한국 노란봉투법, 교섭 요구 460곳 중 합의는 3건

수백 건 요구 속 합의는 3건

국회 기후·에너지·환경·노동위원회 소속 김위상 국민의힘 의원이 고용노동부에서 제출받은 자료에 따르면, 하청 노조로부터 교섭 요구를 받은 원청 사업장 460곳 가운데 10월 1일까지 단체협약을 체결한 곳은 3곳뿐이었다. 이는 개정 노동법이 3월 10일 시행된 뒤 교섭 요구를 받은 사업장의 0.65%에 해당한다.

교섭 요구 대상은 민간 사업장 261곳과 공공 사업장 199곳으로, 조합원 18만5,235명이 관련돼 있다. 사업장 절반 이상인 238곳(51.7%)에서는 최초 요구 이후 노조가 별도의 절차를 진행하지 않았다. 나머지 222곳(48.3%)에서는 절차가 이어지고 있었다.

첫 합의는 9월 10일 현대제철 당진공장에서 현대제철과 계열사 4곳이 체결했다. 김포의 건설폐기물 처리업체 한강이엠피가 9월 16일 뒤를 이었다. 이후 제주국제자유도시개발센터(JDC)가 새 제도 아래 단체협약을 체결한 첫 공공기관이 됐다.

이 결과는 교섭을 요구하는 것과 합의에 이르는 것 사이에 큰 간극이 있음을 보여준다. 그렇다고 나머지 457곳 모두가 교섭을 거부했다는 뜻은 아니다. 일부는 실질적인 교섭에 들어갔고, 일부는 법적 의무에 관한 판단을 기다리고 있으며, 많은 노조는 앞선 사례를 지켜보거나 후속 절차에 나서기 전 정부와의 논의를 진행하고 있다.

쟁점은 누가 교섭에 응해야 하는지인 경우가 많아 이 구분은 중요하다. 개정법은 직접 고용계약이 없더라도 실제로 근로조건을 좌우하는 원청에 하청 노동자가 교섭을 요구할 수 있도록 했다.

법이 현장에서 바꾸는 것

노란봉투법은 노동조합 및 노동관계조정법 제2조와 제3조를 개정했다. 교섭 관련 조항은 고용계약서에 적힌 회사만 교섭 상대방으로 보는 대신, 근로조건을 실질적으로 지배하거나 결정하는 조직까지 사용자 책임을 확대한다.

하청 노동자의 경우 사업장이나 운영 체계, 작업 지시를 통제하는 조직과 직접 교섭할 수 있다는 뜻이다. 하청업체가 노동자를 형식상 고용하고 있더라도, 이들이 요구하는 핵심 근로조건을 바꿀 권한은 없을 수 있다.

개정법은 근로조건에 영향을 미치는 경영상 결정을 노동쟁의 범위에 포함하고, 파업으로 발생한 손해에 대한 개인별 책임 관련 규정도 바꿨다. 10월 사업장 통계는 교섭 진행 상황을 다루며, 이들 다른 개정 사항의 결과를 보여주는 것은 아니다.

따라서 사용자 해당 여부는 실질적인 법적 판단의 문제다. 분쟁 중인 특정 근로조건을 해당 조직이 바꿀 권한이 있는지가 관건이다. 정부기관 관련 결정은 자금 지원, 계약 관리, 일상적인 업무 통제가 반드시 같은 결과로 이어지지는 않는다는 점을 보여준다.

교섭이 진전된 곳과 멈춘 곳

절차가 진행 중인 222곳 가운데 171곳은 교섭창구 단일화 절차를 밟고 있었다. 복수 노조가 교섭을 요구할 때 교섭 대표를 정하고 교섭을 진행할 창구를 마련하는 절차다.

고용노동부 자료에 따르면 142곳(교섭 요구를 받은 460곳의 30.9%)이 교섭 단계에 있었다. 이 가운데 81곳은 상견례를 포함한 공식 교섭 절차를 진행하고 있었고, 61곳은 의제나 일정 등을 놓고 실무 협의를 하고 있었다. 어느 경우도 단체협약 체결을 뜻하지는 않는다.

또 29곳은 교섭 요구 사실 공고 등 기본 절차를 마치지 않았고, 4곳은 공고를 검토 중이었다. 27곳에서는 노동위원회 결정이 아직 공식적으로 전달되지 않았다. 재심 신청이 접수된 곳은 3곳, 노동위원회 판정을 기다리는 곳은 5곳이었으며, 12곳은 사용자성이 인정되지 않았다.

이 수치들은 서로 다른 절차 단계와 법적 판단을 나타낸다. 각각을 별도의 사용자 교섭 거부 건수처럼 합산해서는 안 된다. 가장 분명한 결론은 더 제한적이다. 체결된 합의는 여전히 드물지만, 더 많은 사업장에서 교섭이 시작됐거나 교섭을 성립시키기 위한 절차를 밟고 있다.

교섭 요구는 합의보다 빠르게 늘어

고용노동부가 2026년 6월 22일 발표한 앞선 조사에서는 6월 19일까지 약 100일간의 상황을 살폈다. 하청 노조 1,161곳, 조합원 약 16만4,000명이 원청 사업장 439곳에 교섭을 요구한 것으로 집계됐다. 원청 한 곳당 평균 2.6건의 요구가 접수됐다.

이 조사와 비교하면 10월 사업장 수는 460곳으로 21곳, 약 4.8% 늘었다. 집계된 조합원 수는 약 16만4,000명에서 18만5,235명으로 약 2만1,235명, 약 13% 증가했다. 앞선 수치가 반올림된 값이어서 조합원 수 비교는 대략적인 수치다.

교섭 요구는 제도 시행 초기에 집중됐다. 6월 조사에서는 3월에 원청 사업장 363곳이 교섭 요구를 받았고, 4월에 42곳, 5월에 23곳이 추가됐다. 요구 노조 가운데 민주노총 소속은 47.0%, 한국노총 소속은 43.6%, 미가맹 노조는 9.4%였다.

6월 19일까지 141곳에서 노동위원회 절차가 진행됐고, 103곳에서 사용자성이 인정됐다. 인천광역시의료원 등을 포함해 공식 교섭이 시작된 곳은 10곳에 그쳤다. 노동위원회 절차 없이 자율적으로 절차를 시작한 곳은 42곳이었고, 교섭 요구 이후 별다른 조치가 없었던 곳은 256곳이었다.

이 흐름은 공식 교섭이 소수 사업장에서 더 넓은 교섭 절차로 확대되는 양상을 보여준다. 다만 6월과 10월의 분류 기준은 완전히 같지 않다. 주요 시점은 다음과 같다.

• 3월 10일: 개정법 시행.
• 6월 19일: 초기 조사에서 원청 사업장 439곳이 교섭 요구를 받았고, 10곳에서 공식 교섭이 진행 중인 것으로 집계.
• 9월 10일: 현대제철과 계열사 4곳이 첫 합의 체결.
• 9월 16일: 한강이엠피가 두 번째 합의 체결. 합의는 다음 날 발표.
• 10월 1일: 고용노동부, 460곳이 교섭 요구를 받았고 3곳에서 합의가 체결된 것으로 집계.

첫 합의에서 이룬 성과

현대제철 당진공장의 9월 10일 합의에는 현대제철과 현대ITC, 현대IEC, 현대IMC, 현대ISC의 노사 대표가 참여했다. 원청과 여러 계열사가 참여한 교섭도 합의에 이를 수 있음을 보여준 사례다. 구체적인 합의 내용은 공개되지 않았다.

한강이엠피 합의는 직접 교섭으로 다룰 수 있는 사안을 좀 더 구체적으로 보여준다. 회사와 한강레미콘운송노동조합은 인력공급업체 소속 하청 노동자의 고용 안정과 처우 개선에 합의했다. 주요 현장 쟁점이었던 차량 배차 관련 수당에도 합의했다.

노조는 4월 22일 교섭을 요구했다. 교섭창구 단일화와 관련한 노동위원회 판정에 이어 8월 공식 교섭이 시작됐고, 9월 16일 합의가 체결됐다. 초기 성공 사례가 된 이 경우에도 요구부터 타결까지 거의 5개월이 걸렸다.

신동술 중부지방고용노동청 부천지청장은 최초 요구부터 합의서 서명까지 절차를 지원했다고 밝혔다. 그는 합의의 성과를 다음과 같이 설명했다.

이번 합의는 원청과 하청 노사가 대화를 통해 하청 노동자의 고용 안정과 더 나은 근로조건을 이뤄낸 사례입니다.

한강이엠피는 해당 규모 구분에서 처음으로 합의를 체결한 회사이자 현대제철에 이어 두 번째로 타결한 사업장이다. JDC 합의로 공공 부문에서도 합의 사례가 나왔지만, 체결 날짜와 구체적인 내용은 공개되지 않았다.

노조가 일부 절차를 미루는 이유

고용노동부는 238곳에서 절차가 진전되지 않은 이유 상당 부분을 노조의 진행 순서 결정으로 보고 있다. 건설업에서는 노조가 대기업과의 교섭을 우선했고, 다른 사업장들은 교섭이 어떻게 진행되는지 지켜본 뒤 자체 절차에 나서고 있다.

공공 부문에서는 돌봄 서비스와 생활폐기물 수거 등을 중심으로 교섭 요구가 집중됐다. 고용노동부는 돌봄 서비스 협의체를 비롯해 노조와 정부 간 논의가 이어지는 동안 일부 노조가 노동위원회 절차를 중단했다고 설명했다.

이 설명은 민간 건설업과 공공 돌봄 서비스에서 절차가 정체된 사례가 많다고 본 6월 조사 결과와 대체로 일치한다. 당시 고용노동부는 앞선 노동위원회 판정이나 정부 협의를 기다리는 것이 원청의 일률적인 지연이나 거부를 뜻하는 것은 아니라고 설명했다.

6월 조사에는 법이 교섭을 과도하게 쪼갤 수 있다는 우려와 관련한 자료도 담겼다. 교섭단위 분리 결정이 내려진 곳은 29곳이었고, 이 중 12곳이 승인됐다. 승인 사례 중 9곳은 사업 부문별로 교섭단위를 나눴다. 고용노동부는 승인 사례에서 교섭단위가 대체로 여러 개의 작은 단위가 아니라 2개로 나뉘었다고 밝혔다.

이 자료는 절차 지연의 일부를 설명하지만, 모든 절차 중단이 자발적인지 또는 대기 전략이 합의로 이어질지는 보여주지 않는다. 10월 자료에는 중단된 238곳이 언제 절차를 재개할지도 제시되지 않았다.

정부기관에도 똑같이 적용되는 사용자 판단

중앙정부 기관도 교섭 요구 대상이 됐다. 박수민 국민의힘 의원이 확보한 고용노동부 자료에 따르면 9월 17일까지 중앙행정기관을 상대로 단체교섭 요구 15건이 접수됐다. 국세청, 중소벤처기업부, 우정사업본부, 관세청 등 4개 기관은 사용자성을 인정받아 공식 교섭을 진행 중이었다.

정부기관을 상대로 한 교섭 요구와 관련한 노동위원회 결정 6건을 살펴보면, 사업장에 대한 구체적인 권한이 판단에 어떤 영향을 미쳤는지 알 수 있다. 국세청 사례에서는 외주 콜센터 노조와의 협의 과정에서 악성 민원 전화를 차단하는 장치 개선 요구를 수용한 점이 고려됐다. 상담 공간의 누수 등 사업장 개선 책임을 인정한 점도 사용자성을 뒷받침했다.

보건복지부, 인사혁신처, 행정안전부는 해당 사례에서 사용자성을 인정받지 못했다. 노조가 요구한 근로조건을 바꿀 수단과 권한을 보유했는지가 판단의 기준이었다. 다만 충남지방노동위원회는 인사혁신처와 우정노조 간 대화를 권고했다.

별도의 자료에서는 중소벤처기업부, 과학기술정보통신부, 관세청이 지방노동위원회의 초심 판정을 받아들이고 재심을 신청하지 않은 채 교섭에 들어간 것으로 소개됐다. 이는 9월 17일까지 공식 교섭을 진행 중인 것으로 집계된 4개 기관과 다른 목록이다. 두 자료는 서로 다른 절차상 기준을 사용하므로 하나의 확정된 수치로 간주해서는 안 된다.

박수민 의원은 중앙정부 내부의 불확실성 때문에 민간 기업이 고용노동부 지침만으로 자신 있게 대응하기 어렵다고 주장했다. 박지순 고려대 법학전문대학원 교수는 자율 협의를 사용자 책임의 근거로 삼으면 기관이 대화를 시작하는 것을 꺼리게 될 수 있다고 경고했다. 이는 제도 운영 방식에 대한 비판이지, 협의 자체가 자동으로 교섭 의무를 발생시킨다는 판단은 아니다.

업무 통제 권한이 가른 지자체 사례

정부 지침은 공공 부문 사용자성을 좁게 해석해 왔다. 근로조건은 대체로 법령과 예산으로 정해지고 기관은 이를 집행할 뿐이라는 논리였다. 그러나 노동위원회 결정은 공공기관도 구체적인 근로조건에 재량권을 행사하면 사용자로 인정될 수 있음을 보여준다.

8월 중앙노동위원회는 인천 부평구 관련 초심 판정을 뒤집었다. 개정 제도에 따라 지방자치단체가 원청 사용자에 해당할 수 있다고 판단한 중앙노동위원회의 첫 사례였다. 이후 경상남도와 창원시도 사용자성을 인정받았다. 앞서 6월에는 춘천시가 위탁한 생활폐기물 수집·운반 노동자 사건에서 지방노동위원회가 사용자성을 인정한 바 있다.

고용노동부는 부평구가 민간업체에 업무 지시를 내린 사실이 노동자의 업무 방식에 대한 실질적인 통제와 결정 권한을 보여준다고 설명했다. 사용자성 인정은 공공기관이라는 지위만이 아니라 구청이 실제로 가진 권한에 근거했다.

중소벤처기업부 사례에서도 비슷한 구분이 나타났다. 중소벤처기업부는 악성 민원 전화 차단, 콜센터 근로조건, 자동응답 전화 안내 등에 영향을 미치는 시스템을 직접 관리하고 변경할 수 있었다. 이런 권한이 사용자성 인정의 근거가 됐다.

반면 경기지방노동위원회는 화성시가 체육회에 재정 지원을 했다는 사실만으로 체육강사의 수당과 채용에 직접적이거나 최종적인 권한을 행사한다고 볼 수 없다고 판단했다. 지방 조례와 예산에 따른 자금 지원만으로는 충분하지 않았다.

이들 사례를 종합하면 공공 재정 지원이나 업무 위탁만으로 사용자성이 결정되지는 않는다. 핵심은 기관이 실제로 무엇을 바꿀 수 있는지다. 김위상 의원은 정부 지침은 제한적인데 기관들이 교섭에 나서는 격차를 비판하며, 일관성 없는 기준이 공공기관과 하청 노동자에게 혼란을 일으킬 수 있다고 주장했다.

정부 발표에 이견을 제기한 노조

민주노총은 10월 13일 청와대 사랑채 앞 기자회견에서 훨씬 비판적인 평가를 내놨다. 산하 사업장 가운데 원청 교섭을 요구한 곳은 644곳이지만 실제 교섭이 진행 중인 곳은 22곳, 3.4%에 불과하다고 집계했다.

이 수치는 고용노동부가 집계한 460곳, 교섭 단계 142곳과 다르다. 두 통계는 대상 범위와 진행 상황의 정의가 다르다. 민주노총 집계는 소속 사업장을 대상으로 한 반면, 고용노동부는 공식 교섭과 실무 협의를 구분한다. 기준과 사업장 목록을 맞추지 않는 한 두 자료를 직접 대조할 수 없다.

양경수 민주노총 위원장은 시행령과 해석 지침이 사용자에게 교섭을 피할 수 있는 방법을 제공한다고 주장했다. 그는 한화오션에서 농성 중인 하청 조선 노동자들의 사례를 거론하며 시행령과 지침의 철회를 요구했다.

김광창 서비스연맹 위원장은 사용자성을 인정받은 뒤에도 추가 장벽이 있다고 지적했다. 그는 법원이 사용자성을 인정한 뒤에도 CJ대한통운이 교섭을 시작하기까지 6개월이 걸렸다고 말했다. 농협 유통 노동자들은 지방노동위원회에서 이겼지만, 중앙노동위원회가 임금은 원청 교섭의 대상이 아니라고 판정한 사례를 들었다. 김 위원장은 SK인텍 지회도 상견례 뒤 원청이 사용자성을 부인해 교섭을 거부했다고 주장했다.

민주노총은 9월 3일 발표된 노동쟁의 범위 관련 고용노동부 지침에도 이의를 제기했다. 이 비판은 또 다른 쟁점을 드러낸다. 사용자가 누구인지 인정받더라도 어떤 사안을 교섭할 수 있는지, 어떤 사안이 쟁의행위의 근거가 될 수 있는지는 별도로 다툴 수 있다.

고용노동부는 법정 절차에 따라 노사 양측을 지도하고 교섭을 지원하겠다고 밝혔다. 논란이 된 지침의 개정 시점이나 계류 중인 사건의 처리, 다음 종합 진행 상황 발표 일정은 아직 정해지지 않았다. 현재까지 확인된 것은 합의 3건, 확대되는 교섭 절차, 그리고 사용자 책임과 교섭 대상, 절차 지연을 둘러싼 계속되는 분쟁이다.

주요 내용

• 10월 1일까지 원청 사업장 460곳이 조합원 18만5,235명과 관련한 교섭 요구를 받았다.
• 합의를 체결한 곳은 3곳으로, 타결률은 0.65%였다.
• 222곳에서 절차가 진행 중이었고, 238곳은 최초 요구 이후 노조가 별도 절차를 진행하지 않았다.
• 고용노동부는 81곳에서 공식 교섭이, 61곳에서 의제나 일정 관련 실무 협의가 진행 중이라고 집계했다.
• 현대제철, 한강이엠피, JDC에서 첫 합의가 나왔으며, JDC는 첫 공공 부문 합의 사례다.
• 정부와 지방자치단체 사례에서는 쟁점이 된 근로조건에 대한 실질적인 권한이 사용자성 판단의 기준이 됐다.
• 민주노총은 자체 집계 대상 644곳 가운데 22곳에서 교섭이 진행 중이라고 밝혔고, 논란이 된 시행령과 지침의 철회를 요구했다.