건강 피해 증가·휴교 속 말레이시아에 초국경 연무법 제정 촉구

보건 통계가 행동 요구에 힘을 싣다

변호사 비베카난다 수쿠마란이 인용한 보건부 감시 통계에 따르면 8월 한 주 동안 천식 환자는 259%, 상기도 감염은 124% 증가했다. 이에 말레이시아가 초국경 연무법을 제정해야 한다는 요구가 다시 커지고 있다. 세리안에서는 9월 4일 대기오염지수(API)가 519에 이르는 연무 비상사태가 선포됐고, 조호르주에서는 학생 61만7,000명 이상에게 영향을 미치는 휴교 조치가 내려졌다.

말라야 고등법원 변호사이자 말레이시아 변호사협회 형사법위원회 위원장인 비베카난다는 정부가 장기화하는 연무를 공중보건 비상사태로 다뤄야 한다고 촉구했다. 그는 10월 11일자 호소문에서 취약계층을 즉각 보호하고, 국내 노천 소각 단속을 강화하며, 해외에서 유입되는 오염에 책임이 있는 기업까지 적용 대상에 포함하는 법률을 마련하라고 요구했다.

그는 기상 여건에 초점을 맞춘 대응에 이의를 제기하며 이번 위기를 다음과 같이 규정했다:

이것은 날씨 이야기가 아니다. 공중보건 위기다.

말레이시아는 2018년부터 초국경 연무법 제정을 검토해 왔다. 2026년 9월에도 천연자원·환경지속가능성부는 싱가포르의 입법 방안을 검토하고 있었으며, 정부 답변에서 의회 제출 시한은 제시되지 않았다.

이제 요구는 법안 통과에 그치지 않는다. 샤룰 미잔 이스마일의 별도 법률 논평은 상설 조사팀 구성, 국경을 넘는 증거 수집, 입증된 손실에 대한 배상을 촉구한다. 두 제안은 현재 연무로부터 주민을 보호하는 일과 책임 있는 사업자에게 책임을 물을 수 있는 사건을 구축하는 일을 구분한다.

보건 지표 증가가 보여주는 것

비베카난다가 인용한 감시 통계상 증가 폭은 상당하다. 천식 환자가 259% 늘었다는 것은 집계된 환자 수가 전주보다 3.59배가 됐다는 뜻이며, 상기도 감염이 124% 늘었다는 것은 전주의 2.24배에 이르렀다는 의미다. 이 비교는 보고된 변화의 규모를 보여주지만 환자 수 자체는 제시하지 않는다.

통계에는 기초 수치, 감시 대상 지역, 연무가 직접 원인인 환자 수를 가려낼 수 있는 세부 내역이 포함돼 있지 않다. 급격한 질병 증가에 대한 우려를 뒷받침하지만, 산불로 인한 국가 전체의 의료 부담을 그 자체로 측정하지는 못한다.

비베카난다는 어린이, 고령자, 심장 또는 폐 질환이 있는 사람을 특히 보호해야 할 집단으로 꼽았다. 그의 제안에는 취약계층에 N95 마스크를 무료로 제공하고, 피해가 심한 지역 교실에 공기청정기를 설치하며, 야외 작업과 유연근무 시간에 관한 연방 지침을 마련하는 방안이 포함된다.

그는 정기적인 공개 브리핑을 뒷받침으로 국가 대응을 책임질 장관 한 명을 지정하라고도 요구했다. 이는 책임 소재를 명확히 하자는 제안이지, 정부가 발표한 조직 체계는 아니다. 그의 핵심 주장은 외교적 협의와 인공강우가 주민의 노출을 줄이는 조치를 대신할 수 없다는 것이다.

기준 변경 속 휴교

조호르주 섭정인 툰쿠 마코타 이스마일이 10월 7일 주내 모든 학교에 휴교를 명령하면서 학교 정책이 핵심 쟁점으로 떠올랐다. 이 조치는 학교 1,198곳과 학생 61만7,000명 이상에 적용됐다. 10월 8일 말레이시아 국왕 술탄 이브라힘은 대기오염 수치가 건강에 해로운 수준으로 지속되는 지역은 휴교하고, 교육부가 상황을 심각하게 다뤄야 한다고 촉구했다.

이후 교육부는 휴교 기준을 API 200에서 180으로 낮추고, 수치가 사흘 연속 지속될 경우 150에서도 추가 조치가 이뤄지도록 했다. 보도마다 정확한 표현은 다소 다르다. 한 보도는 180 초과와 150 초과라고 설명하고, 다른 보도는 기준을 180과 150으로 제시한다. 학교 측정치가 두 수치 중 하나와 정확히 같을 때 이 차이는 중요하다.

비베카난다는 낮아진 기준을 상시 적용하라고 요구했다. 또 그의 논평에서 2026년 3월 출범한 것으로 설명된 말레이시아의 대기질 예측 모델 MyCMAQ를 활용해, 오염 노출을 측정한 뒤 대응하기보다 위험한 오염이 도달하기 전에 학교를 닫는 방안을 제안했다.

이번 휴교는 싱가포르에도 영향을 미친 역내 연무와 휴교에 뒤이어 이뤄졌다. 조호르주 바투파핫 지역에서는 API가 203을 기록한 뒤 처음 조치가 내려졌고, 이후 주 전체로 확대됐다. 이 과정은 지역별 개별 측정치에 대응하는 것과 광범위한 오염 사태에 대비하는 일의 차이를 보여준다.

위기 전개 과정

보도된 연대기는 두 달을 넘는다. 사라왁의 심각한 오염 사태, 보건 피해 증가, 이후 말레이시아 반도 지역의 일상 차질이 포함된다. 주요 날짜는 다음과 같다:

• 2026년 8월 3일~9월 29일: 당국에 노천 소각 신고 1,447건이 접수됐다.
• 8월: 비베카난다가 인용한 보건부 감시 통계에서 천식과 상기도 감염이 한 주 사이 급증한 것으로 집계됐다.
• 9월 4일: 세리안의 API가 519에 이르러 해당 행정구역 전역에 비상사태가 선포됐다.
• 9월 25일: 보건부가 별도의 초국경 연무법을 위한 방안을 검토 중인 것으로 보도됐다.
• 9월 30일: 환경부 성명은 연무의 원인이 칼리만탄과 수마트라 중부·남부의 화재 지점에서 발생한 연기라고 밝혔다. 국가재난관리청(NADMA)은 10월 1일 이 성명을 재게시했다.
• 10월 7일: 조호르주 전역의 학교 1,198곳에 휴교 명령이 내려졌다.
• 10월 8일: 38개 지역에서 대기오염 수치가 건강에 해로운 수준을 기록했고, 총리의 인도네시아 대통령과의 통화가 발표됐으며, 휴교 기준이 낮아졌다.

안와르 이브라힘 총리가 프라보워 수비안토 인도네시아 대통령과 통화하고 인공강우를 더 자주 시행한 데 대해 비베카난다는 환영했다. 그러나 그는 두 조치 모두 보건 보호, 국내 기소, 기업 책임 추궁에 필요한 전반적인 대응을 충족하지 못한다고 지적했다.

그는 정부의 조율도 비판했다. 자신의 설명에 따르면 9월 쿠알라룸푸르에서 열린 아세안 보건장관회의의 공식 의제에 연무 문제가 포함되지 않았다. 또 정부 대변인이 9월 30일 내각이 연무나 상황 악화에 대비한 비상 대책을 논의하지 않았다고 확인했다고 밝혔다.

국내 처벌과 집행 공백

말레이시아에는 이미 국내 노천 소각을 금지하는 법이 있다. 1974년 환경질법 제29A조는 해당 법의 적용 범위와 예외 규정에 따라 노천 소각을 금지한다. 2024년 개정 이후 보도된 처벌은 2만5,000~100만 링깃의 벌금, 최대 5년의 징역 또는 두 가지 처벌의 병과다.

비베카난다의 호소문에 인용된 단속 통계를 보면 공식 조치 건수는 신고 건수보다 훨씬 적다. 8월 3일부터 9월 29일까지 접수된 신고 1,447건에 대해 지시 통지 41건, 과태료 부과 27건, 재판 회부 3건이 이뤄졌다.

재판 3건은 신고 건수의 약 0.21%다. 이는 보고된 총건수를 비교한 수치이지, 유죄 판결 비율이나 나머지 모든 신고가 처벌받지 않은 위반 행위였다는 증거는 아니다. 이 통계는 신고가 중복됐는지, 수사 중인 사안이 몇 건인지, 금지 대상에 해당하지 않는 행위가 몇 건인지 설명하지 않는다.

과태료 부과는 일반적으로 법원 유죄 판결 없이 납부를 통해 혐의 사안을 종결할 수 있게 한다. 지시 통지는 범죄 혐의를 확정하는 것이 아니라 필요한 조치를 명령하는 별도의 절차다. 비베카난다는 기소를 확대하고 사건 처리 결과를 공개해 단속이 실제로 책임을 묻는 결과로 이어지는지 대중이 알 수 있게 하라고 요구한다.

국내 단속 실적은 초국경 연무법 제안과도 관련이 있다. 해외 행위를 추적할 새 권한이 생겨도 말레이시아 내 산불을 조사하고, 외국에서 유입된 연기와 국내 오염을 구분해야 하는 필요성은 사라지지 않는다.

싱가포르 법이 말레이시아에 제시하는 방안

싱가포르의 2014년 초국경 연무 오염법은 구체적인 입법 모델이다. 제4조는 싱가포르 내 연무 오염을 일으키거나 이에 기여하는 국외 행위에도 법을 적용한다. 제5조와 제6조는 형사 및 민사 책임을 규정한다.

법률 논평에 따르면 제5조 제2항 (a)의 기본 형사 벌금은 해당 연무 오염이 발생한 하루 또는 그 일부마다 최대 10만 싱가포르달러이며, 제5조 제5항에 따른 총액 상한 200만 싱가포르달러가 적용된다. 제9조와 제10조는 예방 통지와 정보 수집 권한을 규정한다.

형사 책임과 민사 책임의 구분은 핵심이다. 형사 절차는 입증된 범죄를 처벌하는 데 목적이 있다. 민사 절차는 청구인이 법적으로 인정되는 손실에 대한 책임을 입증할 경우 배상을 받을 수 있는 경로가 될 수 있다. 어느 절차도 기업이 산불 인근에서 사업을 운영한다는 이유만으로 유죄라고 보지는 않는다.

비베카난다는 모기업과 유해한 사업 운영을 책임지는 이사를 포함해 해외에서 활동하는 기업에도 적용되는 말레이시아 법안을 원한다. 샤룰은 주식 보유나 기업 내 직함만으로 책임을 물어서는 안 되며, 지시·인식한 상태의 승인·동의 또는 과실에 따른 방치의 증거에 따라 책임을 판단해야 한다고 주장한다.

싱가포르의 사례는 증거 접근이 어려운 상황에서 입법만으로는 한계가 있음을 보여준다. 2021년 9월 13일자 의회 답변에 따르면 2015년 연무와 관련해 인도네시아 기업 6곳에 통지서가 발부됐다. 정보가 제출된 뒤 2건은 종결됐고, 당시 4건은 계속 조사 중이었다. 이 수치는 과거의 기록이며 현재 상태를 나타내지는 않는다.

연기 발생지 확인에서 입증 가능한 사건으로

환경부가 연무의 원인을 칼리만탄과 수마트라의 화재 지점으로 지목한 것은 초국경 발생원을 조사할 근거가 된다. 그러나 어느 기업이나 이사, 토지 소유자에게 법적 책임이 있는지는 입증하지 않는다.

샤룰은 환경 과학자, 기업 조사관, 정부 변호사로 구성된 상설팀을 제안한다. 이 팀은 확인된 화재 지점을 토지 관리권, 사업상 의사결정, 연기의 이동 경로, 말레이시아에서 발생한 피해와 연결하는 역할을 맡는다.

위성으로 포착한 화재 지점은 조사의 출발점이지 완성된 사건의 증거는 아니다. 논평에 인용된 환경부 설명은 탐지 결과가 실제와 다른 징후를 낼 수 있고, 구름이 관측을 방해할 수도 있다고 경고한다. 조사관은 이를 다른 증거로 뒷받침하고, 토지를 누가 관리했는지에 관한 기록과 다른 오염원 가능성을 검토하는 증거를 확보해야 한다.

제안된 팀은 현실적으로 소송을 제기할 수 있는 피고와 판결을 적법하게 집행할 수 있는 자산도 파악하게 된다. 인도네시아 내 증거 수집에는 인도네시아의 주권을 존중하는 협력 체계를 통해 인도네시아 당국과 공조해야 한다.

새로운 형사법에는 헌법상 경계가 따른다. 말레이시아 연방헌법 제7조 제1항은 행위 당시 처벌 대상이 아니었던 행위에 대해 처벌하는 것을 금지하고, 당시 법이 허용한 것보다 무거운 형벌을 부과하는 것도 금지한다. 새로운 연무 관련 범죄를 과거 행위에 소급 적용할 수는 없다.

역내 의무와 배상

아세안 초국경 연무 오염 협정은 협력을 요청할 수 있는 기존 틀을 제공한다. 샤룰의 논평에 따르면 제3조 제1항은 한 국가의 관할권 또는 통제 아래 있는 활동이 이웃 국가의 환경과 보건에 피해를 주지 않도록 예방할 책임을 인정한다. 제4조는 협력과 국내 이행을 다룬다.

제4조 제2항은 연무 발생 국가가 피해국의 관련 정보 또는 협의 요청에 신속히 응하도록 규정한다. 제9조는 산불 예방과 통제를 다룬다. 샤룰은 양허지 지도, 사업자 신원, 화재 통제 기록, 단속 결과를 공식 요청하고, 각각 답변 기한을 제시할 것을 제안한다.

그는 또 상당한 초국경 환경 피해를 예방하기 위한 상당한 주의 의무에 관한 국제사법재판소의 2010년 우루과이강 펄프 공장 사건 판결을 인용한다. 상당한 주의 의무는 국가가 합리적으로 요구되는 예방 조치를 취했는지를 따진다. 연기가 국경을 넘을 때마다 국가가 자동으로 책임을 진다는 뜻은 아니다.

배상에도 마찬가지로 엄정한 접근이 필요하다. 샤룰은 입증된 의료비와 소득 손실, 구체적으로 산정된 피해를 회복하고, 치료와 비상 대응에 투입된 합리적인 공공 지출을 적법한 절차로 청구할 수 있게 하자고 제안한다. 이는 제안된 구제 방안이지, 새 말레이시아 연무법으로 이미 확립된 배상 권리는 아니다.

지금 손실을 기록해 두면 향후 청구에 도움이 될 수 있지만, 청구인은 피해와 오염, 책임 있는 피고 사이의 인과관계를 여전히 입증해야 한다. 다른 원인과 중복 배상 문제도 다뤄야 한다. 보도된 보건 지표의 증가율만으로는 신뢰할 수 있는 배상 총액을 산정할 수 없다.

제안된 조치와 미결 사안

비베카난다는 12월 베트남에서 열릴 예정인 아세안 연무 협정 당사국총회와 2027년 말레이시아가 주최할 역내 장관급 운영위원회를 활용해 구속력 있는 약속, 완전히 가동되는 연무 조정센터, 추적 가능한 공급망을 확보하라고 요구한다.

샤룰이 제안한 계획에는 14일, 30일, 90일의 정부 대응 기한이 포함된다. 이는 제안된 목표일이지 채택된 기한은 아니다. 말레이시아 초국경 연무법의 의회 제출 확정일이나 기업 책임에 관한 합의 조항, 발표된 배상 제도는 확인되지 않는다.

비베카난다는 또 1996년 판결로 알려진 항소법원의 Tan Tek Seng v Suruhanjaya Perkhidmatan Pendidikan & Anor 사건을 인용해 헌법상 생명권에 삶의 질이 포함된다는 주장을 뒷받침했다. 그는 이 법 원칙을 이미 가족들이 겪은 일상 차질과 연결했다:

아이들이 병원에 가고 학교에 못 가게 만드는 공기에서 삶의 질을 찾기는 어렵다.

그의 호소문에 따르면 장관은 건조한 날씨가 2027년 중반까지 이어질 수 있다고 경고했다. 이는 연무 위험을 키우는 여건이 지속될 수 있다는 경고이지, 모든 피해 지역에 그때까지 연무가 계속될 것이라는 예측은 아니다. 당면 과제는 보건 보호와 단속이며, 장기 과제는 증거 수집과 실효성 있는 구제 수단을 뒷받침하는 법률을 마련하는 것이다.

핵심 사항

• 비베카난다 수쿠마란은 말레이시아가 장기화하는 연무를 공중보건 비상사태로 다루고, 지체 없이 초국경 연무법안을 제출해야 한다고 촉구한다.
• 그가 인용한 보건부 통계에 따르면 한 주 사이 천식 환자는 259%, 상기도 감염은 124% 증가했다.
• 조호르주 휴교 조치는 학교 1,198곳의 학생 61만7,000명 이상에게 영향을 미쳤다. 이후 전국 휴교 기준이 낮아졌다.
• 당국은 8월 3일부터 9월 29일까지 노천 소각 신고 1,447건을 접수했고, 재판 3건이 보고됐다.
• 싱가포르 법은 해외 기업 책임에 관한 모델을 제시하지만, 집행 사례는 국경을 넘어 증거를 확보하기 어렵다는 점을 보여준다.
• 상설 조사팀과 입증된 손실에 대한 배상이 제안됐다. 말레이시아 법안의 확정 의회 제출 기한은 확인되지 않는다.
• 12월과 2027년의 역내 협의는 건조한 날씨로 연무 위험이 지속될 것으로 예상되는 가운데 협력을 모색할 기회를 제공한다.