과 좌초 자산의 위험이 커질 것이다.
돈과 법, 그리고 비용 부담 주체
모든 석탄발전소 뒤에는 금융 구조가 자리하고 있다. 많은 경우 해외 투자자와 대출기관이 사업에 자금을 댔고, 사업 유치국 정부는 계약과 보증으로 이를 지원했다. 세계자원연구소(World Resources Institute)의 연구는 어려운 현실을 짚는다. 많은 투자 협정은 정책 조치로 발전소가 조기 폐쇄될 경우 유치국 정부가 투자자에게 보상하도록 규정한다. 이는 신속한 대응을 가로막는 강력한 요인이다. 재정 여력이 제한된 정부는 거액의 보상 책임을 떠안을 가능성이 낮고, 국제 재판소에서 투자자와 분쟁을 벌이는 것도 꺼린다. 과거 투자 체제의 법적 설계에는 기후 목표가 고려되지 않았다.
그래도 가능한 경로는 있다. 정부는 발전소 소유주, 대출기관, 개발은행 등 모든 이해관계자를 참여시키는 체계적인 협상을 주도할 수 있다. 중국, 일본, 한국 등 주요 해외 투자국도 지원할 수 있다. 이들 국가의 국책은행이 동남아시아의 여러 석탄발전소에 자금을 댔기 때문이다. 다자개발은행은 교착 상태를 풀기 위해 양허성 자금과 법률 지원, 위험 보험을 제공할 수 있다. 어느 한쪽의 타협 없이 조기 폐쇄를 이루기는 대체로 어렵지만, 인도네시아와 칠레에서는 금리 인하를 더 빠른 배출 감축과 연계한 거래 등 선례가 나오고 있다.
조기 폐쇄가 번번이 지연되는 이유
구상은 간단하다. 발전소를 조기 폐쇄하고 청정에너지로 대체하는 것이다. 그러나 실제로는 누군가 투자자에게 남은 운영 기간의 손실을 보상하거나 계약 조건을 변경해야 한다. 공여국의 규정은 석탄 자산 인수에 공공자금을 사용하는 데 제약을 둬 왔다. 민간 대출기관은 석탄 발전소 소유주에게 폐쇄 대가를 지급할 경우 평판에 타격을 입을 수 있다. 이런 제약으로 조기 폐쇄 프로그램은 더디게 진행됐고, 계획 당국은 기존 계약 아래에서 재생에너지 설비를 늘리는 한편 석탄발전소 가동 시간을 줄이는 등 다른 수단에 집중해야 했다.
예산 부담을 키우지 않고 계약을 풀어내는 방법
청정 전력을 더 낮은 비용으로 확충할 수 있도록 석탄 계약을 재구성하는 새로운 금융·법률 수단이 마련되고 있다. RMI의 분석은 세 가지 실용적인 경로를 제시한다. 첫째, 자산을 재융자하고 투자금을 더 빨리 상환해 석탄발전소를 예정보다 수년 앞서 폐쇄하는 방식으로 전력구매계약을 조기 종료한다. 둘째, 석탄 계약을 청정에너지 계약으로 대체해 부채 상환과 수익을 공백을 메울 새로운 재생에너지·저장 설비와 연계한다. 셋째, 폐쇄 전 배출량을 줄일 수 있도록 석탄 계약을 재구성한다. 최소 인수량을 낮추고 의무 가동 시간을 줄이며, 확정된 폐쇄 시점을 정하는 한편 실제 급전량에 맞춰 대금을 지급하는 방식 등이 여기에 포함된다.
이런 접근은 소비자와 납세자의 비용 부담을 관리하고 투자자에게 대체로 기존 투자 가치를 보전하면서 양허성 대출과 상업 자본을 결합하는 석탄 전환 메커니즘에 기반한다. 관리형 전환 기구(managed transition vehicle)와 같은 일부 구조는 수년에 걸친 전환 기간을 마련해 그동안 청정 발전 용량을 구축하고 석탄발전소 가동 시간을 대폭 줄일 수 있다. 적절한 정책 지원이 뒷받침되면 이런 수단으로 특정 발전소의 배출량을 80% 이상, 일부 사례에서는 90% 넘게 줄일 수 있다. 핵심은 금융 조달이 가능하고 전력회사, 발전소 소유주, 대출기관, 규제당국의 이해관계를 조율하는 방안을 설계하는 것이다.
계약에 유연성 부여
계약의 유연성은 금융만큼 중요하다. 석탄 중심 시대에 체결된 전력구매계약은 기저부하 운전과 높은 설비 이용률을 전제로 하는 경우가 많다. 재생에너지를 우선하는 시스템에서는 이런 조건이 부담으로 바뀐다. 규제당국은 신규 계약과 재협상 계약에 경제급전 권한, 낮은 최소 인수량, 고정 발전량이 아닌 유연성에 대한 성과 보상, 재생에너지가 풍부할 때 석탄 발전을 멈출 수 있는 권리를 포함하도록 요구할 수 있다. 송전망 투자와 역내 계통 연계를 통해 남는 태양광·풍력 전력을 공급할 시장을 넓힐 수 있다. 저장 설비와 수요반응을 활용하면 재생에너지 발전량이 많은 시간대로 전력 소비를 옮길 수 있다.
전환 크레딧과 탄소시장 활용
회피한 배출량에 가치를 부여하면 조기 폐쇄 거래에 필요한 자금을 조달하기 쉬워진다. 검증 가능한 폐쇄 실적과 연계된 전환 크레딧은 재융자와 폐쇄 비용을 낮출 수 있다. 아시아개발은행의 에너지 전환 메커니즘과 같은 프로그램은 저비용 자본을 측정 가능한 배출 감축 및 명확한 폐쇄 일정과 결합하는 것을 목표로 한다. 크레딧이 실제로 추가적인 감축을 반영하고 발전소 인근 지역사회에 실질적인 혜택을 주도록 세심하게 설계해야 한다.
에너지 안보와 일자리
석탄 논쟁에서는 전력 신뢰도와 고용에 대한 우려가 큰 비중을 차지한다. 계획을 세우면 해결할 수 있는 문제들이다. 전력 신뢰도에는 기저부하 발전소 이상이 필요하다. 공급과 수요 변화에 신속히 대응할 수 있는 자원이 있어야 한다. 배터리, 필요한 경우 과도기적 역할을 하는 유연한 가스 발전 용량, 계통 보강, 더 나은 예측이 모두 도움이 된다. 정책을 통해 단기적으로 석탄발전소의 최소 안정 운전 부하를 낮추고 출력 증감을 더 빠르게 해 유연성을 높이면 낭비되는 재생에너지 발전량을 줄일 수 있다.
정의로운 전환은 모든 계획에 포함돼야 한다. 석탄 의존도가 높은 지방과 지역사회에는 신산업 투자와 직업 훈련, 맞춤형 지원이 필요하다. 사회적 혼란을 최소화하도록 폐쇄 일정을 순차적으로 짤 수 있다. 발전소가 지역 주민의 건강에 큰 위험을 초래하는 곳에서는 조기 조치가 즉각적인 혜택을 가져올 수 있다. 노동자와 영향을 받는 기업에 대한 지원은 전환 금융에 포함돼야 하며, 사후에 덧붙이는 조치로 취급돼서는 안 된다.
이 발전소들은 정말 폐쇄하기에 너무 젊은가
동남아시아의 석탄발전소는 폐쇄하기에 너무 젊다는 주장이 자주 나온다. 새로운 분석은 이 가정에 의문을 제기한다. 글로벌 에너지 모니터(Global Energy Monitor)는 정책이 전력 시스템을 청정에너지 중심으로 유도할 경우 동남아시아 석탄발전소의 평균 연령이 2040년까지 약 28년에 달해 대부분의 발전소가 통상적인 폐쇄 시기에 들어설 것으로 전망한다. 신규 석탄 발전을 중단하는 것이 필수적이다. 발전 용량을 더 늘리지 않는다면 2040년에도 20년 미만인 발전소는 전체의 일부에 그칠 것이다. 금융 연구에 따르면 적절한 정책과 자금 조달이 이뤄지면 일부 발전소를 10대 중반의 가동 연수에 조기 폐쇄하고 이를 재생에너지와 저장 설비로 대체하더라도 도매가격을 올리지 않으면서 비용 효율을 높일 수 있다.
글로벌 에너지 모니터에서 글로벌 석탄발전소 추적기(Global Coal Plant Tracker)를 관리하는 크리스틴 시어러(Christine Shearer)는 동남아시아 석탄발전소가 젊다는 이유로 계속 가동해야 한다는 주장에 반박했다.
글로벌 에너지 모니터의 크리스틴 시어러: “동남아시아 석탄발전소는 폐쇄하기에 너무 젊다는 주장은 오해입니다.”
계약과 정책이 발을 맞추자 석탄 발전이 빠르게 퇴출된 다른 지역의 경험도 이 견해를 뒷받침한다. 동남아시아가 다음으로 해야 할 일은 시범 거래를 확대 가능한 프로그램으로 전환하고, 석탄이든 청정 전력이든 신규 계약에 처음부터 유연성을 반영하는 것이다. 개혁이 없으면 역내에서는 석탄발전소에 고정요금을 내고, 제대로 활용되지 못하는 재생에너지에도 비용을 부담해 같은 전력 시스템에 두 번 돈을 지불할 위험이 있다. 개혁이 이뤄지면 전력을 안정적으로 공급하면서 배출을 더 빠르게 줄이고 투자를 유치하며 공중보건을 개선할 수 있다.
핵심 내용
- 동남아시아 석탄 발전 용량의 50~100%가 전력구매계약에 묶여 있으며, 계약 기간은 평균 9~18년 남아 있다.
- 지난 10년간 동남아시아 전력에서 석탄의 비중은 약 45%로 늘어난 반면, 전 세계 석탄 비중은 약 34%로 하락했다.
- 재생에너지는 동남아시아 전력의 약 26%를 공급해 세계 평균인 약 41%에 못 미치며, 석탄 계약이 청정 전력의 공급을 가로막는 것도 한 원인이다.
- 장기 석탄 계약이 계통 유연성을 제약하면서 중국, 일본, 호주, 인도에서는 재생에너지 출력 제한이 늘었다고 보고됐다.
- 석탄 계약을 파기하면 위약금과 보상 청구가 발생하며, 특히 해외 투자자가 보호받는 경우 조기 폐쇄가 지연된다.
- 인도네시아의 석탄 감축 계획은 자금 집행 지연에 직면해 있다. 분석가들은 2040년까지 석탄 발전을 퇴출하려면 매년 약 3기가와트의 석탄 발전을 폐쇄하고 재생에너지 비중을 약 65%로 높여야 한다고 말한다.
- RMI 등은 조기 종료, 청정에너지 계약으로의 대체, 배출 감축을 위한 계약 재구성 등 계약을 유연하게 만드는 방안을 제시한다.
- 전환 금융과 탄소 크레딧은 발전소 폐쇄 비용을 낮출 수 있으며, 새로운 계약 규정은 유연성과 경제급전을 우선해야 한다.
- 글로벌 에너지 모니터에 따르면 2040년에는 동남아시아 석탄발전소의 평균 연령이 통상적인 폐쇄 연령에 가까워져, 적절한 정책 아래 조기 폐쇄가 가능해질 수 있다.
