인도네시아 바이오연료 확대, 팜유·식량 공급·산림 보호의 한계 시험

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최종 업데이트: October 12, 2026 • 18:34 UTC

Indonesia's Biofuel Expansion Tests the Limits of Palm Oil, Food Supply and Forest Protection

연료 확대 목표와 공급 사이의 간극 확대

인도네시아의 바이오연료 확대 목표는 근본적인 공급 제약에 직면해 있다. 야야산 마다니 베르켈란주탄이 주도한 연구에 따르면 2030년 바이오디젤과 바이오에탄올 공급량은 2,660만 킬로리터에 이를 것으로 예상되는 반면, 도로 교통 부문만의 수요는 4,200만 킬로리터로 전망된다. 1,540만 킬로리터의 공급 부족이 발생하는 셈이다. 공급량 전부를 도로 부문에 투입하더라도 예상 수요의 약 63%만 충족할 수 있어 다른 부문에 돌아갈 물량은 남지 않는다.

연료 확대 목표와 공급 사이의 간극 확대
20년간 이어진 의무 혼합, 엇갈린 성과
선박과 항공기가 논의에 포함된 이유
혼합 비율 높아지며 팜유 부담 가중
기존 농장으로 충분한 생산이 가능한가
농촌 지역은 어떤 혜택을 얻나
에탄올 계획과 식량 안보 점검
수입 절감만으로 전체 손익을 알 수 없다
황폐지와 조류 원료, 아직은 검증 필요
핵심 내용

이 연구 결과는 인도네시아가 바이오디젤 50%를 혼합한 경유인 B50 도입을 추진하고, 휘발유를 에탄올로 더 많이 대체하는 계획을 마련하는 가운데 나왔다. 보도에 따르면 B50은 2026년 7월 1일 법적 효력이 발생하고, 7월 9일 공식 출범한 뒤 전환 기간을 거쳐 10월 1일 전면 시행된다. 정부는 B60도 논의했으며, 휘발유 혼합 계획은 E10부터 E50까지 다양하다.

이러한 정책은 상당한 에너지 안보 목표를 뒷받침한다. 바흘릴 라하달리아 에너지·광물자원부 장관은 연료 소비량이 하루 약 160만 배럴, 국내 원유 생산량은 하루 약 60만 배럴이라며 수입 격차가 약 100만 배럴이라고 밝혔다. 이 수치는 에너지 의존 규모를 보여주지만, 원유 생산과 완제품 연료 소비는 서로 다른 지표이므로 정유 수급 전체를 나타내지는 않는다.

마다니의 재평가 연구가 내놓은 핵심 결론은 수입 연료 대체만으로는 성공을 판단할 수 없다는 것이다. 필수서비스개혁연구소(IESR), 코악시 인도네시아, 랜드스케이프 얼라이언스와 함께 진행한 이 연구는 경제적 혜택을 누리는 주체와 환경 비용을 부담하는 주체가 누구인지, 한정된 바이오연료 공급이 어느 교통 부문에 가장 필요한지를 살펴본다. 이러한 선택을 인도네시아의 2060년 넷제로 배출 목표와 연계해 분석한다.

20년간 이어진 의무 혼합, 엇갈린 성과

마다니의 바이오연료 정책 평가는 현대 바이오연료 프로그램이 2006년 국가 에너지 정책에 관한 대통령령 제5호와 바이오연료의 공급 및 활용에 관한 대통령 지시 제1호에서 시작됐다고 설명한다. 2008년 의무 혼합이 뒤따랐다. 에너지 안보와 화석연료 의존도 완화뿐 아니라 농촌 개발도 당초 목표였다.

거의 20년이 지난 지금도 시행은 팜유 기반 바이오디젤에 집중돼 있다. 휘발유 일부를 대체하는 바이오에탄올과 생물학적 원료로 만드는 항공 연료 바이오아브투르는 더디게 개발돼 왔다. 마다니는 수요를 종합적으로 평가하기보다 생산 중심으로 공급망이 짜여 있고, 농민과 지역사회의 참여는 제한적이며, 인센티브 운영의 거버넌스에도 우려가 있다고 지적한다.

정책 추진 과정을 살펴보면 이전 기준과 이후 발표를 구분할 수 있다.

2006년: 국가 에너지 정책과 대통령 지시로 바이오연료 개발의 토대가 마련됐다.
2008년: 의무 혼합이 시작됐다. B50 시행 관련 설명에 따르면 초기 바이오디젤 혼합 비율은 2.5%였다.
2015년: 팜유 농장기금관리청(BPDPKS)이 설립됐다.
2025년: 바이오디젤 40%를 혼합한 B40이 도입됐다.
2026년 7~10월: B50의 법적 효력이 발생하고 공식 출범했으며, 예정된 시행 전환 단계에 들어갔다.
2026년 9월 29일: 마다니와 협력 단체들이 바이오연료 및 정의로운 에너지 전환 재평가 연구를 발표했다.
2027년: 바흘릴 장관은 에탄올 의무 혼합이 시행될 예정이라고 밝혔다.

앞선 학술 검토에는 B30과 B35가 언급된다. 이는 2026년 기준이 아니라 이전 단계를 설명한다. 혼합 비율이 높아질 때마다 농업 원료와 가공 능력, 재정 지원에 대한 수요가 달라지기 때문에 이 구분은 중요하다.

선박과 항공기가 논의에 포함된 이유

마다니 연구는 도로 교통 부문의 바이오디젤·바이오에탄올 수요가 2030년 4,200만 킬로리터에서 2050년 8,160만 킬로리터로 늘어 거의 두 배가 될 것으로 전망한다. 2030년 해운 부문의 바이오연료 수요 추정치는 9만 킬로리터, 즉 0.09백만 킬로리터로 훨씬 적다.

마다니 지역사회 에너지 전환 프로그램을 이끄는 리자 에기 아리조나는 도로에서는 전기화가 진전되고 있는 반면 선박과 항공기의 액체 연료를 대체하기는 더 어려워 해운과 항공에 정책의 초점을 더 맞춰야 한다고 주장한다. 그의 제안은 공급량과 기술 성숙도, 다른 배출 감축 수단의 가용성을 고려해 바이오연료를 배분하는 것이다.

연구는 일부 해운 용도로 수소화 식물성 기름(HVO)을, 항공기에는 지속가능 항공유(SAF)를 제시한다. HVO는 기름에 수소를 투입해 생산한다. SAF는 기존 제트 연료와 비교해 생산 및 사용 과정의 배출을 줄이기 위한 항공 연료를 가리킨다. 둘 다 도로 연료 혼합 의무에 쓰이는 바이오디젤이나 에탄올과 단순히 서로 대체할 수 있는 연료는 아니다.

따라서 2,660만 킬로리터라는 전망치를 항공 연료로 바로 쓸 수 있는 공급량으로 간주할 수는 없다. 항공기나 선박에 자원을 돌리려면 적합한 전환 설비와 관련 기술 기준을 충족하는 연료도 필요하다. 이 주장은 기존 도로 연료를 항공기 연료탱크로 즉시 옮기자는 것이 아니라, 부족한 생물학적 원료를 어디에 투입해야 가장 큰 가치를 낼 수 있는지를 논의하는 것이다.

혼합 비율 높아지며 팜유 부담 가중

팜유 수요 규모를 보여주는 추정치는 여럿이지만, 확정된 하나의 필요량을 제시하지는 않는다. 마다니의 시나리오 분석은 바이오디젤용 조팜유(CPO) 수요를 B40 기준 1,420만 톤, 계획된 B50 기준 1,800만 톤으로 추산한다. 다른 B50 프로그램 관련 보도는 바이오디젤 1,670만~1,800만 킬로리터를 생산하려면 CPO 1,520만~1,630만 톤이 필요할 것으로 전망한다.

이는 단위만 다른 동일한 수치가 아니라 B50 원료 수요에 대한 서로 다른 추정치다. 각 추정에서 적용한 공급 범위와 생산량, 전환 효율 가정이 서로 비교 가능한지는 제시된 설명만으로 확인되지 않는다. 다만 마다니의 자체 비교에서는 B40에서 B50으로 전환할 경우 CPO 수요가 380만 톤, 약 27% 증가한다.

인도네시아 팜유생산자협회는 B60에 CPO 2,200만~2,300만 톤이 필요할 것으로 추산한다. 플랜테이션기금관리청은 2045년 전국 CPO 생산량을 약 6,000만 톤으로 전망한다. 이 수치는 서로 다른 기간을 다루므로 식량 및 수출 수요를 충족하고도 더 이른 시점에 B60을 도입할 만큼 공급이 충분한지는 알 수 없다.

WWF 인도네시아가 가자마다대학교 산림학부 연구진과 함께 작성한 바이오디젤 정책 보고서는 국내 소비 증가로 2030년 CPO가 최대 500만 톤 부족해질 수 있다고 경고한다. 생산성 저하와 느린 재식재, 노동력 부족, 토양 및 영양 관리 미흡, 병충해 등을 압박 요인으로 꼽는다.

기상도 위험 요인이다. 팜유 업계는 엘니뇨로 인도네시아 CPO 생산량이 약 300만 톤 감소할 수 있다고 경고했다. 의무 혼합은 바이오디젤 원료에 대한 수요를 보장하지만, 그 수요를 충족할 수확량까지 보장하지는 않는다.

기존 농장으로 충분한 생산이 가능한가

마다니의 대안 시나리오는 농업 관행 개선과 노후 농장 900만 헥타르의 개량을 통해 헥타르당 수확량을 3.41톤에서 6톤으로 높이는 방안을 제시한다. 대상지 상당수는 소농이 소유하고 있다. 이는 약 76%의 수확량 증가를 뜻하며, 소폭 조정이 아니라 상당한 생산성 향상이다.

마다니는 확장을 계속하는 시나리오에서 농장 472만 헥타르가 추가되고 생태적·사회적 피해가 최대 47억2,000만 달러에 이를 것으로 추산한다. 지역사회 중심 대안 시나리오에서는 농장 확장이 필요하지 않고 외부 생태·사회 비용도 발생하지 않는다고 전망한다. 이는 시나리오 가정에 따라 달라지는 모델 결과이지, 소유 구조나 원료를 바꾸면 모든 위험이 사라진다는 보장은 아니다.

마다니와 사윗 워치, 사티아 부미가 별도로 실시한 평가는 인도네시아 팜유 농장의 생태적 수용 한도를 1,815만 헥타르로 추정했다. 이미 농장으로 조성된 면적은 1,730만 헥타르다. 물 가용성과 보호구역, 이탄지, 생물다양성 등을 포함한 14개 제한 요인을 바탕으로 산정한 한도다. 이는 생태적 추정치이지 법으로 명시된 농장 면적 상한은 아니다.

추정 상한과 기존 농장 면적의 차이는 85만 헥타르에 불과하다. 마다니가 전망한 472만 헥타르의 추가 확장은 이 여유 면적을 훨씬 넘어선다. 청정전환연합의 다른 모델은 B50에 2039년까지 농장 536만 헥타르를 추가로 조성해야 하고, 이로 인해 산림 150만 헥타르가 사라질 수 있다고 추산한다. 두 추정치는 규모와 시점이 다르지만 모두 토지 압박이 커질 가능성을 시사한다.

WWF는 확장을 최후의 수단으로 고려하기에 앞서 수확량을 높이고, 소농의 재식재를 앞당기며, 사회적 산림경영 농민단체를 통해 생산을 늘릴 것을 권고한다. 보고서는 2020년 인도네시아 플랜테이션 면적의 약 20%가 산림 지역 안에 있는 것으로 추정됐다고도 밝혔다. 이 과거 추정치는 토지 거버넌스 문제를 보여주지만, 모든 농장의 현재 법적 지위를 확정하는 것은 아니다.

농촌 지역은 어떤 혜택을 얻나

마다니의 대안은 마을 기업과 협동조합이 바이오디젤 공급량의 최대 10%를 생산할 수 있다고 제안한다. 팜유 대체 원료 후보로 폐식용유와 고무나무 씨앗, 냠플룽 씨앗, 그 밖의 지역 작물을 꼽는다. 농촌 지역사회를 원재료 판매자에 머물게 하지 않고 에너지를 가공·공급하는 역할에 참여시키는 것이 목표다.

마다니 부소장 조르조 부디 인드라르토는 자카르타 언론 브리핑에서 다음과 같이 제안했다.

따라서 우리는 지역에서 나는 원료로 각 지역이 자체 바이오디젤을 생산할 것을 제안합니다.

마다니는 대안 시나리오가 10년간 농촌 지역에 20억 달러의 직접적인 경제적 혜택을 창출할 수 있다고 추산한다. 순경제적 편익은 계속 확장하는 시나리오의 313억6,000만 달러보다 높은 371억 달러로 전망한다. 분석에 따르면 확장 시나리오의 이익은 주로 대기업에 돌아간다. 이러한 모델 추정치를 농민의 실제 소득 증가와 혼동해서는 안 된다.

WWF는 제도 개선 방안으로 농민의 바이오디젤 원료 공급자 역할을 강화하도록 에너지·광물자원부 규정 제24호(2021년)를 개정하고, 소농 팜유의 품질 기준을 마련하며, 농민 협동조합과 협력할 것을 제안한다. 이러한 조치는 농촌 개발 목표를 실제 구매·가공 체계와 연결한다.

연구 자료는 혜택을 더 면밀히 살펴볼 필요성을 뒷받침한다. 인도네시아와 말레이시아를 다룬 학술 지속가능성 검토에 따르면 환경 지표가 사회경제적 지표보다 더 많은 관심을 받았다. 소농의 수확량과 소득, 토지 소유권과 분쟁, 시장 점유율과 가격, 식량 안보를 지속가능성 평가에 필요한 지표로 제시한다.

이 검토는 2000~2019년에 발표된 문헌을 다룬다. 초록은 논문 96편을 언급하지만, 방법과 결과 일부에는 95편으로 적혀 있다. 논문 수를 정확히 파악하는 데 내부 불일치가 있어 주의가 필요하지만, 연구 관심이 불균형하게 쏠렸다는 핵심 결론은 달라지지 않는다. 또한 인도네시아와 말레이시아가 전 세계 팜유의 약 85%를 생산하며, 인도네시아의 바이오에너지 정책이 더 적극적이고 역동적이라고 설명한다.

에탄올 계획과 식량 안보 점검

인도네시아의 에탄올 도입 발표는 아직 일관된 일정으로 정리되지 않았다. 바흘릴 장관은 자바와 수마트라, 파푸아의 농업 거점을 조사해 E10을 추진하고, 2028년까지 국내 산업 역량을 평가하며, 사탕수수와 카사바, 옥수수를 활용한 E50을 준비하고 있다고 밝혔다. 의무 혼합은 2027년 시작할 예정이며, 카사바 전용 구매자와 가공 인프라도 마련한다고 설명했다.

다운스트림 산업과 에너지 전환을 조율하는 역할도 맡은 바흘릴 장관은 수입 휘발유 의존을 수입 에탄올 의존으로 바꿔서는 안 된다고 말했다.

2028년까지 현재 산업 역량을 평가하고 있습니다. 이번 의무 혼합 도입 때문에 에탄올을 수입해야 하는 상황이 생기지 않도록 하려 합니다. 그런 일은 용납할 수 없습니다.

별도로 줄키플리 하산 식량조정부 장관은 5년 안에 E20을 달성한다는 목표를 발표했다. 발표에 따르면 프라보워 수비안토 대통령은 9월 16일 내각 회의에서 안디 암란 술라이만 농업부 장관에게 기존 사탕수수 농장 200만 헥타르를 에탄올 생산에 배정하라고 지시했다. 이 발표에서는 사탕수수가 옥수수와 카사바보다 기존 재배 면적을 활용할 수 있다는 이유로 선택됐고, 국내 산업 준비는 BPI 다난타라가 맡았다.

한편 마리 엘카 팡에스투 대통령 특사는 황폐화된 토지 1,200만 헥타르 이상에서 식량과 바이오연료를 생산할 수 있어 앞서 발표된 200만 헥타르 배정이 불필요하다고 밝혔다. 이 발언들은 서로 다른 토지 사업을 가리킬 수 있지만, 둘의 관계는 설명되지 않았다. E10과 E20, E50이 어떤 순서로 시행될지도 발표만으로는 확정되지 않았다.

식량과의 경쟁은 바이오디젤에도 영향을 미친다. 팜유는 연료뿐 아니라 식용유 원료이기도 하다. 보도에 따르면 유엔 식량농업기구(FAO) 식물성기름 가격지수는 2026년 8월 2022년 6월 이후 최고치를 기록했으며, 이는 인도네시아 수출 물량이 줄어들 것이라는 전망을 일부 반영했다. 팜유농업전략정책연구소는 CPO 가격을 톤당 1,650~1,720달러로 전망한다. 이러한 압박은 가계와 소규모 식품업체에도 미칠 수 있다. 인도네시아의 2022년 식용유 위기를 떠올리게 하지만 같은 상황이 되풀이될 것이라는 뜻은 아니다.

수입 절감만으로 전체 손익을 알 수 없다

정부는 B50 도입으로 2026년 연료 수입 비용을 약 170조 루피아, 즉 95억 달러 절감할 수 있다고 추산한다. 별도의 보도는 B50 전환에 따른 추가 외화 절감액을 36조7,000억 루피아, 즉 21억 달러로 제시한다. 두 수치는 산정 범위가 다른 것으로 보이며 같은 혜택에 대한 서로 바꿔 쓸 수 있는 추정치로 봐서는 안 된다.

바이오디젤 생산에는 여전히 수입 원료가 필요하다. 메탄올 수입 비용은 연간 약 20조 루피아, 즉 11억 달러에 이를 수 있다. 팜유 수출 감소는 수출 부담금으로 바이오디젤 지원 재원을 마련하는 구조를 포함해 수출 수익에도 영향을 줄 수 있다. 보도된 CPO 부담금 비율은 12.5%다.

보조금이 적용된 바이오솔라 가격은 2026년 7월 리터당 약 6,800루피아였다. 프리미엄 경유와의 가격 차이를 바이오디젤 지원만으로 설명할 수는 없다. 두 제품은 서로 다른 시장에 공급되고 가격 체계도 다르기 때문이다. 따라서 주유소 가격이 저렴하다는 사실만으로는 프로그램의 전체 재정 비용을 알 수 없다.

이전 B35 기준을 다룬 학술 시행 검토는 품질과 물량, 비용을 프로그램 지속가능성의 핵심 요건으로 꼽는다. 경제성은 바이오디젤 시장지수가격 산정식과 재정 정책에 달려 있다고 설명하고, 오염자 부담 원칙에 따라 탄소세를 검토하고 환경 비용을 반영할 것을 권고한다.

보도에 따르면 대통령령 제110호(2025년)는 탄소 거래와 탄소세, 성과 연계 지급을 포함하는 탄소 가격 책정 체계를 마련한다. 그러나 이 제도가 존재한다는 사실만으로 바이오디젤의 구체적인 환경 비용을 어떻게 산정하거나 부과할지 알 수는 없다. 마찬가지로 B50으로 추가 감축할 수 있는 이산화탄소가 최대 480만 톤이라는 전망은 연소 과정의 배출량을 다루며 전 과정 배출량 계산은 아니다. 산림 개간과 이탄지 배수는 기후 영향을 크게 바꿀 수 있다.

황폐지와 조류 원료, 아직은 검증 필요

마리는 농업부와 산림부 장관들이 조림과 재조림, 식생 복원 사업과 함께 향후 원료 생산을 황폐지에 집중하는 데 합의했다고 밝혔다. 국제무역·다자협력 대통령 특사인 마리는 다음과 같이 말했다.

식량 생산 확대를 위해 더 이상 산림을 개간하지 않겠다고 약속합니다. 따라서 지난해 발표된 식량 생산용 200만 헥타르 배정 계획은 더 이상 필요하지 않습니다.

1,200만 헥타르가 넘는 토지가 있다는 발표는 잠재력을 가리킬 뿐, 적합성과 분쟁 여부가 확인된 농지 목록은 아니다. 발표에는 모든 필지와 기존 용도, 생산과 산림 복원을 어떻게 조화할지가 제시되지 않았다. 마리는 더 나은 종자와 효율적인 비료·물 사용, 더운 기후와 제한된 물에 적합한 작물 연구도 촉구한다.

항공 부문과 관련해 하심 조조하디쿠수모 기후·에너지 특사는 프라보워 대통령이 자신에게 미세조류를 검토하라고 지시했다고 밝혔다. 미세조류를 기를 때 석유·가스 산업에서 나오는 이산화탄소를 사용할 수 있고, 미세조류에서 얻은 기름은 연료로 만들 수 있다는 설명이다. 폐식용유도 검토 중인 SAF 원료 가운데 하나다.

미세조류는 아직 탐색 단계의 선택지다. 재배 비용과 가공 기술, 생산 능력, 전 과정 배출량은 해결되지 않았다. 성장 과정에서 이산화탄소를 흡수한다고 해서 최종 연료가 자동으로 탄소 중립이 되는 것은 아니다. 재배와 전환, 최종 연소 과정도 모두 고려해야 하기 때문이다. 하심 특사는 미세조류가 단백질과 스피룰리나·클로렐라를 비롯한 제품, 동물 사료로 활용돼 무료 영양식 프로그램과 연계될 가능성도 있다고 밝혔다.

앞으로 예정된 구체적인 일정에는 2026년 10월 1일 B50 전면 시행, 2027년 에탄올 의무 혼합 계획, 2028년까지 이어지는 산업 역량 평가가 포함된다. B100의 공식 일정은 제시되지 않았다. 인도네시아가 식량 공급과 산림을 보호하면서 확대되는 의무 혼합을 충족할 수 있을지는 입증된 수확량과 제대로 작동하는 가공 역량, 농민과 지역사회까지 실질적으로 적용되는 보호 장치에 달려 있다.