홍수 방지 사업으로 이주한 팜팡가 주민들, 상습 침수에 시달려…HRW

방재 제방보다 낮은 땅으로 이주한 90가구

필리핀의 홍수 방지 사업으로 1억5,700만 페소 규모의 계약 2건이 추진되면서, 풀로섬의 90가구가 보호 제방보다 약 1.9m 낮은 곳에 큰길이 있는 옛 양어장으로 이주했다고 휴먼라이츠워치(HRW)가 2026년 10월 12일 발표한 조사 결과에서 밝혔다. 이주 4년이 지난 지금, 주민들은 연중 이어지는 침수와 직장·공공서비스 이용의 어려움을 호소한다. 공동체를 함께 유지하려던 친척들도 떠나고 있다.

이 가구들은 2022년 팜팡가강에서 팜팡가주 마카베베의 칸델라리아 바랑가이로 옮겨졌다. HRW의 팜팡가 이주 관련 조사 결과는 주민 의견 수렴, 정보 접근, 적절한 주거지 선정 과정에 문제가 있었다고 지적했다. 인간정주·도시개발부는 해당 부지에 우려를 표했고, 인권위원회는 조사에 나서겠다고 밝혔다.

이번 조사 결과는 2026년 7~8월 주민 35명, 지방 당국자 9명, 기후 전문가들을 인터뷰하고 위성사진과 사진을 바탕으로 얻은 측정 자료를 분석해 작성됐다. HRW는 공동체의 상황을 기록한 침수된 주택에 관한 영상도 공개했다.

HRW 동남아시아 담당 연구원 리안 부안은 이번 이주가 주민에게 제공하려던 안전을 오히려 훼손했다고 말했다.

팜팡가 당국은 결함이 있는 홍수 방지 사업의 일환으로 풀로섬 주민들을 저지대로 이주시켜 그들의 안전과 생계를 위협했습니다.

논란은 섬을 없애기로 한 결정과 그 이후의 상황 모두에 걸쳐 있다. 공공사업도로부 기술자들은 섬을 없애면 강의 유수 능력이 커져 주민 공동체를 보호할 수 있다고 말한다. 주민들은 새 정착지에서 지속적인 침수에 시달리고 있으며, 어디에 살지 실질적으로 선택할 기회도 없었다고 주장한다.

당국이 풀로섬을 없애려 한 이유

공공사업도로부(DPWH) 기술자 토마스 에디슨 올라리아와 앨빈 디아즈는 고(故) 아네트 발간 마카베베 시장이 준설과 이주를 요청했다고 HRW에 말했다. 준설은 물이 흐를 공간을 확보하기 위해 토양과 퇴적물 등 물질을 제거하는 작업이다. 두 기술자는 풀로섬을 없애면 홍수를 막고 섬 주민과 강을 따라 사는 다른 공동체의 안전을 개선하는 데 도움이 될 것이라고 말했다.

공공사업도로부는 연례 홍수 완화 사업을 통해 2019년과 2020년 계약 2건을 발주했다. 총액은 1억5,700만 페소, 약 260만 달러로 섬을 없애는 데 쓰일 예정이었다. 준설과 이주 작업은 2020년부터 2023년까지 이어졌다.

전임 시장과 공공사업도로부, 주민들이 주고받은 서한은 해당 공동체를 위험 지역에 사는 비공식 정착민 가구로 묘사했다. 기술자들은 발간 시장이 2017년 정책에 따라 조치를 요청했다고 말했다. 이 정책은 주택이 주민이나 더 넓은 공동체를 위협하는 강둑, 해안선, 수로 등 위험 지역에서 지방정부가 불법 구조물을 철거하도록 규정하고 있다.

이 계획의 역사는 훨씬 오래됐다. 1990년대 초 일본국제협력기구(JICA)가 자금을 지원한 팜팡가 삼각주 개발사업 1단계는 1,851가구의 이주를 구상했다. 이 사업은 끝내 완료되지 않았다. 풀로섬 주민들은 이주에 반대하며 남았고, 올라리아와 디아즈는 이전 계획에서도 섬을 없애는 방안이 제안됐다고 말했다.

회의는 열렸지만 주민들은 선택권이 없었다고 말해

정부 관계자들은 2018년부터 영향을 받는 가구들과 회의를 시작했다. 회의에서는 현지 언어인 카팜팡안어를 사용하기도 했다. 그러나 HRW와 인터뷰한 주민들은 자신들의 우려가 결정에 실질적으로 반영되지 않았다고 말했다. 이주 여부를 선택할 수 있었다고 느낀 주민은 한 명도 없었다.

이 점은 중요하다. 회의를 열었다는 사실만으로 주민들이 이해할 수 있는 정보를 받았고, 대안을 제시할 수 있었으며, 반대 의견이 검토됐다고 볼 수는 없다. 공공사업도로부 관계자들도 직원들이 구체적인 주민 협의를 진행하지 않았다고 인정하면서, 자신들의 역할은 기술 지원이었다고 설명했다.

주민들은 2021년에 이주 예정지를 알게 됐고, 즉시 적절성에 의문을 제기했다고 말했다. 당국은 대안을 제시하지 않았다고 한다. 많은 주민은 새 정착지에서도 긴밀하게 연결된 공동체가 함께 지낼 수 있다는 당국의 설명을 듣고 결국 동의했다.

38세 주민 메리 그레이스 리기드는 이주를 둘러싼 압박을 다음과 같이 설명했다.

우리에게는 선택의 여지가 없었어요. 사람들이 와서 집과 땅을 재기만 했죠. 거기에 계속 남겨질 수는 없으니 동의할 수밖에 없었어요.

2021년에 배포된 철거 동의서는 주민들이 선호하는 언어가 아닌 영어로 작성됐다. 일부 주민은 서류를 이해할 수 있도록 변호사나 다른 조언자의 도움을 받지 못했다고 말했다. HRW는 제한된 정보와 주민들이 이미 결정된 사안이라고 여긴 상황이 맞물려 실질적인 주민 협의가 이뤄지지 않았다고 판단했다.

섬의 위험성에 관한 경고는 공동 평가에 근거하지 않아

주민들은 이주 이유를 두고 서로 다른 설명을 들었다고 말했다. 정부 문서는 섬이 강물의 흐름을 막는다고 밝혔다. 주민들은 섬이 원뿔 모양이고 아래쪽이 침식돼 무너질 수 있다는 말도 들었다고 기억했다.

올라리아와 디아즈는 섬 아래쪽의 침식에 관한 경고는 자기들 부서에서 나온 것이 아니라고 말했다. 마카베베 현직 시 공학자는 지방정부가 그런 평가를 할 역량이 없다고 밝혔다. 주민들은 당국자들과 위험 평가를 논의했거나, 섬에 남을 수 있게 하는 조치를 검토했던 기억이 없다고 말했다.

HRW의 위성 분석에 따르면 섬의 지표 면적은 1984년 25헥타르에서 2020년 23.7헥타르로 줄었다. 36년 동안 1.3헥타르, 즉 5.2% 감소한 것이다. 이 측정치는 눈에 보이는 지표 면적의 변화를 보여준다. 이것만으로는 섬 아래쪽의 상태를 확인하거나 섬이 무너질 가능성을 판단할 수 없다.

따라서 정보 부족 문제는 홍수가 위험했는지에 관한 의견 차이보다 구체적이다. 주민들은 섬에 남을 때의 위험과 예정 부지로 이주할 때의 위험을 비교할 수 있는 이해하기 쉬운 근거를 제공받지 못했다고 말한다.

주택을 철거해야 보상금 전액을 받을 수 있어

보상 절차에 따라 주민들은 평가된 보상금 전액을 받기 전에 기존 주택을 넘겨야 했다. 철거 동의서에 서명한 뒤 가족들은 마닐라 수도권으로 가서 수표를 현금화하면 평가액의 70%를 받을 수 있었다. 나머지 30%는 철거 사실을 입증하는 사진과 영상을 제출해야 지급됐다.

HRW는 주민들이 1차 지급 직후 주택을 철거해야 했다고 밝혔다. 많은 주민은 배정된 자금이 바닥날 수 있다는 소문 때문에 서둘러야 한다고 느꼈다고 전했다. 이 우려는 당국의 충분한 정보 제공 없이 퍼졌다. 조사 결과는 실제로 자금 지원이 곧 만료될 상황이었음을 입증하지는 않는다.

46세 보육교사 에스메랄다 투빅은 주거와 소득에 대한 불확실성 속에서 보상 방식이 어떤 문제를 일으켰는지 설명했다.

우리는 당황했어요. 우선 보상금을 다 받기도 전에 집을 허물어야 했고, 매일의 생계도 생각해야 했죠. 생계를 어디서 마련할지 몰랐는데, 갑자기 어디서 살지도 모르게 됐어요.

주택이 세워진 땅을 소유한 가구는 거의 없었다. 많은 주민은 농업 소작농으로, 지주는 자본을 대고 소작농은 노동력을 제공해 수확물을 나눴다. 주민들은 임대료 대신 주거용 토지에 대한 지방 재산세를 냈다. HRW는 필리핀의 「도로용지 취득법」에 따라 토지에 대한 법적 권리가 없는 사람도 자신이 소유한 구조물에 대해서는 보상을 받을 수 있다고 밝혔다.

주민들은 농작물 보상을 포함해 다른 보상은 받지 못했다고 말했다. 한 주민은 이주 전에 돈을 벌기 위해 나무를 숯으로 만들었다. 국가 재정착 정책 체계는 새 정착지에서 임대차 계약이나 재산을 사용할 수 있는 다른 공인 권리 등 안정적인 점유권을 확보할 방안도 마련하도록 규정한다. 이번 조사 결과는 이주한 모든 가구가 그러한 권리를 확보했는지는 확인하지 못했다.

지대를 높이겠다는 약속에도 새 정착지는 침수돼

주민들은 지방 당국이 옛 양어장 부지를 인접한 제방 도로 높이까지 돋우겠다고 약속했다고 말했다. 제방은 강의 홍수가 인근 주택에 닿지 않도록 막는 높은 장벽이며, 꼭대기를 지나는 도로는 주민들이 마을 중심부로 가는 주요 통로다.

HRW에 따르면 둑을 쌓는 공사를 했지만 이주 부지는 그 높이까지 올라가지 않았다. 사업에 참여한 한 기술자는 제방 설계상 부지를 같은 높이로 돋울 수 없었다고 말했다. 주민들이 약속받았다고 말하는 내용과 설계상 가능했다고 기술자가 말하는 내용 사이에는 여전히 핵심적인 불일치가 남아 있다.

HRW는 사진에서 측정치를 얻는 방법인 사진측량을 이용해 이주지의 큰길이 제방 도로보다 약 1.9m 낮다고 추정했다. 약한 비가 내리는 가운데 현장을 방문했을 때는 큰길에 물이 20cm 차 있었다.

또한 HRW는 7월 12~14일 방문 당시 만조 때 물이 무릎에서 허벅지 높이까지 찼다고 전했다. 이는 서로 다른 상황에서의 관측이므로 하나의 동일한 침수 깊이로 해석해서는 안 된다. 조사원들은 아이들이 물을 헤치며 걷고, 노인들은 침수된 집에서 나가지 못하는 모습을 목격했다. 주민들은 도로에 가려면 정기적으로 침수된 물을 건너야 한다고 말했다.

침수로 일자리와 가족 관계가 흔들려

많은 가족이 친척 관계로 이어진 공동체를 유지하는 것이 이주의 목적이었다. 그러나 HRW에 따르면 지속적인 침수로 일상생활과 생계에 어려움이 생기면서 일부 친척들은 오히려 떠났다.

주거 문제에는 이동의 어려움도 포함된다. 집이 무너지지 않았더라도 현관과 도로 사이에 물이 차면 주민들이 일자리나 공공서비스를 이용하지 못할 수 있다. 집 안에 갇힌 노인과 제방까지 물을 헤쳐 가는 가족들의 이야기는 새 정착지를 평가할 때 주택 자체만 살펴서는 안 되는 이유를 보여준다.

HRW는 루손섬에 있는 팜팡가주에서 필리핀 내 가장 심각한 홍수가 발생하고 있으며, 폭풍과 해수면 상승, 댐 용량 부족으로 상황이 악화하고 있다고 설명했다. 마카베베는 팜팡가주와 불라칸주, 바탄주 일부에 걸쳐 펼쳐진 저지대 습지인 팜팡가 삼각주에 있다.

HRW는 2015~2025년 필리핀에서 홍수와 해수면 상승으로 660만 명이 이주했다고 인용했다. 이 전국 단위 수치는 풀로섬 이주가 더 큰 과제의 일부임을 보여주지만, 해당 정착지가 안전했는지를 판단해주지는 않는다. HRW의 핵심 지적은 한 위험 지역에서 사람들을 옮길 때 다른 곳에서 예측 가능한 위험에 노출되지 않도록 해야 한다는 것이다.

주거 관련 감독 없이 진행된 절차

인간정주·도시개발부와 국가주택청은 통상 계획 이주를 주도하고, 정착지의 실현 가능성을 평가하며, 새 주택 건설을 위한 자금을 지원할 수 있다. HRW는 풀로 사업에 주거와 인권 관련 책임이 있는 다른 기관들이 참여하지 않았다고 밝혔다.

내무부 지침은 비공식 정착민이 영향을 받을 경우 대통령 도시빈곤위원회가 이행 상황을 점검하도록 규정한다. 여러 기관이 참여하는 지방 위원회나 지방 주택위원회도 감독에 참여할 수 있다. 인권위원회 역시 적절한 주거와 인도적 대우를 감독할 역할이 있다.

현지 인간정주 사무소의 사업개발 담당자인 페르디난드 삼브라노는 보호 장치가 빠져 있었다고 말했다.

견제와 균형이 없었습니다.

인간정주·도시개발부는 해당 부지의 물리적 특성에 관한 보고를 보면 영구 주거지로 적합한지 우려가 제기된다며, 추가 현장 평가가 필요하다고 HRW에 밝혔다. 이는 경고이지, 기술적 평가가 완료됐다는 뜻은 아니다.

HRW는 이번 이주가 유엔의 「계획 이주를 통한 재난 및 환경 변화로부터의 주민 보호 지침」에 반영된 국제 기준에 부합하지 않는다고 밝혔다. 이 지침은 생명과 건강을 보호하기 위한 최후의 수단으로 이주를 다루며, 공동체의 실질적인 참여를 요구하고 사회적 결속과 친족 관계를 보존하도록 한다.

필리핀은 「경제적·사회적·문화적 권리에 관한 국제규약」에 따라 주거와 생계 관련 권리를 보호할 의무가 있다. HRW는 이러한 의무에는 합리적으로 예측 가능한 기후 위험으로부터 주민을 보호하는 일도 포함된다고 주장한다. 이번 조사 결과는 기관의 평가이며 법원 판결은 아니다.

조사와 또 다른 삼각주 사업 앞둬

인권위원회는 조사에 나서겠다고 밝혔으며, 앞서 문제를 이관했더라면 적절한 보호 조치를 마련하는 데 도움이 됐을 것이라고 말했다. 10월 12일 조사 결과에는 조사 일정이나 완료된 현장 평가, 합의된 구제 방안이 제시되지 않았다.

HRW는 답변을 요청하는 서한을 9월 21일 보냈다. 인간정주·도시개발부와 인권위원회는 답변했지만 공공사업도로부, 마카베베 시청, 대통령 도시빈곤위원회는 서한에 답하지 않았다. 다만 공공사업도로부 기술자들은 조사 과정에서 발언했다.

현직 시장이자 발간 전 시장의 동생인 레오나르도 플로레스는 문의를 사업 당시 시 행정관이었던 재난위험경감 담당관 조멜 크루즈에게 돌렸다. 크루즈는 전임 행정부가 넘긴 문서에 이 사업 관련 자료가 없었다고 말했다. 이 설명만으로 기록이 다른 곳에도 남아 있지 않다고 단정할 수는 없다.

결정과 미해결 조치의 진행 과정은 다음과 같다.

• 2018년: 당국이 풀로 주민들과 회의를 시작했다.
• 2019년과 2020년: 공공사업도로부가 총 1억5,700만 페소 규모의 섬 철거 계약 2건을 발주했다.
• 2021년: 주민들이 정착 예정지를 알게 됐고 철거 동의서를 받았다.
• 2022년: 90가구가 이주했고, 준설 작업은 2023년까지 이어졌다.
• 2026년 7~8월: HRW가 인터뷰와 현장 조사를 진행했다.
• 2026년 10월 12일: 조사 결과가 발표됐고, 인권 관련 조사가 약속됐다.

팜팡가 삼각주 개발사업 2단계는 현재 타당성 조사를 진행 중이며, 사업 대상 지역에 마카베베가 포함돼 있다. HRW는 이 사업이 이주지를 추가로 바꿀 수 있다고 밝혔지만, 이번 조사 결과는 해당 지역에서 어떤 공사가 진행될지 또는 추가 이주가 필요한지 확인하지 못했다.

이 사건은 필리핀의 대규모 국가 재정 지출과도 맞물려 있다. HRW에 따르면 필리핀은 2011년 이후 홍수 방지에 1조9,300억 페소를 지출했으며, 이 중 2022년 7월부터 2025년 5월까지의 지출은 5,450억 페소였다. 후자는 전체 인용액의 약 28.2%다. 다른 홍수 사업과 관련해 최소 45명의 공무원이 기소됐지만, 인터뷰에 응한 기술자들은 연루되지 않았으며 HRW는 풀로 사업의 부패 여부를 조사하지 않았다.

HRW는 당국이 주민들과 함께 더 나은 해결책을 마련하고, 기후 관련 공여기관들이 인권 기준 준수를 촉구해야 한다고 요구하고 있다. 아직 합의된 해결책은 없다.

핵심 내용

• 풀로섬 주민 90가구가 2022년 마카베베의 옛 양어장으로 이주했다.
• HRW는 실질적인 주민 협의와 충분한 정보 제공이 부족했고, 정착지도 적절하지 않았다고 밝혔다.
• 큰길은 제방 도로보다 약 1.9m 낮으며 주민들은 연중 침수가 이어진다고 호소한다.
• 가구들은 평가액의 70%를 철거 전에 받았고, 나머지 30%는 주택 철거를 입증한 뒤 받았다.
• 인간정주·도시개발부는 정착지의 적합성에 우려를 표했고, 인권위원회는 조사에 나서겠다고 약속했다.
• 합의된 구제 방안이나 조사 일정은 제시되지 않았으며, 또 다른 삼각주 개발사업은 타당성 조사를 진행 중이다.