한국 4대강 보 16개 중 12개 철거가 경제적으로 타당하다는 연구 결과…비용·물 안보 논란은 계속

4대강을 둘러싼 1조6,724억 원 규모의 결정

정부 의뢰로 진행된 경제성 연구에 따르면 한국의 한강·낙동강·금강·영산강에 설치된 보 16개 가운데 12개를 철거하면 비용보다 편익이 더 큰 것으로 나타났다. 2019년부터 2026년까지 수행된 연구를 바탕으로 한 추산에서 하천 복원의 핵심 사업인 취수시설 개선과 보 철거에는 총 1조6,724억 원이 드는 것으로 집계됐다.

더 큰 비용은 철거가 아니라 취수·양수장 개선에 든다. 취수·양수장 개선 비용은 9,768억 원으로, 통합 추산에 포함된 구조물 철거 비용 6,956억 원보다 많다. 수문을 열거나 보를 철거해 하천 수위가 낮아져도 농가와 가정, 기업이 계속 물을 취수할 수 있도록 하는 조치다.

경제성은 상당하지만, 이것이 정부의 최종 결정은 아니다. 김성환 기후에너지환경부 장관은 2026년 10월 6일 국정감사에서 경제성 평가를 포함한 별도의 공식 검토를 진행 중이라고 밝혔다. 그는 보 철거 또는 개방을 권고한 실무협의체 보고서와 이 절차를 구분했다.

이제 논쟁의 쟁점은 복원이 경제적으로 이득인지에 그치지 않는다. 환경단체들은 연구가 유해 남조류 독성물질로 인한 심각한 위험을 빠뜨렸다고 주장한다. 비판론자들은 가치 산정 방식과 향후 가뭄 대비, 연구의 독립성에 의문을 제기한다. 추산마다 대상 시설과 기준 연도, 지출 항목도 달라 겉으로 비슷해 보이는 총액을 비교하기 어렵다.

강물에 의존하는 주민들에게 실질적인 쟁점은 조치의 순서다. 운영 방식을 바꾸기 전에 낮아진 수위에서도 취수시설이 작동해야 한다. 경제성 평가가 유리하다고 해서 모든 지역이 준비됐다는 뜻은 아니다.

취수시설 개선 비용이 철거 비용보다 큰 이유

보는 하천을 가로막아 상류의 수위를 높이는 구조물이다. 이명박 전 대통령 시절 4대강 사업은 관리 수위에 맞춰 보 뒤쪽에 취수구를 설치했다. 가뭄이나 수문 개방으로 수위가 낮아지면 일부 시설은 안정적으로 물을 끌어오지 못한다.

따라서 취수구를 낮추거나 구조를 바꾸면 서로 연관된 두 가지 효과가 있다. 높은 하천 수위에 대한 물 공급의 의존도를 낮추고, 수문을 더 많이 열거나 보를 철거할 수 있게 한다. 취수·양수장 개선 비용 추산액 9,768억 원은 철거비 통합 추산액의 약 1.4배다.

기후부의 2026년 2월 ‘4대강 복원 방안 연구’는 환경 분야 취수·양수시설 개선 비용을 4,502억 원으로 산정했다. 이 가운데 3,905억 원은 아직 집행되지 않았다. 농림축산식품부 소관 시설에는 5,266억 원이 추가로 책정됐으며, 이 중 향후 집행할 비용은 4,941억 원이다.

두 금액을 합하면 미집행 비용은 8,846억 원이다. 총액에서 이를 빼면 이 회계 기준상 이미 922억 원이 집행된 셈이다. 이 추산에는 민간이 운영하는 취수·양수시설 9곳의 개선 비용이 포함되지 않았다.

이 개선사업을 복원 비용으로 볼지를 두고 이견이 있다. 환경단체들은 경제성 평가에서 제외해야 한다고 주장한다. 기후부는 이를 포함하려 했고, 환경부는 이전에 취수시설 개선을 상시 개방이나 철거 결정과 별개의 물 공급 신뢰도 확보 조치로 설명했다. 어떤 비용을 사업에 포함하느냐에 따라 산출된 경제적 수익성이 달라질 수 있다는 점에서 이 구분은 중요하다.

경제성이 있다고 평가된 보 12개의 실제 범위

2019년 금강·영산강 경제성 연구에서는 금강의 세종보와 공주보, 영산강의 죽산보를 철거할 때 편익·비용 비율이 1 이상인 것으로 나타났다. 비율이 1을 넘으면 추정 편익이 추정 비용보다 크고, 1이면 두 금액이 같다.

2021년 12월 한강·낙동강 연구에서는 두 강의 보 11개 가운데 9개를 철거할 때 편익·비용 비율이 1을 넘었다. 낙동강의 강정고령보와 창녕함안보는 1에 미치지 못했다. 금강·영산강에서 경제성이 있다고 평가된 3곳을 합하면 16개 중 12개, 즉 75%다.

한강의 수치는 가장 높았다. 이포보는 5.49, 강천보는 3.50, 여주보는 2.50이었다. 낙동강에서는 낙단보 2.12, 구미보 1.68, 칠곡보 1.63, 달성보 1.32, 합천창녕보 1.20, 상주보 1.09였다. 강정고령보는 0.93, 창녕함안보는 0.51이었다.

이러한 차이는 모든 구조물을 경제적으로 동일하게 취급해서는 안 된다는 점을 보여준다. 그렇다고 비율이 낮은 두 보를 반드시 현 상태로 유지해야 한다는 뜻은 아니다. 상시 개방은 별도로 평가해야 하는 선택지다.

철거 비용에는 중요한 회계상 이견도 있다. 한 자료는 2021년 추산액 5,659억 원을 한강·낙동강의 경제성이 있는 보 9개 철거 비용으로 제시한다. 같은 연구를 상세히 설명한 자료에서는 이 금액을 11개 보 전체의 철거 비용으로 기재했다. 따라서 철거비 통합 추산액 6,956억 원을 이견이 없고 범위가 명확한 공사 예산으로 봐서는 안 된다.

더 큰 경제성 모형과 그 한계

한국재정학회는 환경부 의뢰로 2021년 한강·낙동강 연구를 수행했다. 이 연구는 2022~2024년에 복원을 진행하고, 이후 2025~2062년 37년간 효과가 이어지는 것으로 분석했다. 이는 분석을 위한 가정이지, 복원이 그 일정에 따라 이뤄졌다는 증거는 아니다.

보 11개를 모두 철거할 경우 연구는 편익을 2조8,722억 원, 비용을 1조6,967억 원으로 추산해 편익·비용 비율을 1.69로 제시했다. 추정 순편익은 1조1,755억 원이다. 한강 사업의 비율은 3.63으로 낙동강의 1.20보다 높았다.

수질 개선 편익은 1조4,955억 원으로 전체 편익의 약 52%를 차지했다. 수생태계 개선 편익은 8,025억 원, 유지관리비 감소에 따른 편익은 5,085억 원이었다. 홍수 조절 개선은 569억 원, 여가 편익은 87억 원으로 평가됐다.

이는 예상되는 사회적 편익을 금액으로 환산한 것이지, 정부 예산에 자동으로 들어오는 현금 수입이 아니다. 추산의 신뢰도는 모형에 적용된 방법과 대상 인구, 미래 여건에 달려 있다.

가구 수 분포를 보면 지역별 결과의 차이를 이해하는 데 도움이 된다. 연구는 한강 유역 가구를 1,243만 가구, 낙동강 유역을 551만 가구로 집계했다. 약 2.3배 차이다. 그럼에도 수질 개선 편익은 낙동강이 8,398억 원으로 한강의 6,557억 원보다 컸다. 생태계 편익은 한강이 4,488억 원으로 낙동강의 3,537억 원보다 높았다. 개선의 물리적 효과뿐 아니라 편익을 얻는 인구도 금액 산정에 영향을 줄 수 있다.

헤드라인에 나온 총액이 전체 사업 예산은 아닌 이유

1조6,724억 원 추산액은 서로 다른 연도에 산출된 취수시설 개선 비용과 철거 비용을 합한 것이다. 2021년 경제성 평가에 포함된 모든 항목을 아우르지 않으며, 4대강 전체를 대상으로 갱신된 단일 예산도 아니다.

한강·낙동강 모형에서 물 이용 관련 대책 비용은 8,347억 원이었다. 취수시설 개조와 지하수위 하락의 영향을 받는 우물 보수 등이 포함됐다. 철거 비용은 5,659억 원이었다. 소수력 발전량 감소에 따른 손실은 2,872억 원으로 평가됐다. 지하수 이용 감소에 따른 손실은 70억 원, 차량 통행용 교량이 사라져 이동 시간이 늘어나는 데 따른 손실은 18억 원이었다.

철거 공사에는 콘크리트 해체, 공사 구역의 물을 빼기 위한 임시 물막이 설치, 수문과 수력발전시설 철거, 설계·감리 비용이 포함됐다. 발전량 감소와 이동 시간 증가는 공사 계약 비용과는 성격이 다른 경제적 비용이다.

금강·영산강 철거비 추산액은 2019년 898억 원에서 2026년 자료의 1,297억 원으로 늘었다. 399억 원, 약 44% 증가한 것이다. 한강·낙동강 수치는 여전히 2021년 기준이어서 물가 상승을 반영한 재산정이 필요할 수 있다.

1,297억 원 추산액의 기준 시점을 두고도 자료 간 차이가 있다. 한 자료는 2026년 갱신액으로 설명하지만, 김위상 의원실은 세종보 166억 원, 공주보 770억 원, 죽산보 361억 원 등 개별 항목이 2019년 조사에 근거했다고 밝혔다. 이 수치가 확정적인 재원 기준으로 쓰이려면 불일치부터 해소해야 한다.

재원 계획으로 본 미완료 사업 규모

국회 기후에너지환경노동위원회 소속 국민의힘 김위상 의원실이 제출받은 자료에 따르면 개선이 필요한 취수·양수시설은 180곳이다. 낙동강에 131곳, 영산강에 25곳, 한강에 18곳, 금강에 6곳이 있다.

2025년 10월 기준 자료에서 개선을 마친 시설은 12곳이었다. 이 시설과 민간 시설 9곳을 제외한 나머지 개선 비용은 9,412억5,900만 원으로 추산됐다. 이는 2026년 2월 자료의 미집행 비용 8,846억 원과 다르다. 기준 시점과 범위가 서로 달라 두 수치를 조정한 내역은 확인되지 않았다.

시설 수 역시 자료마다 차이가 있다. 한 자료는 180곳 가운데 12곳을 개선해 168곳이 남았다고 밝힌 반면, 다른 자료에서는 개선 사업 대상이 161~164곳으로 제시됐다. 진행 상황을 비교할 때 민간 시설과 완료 사업을 포함했는지가 중요하다.

2025년 10월 지출 계획에서 2026년 예산은 829억 원이었다. 이월금을 포함해 기후부에 644억 원, 농림부에 185억 원이 배정됐다. 당시 남은 비용으로 제시된 9,412억5,900만 원의 약 8.8%에 해당한다.

농림부는 2027년 710억 원, 2028년 1,130억 원, 2029년 1,760억 원, 2030년 1,155억 원을 추가로 투입할 계획이라고 밝혔다. 다만 국회 예산 심의 과정에서 계획이 바뀔 수 있다고 했다. 기후부는 이후 연도 예산이 공사 진행 상황과 지출 여건에 따라 달라질 수 있다며, 세부 일정은 지방자치단체와 협의 중이라고 밝혔다.

이전 추산을 이러한 계획과 직접 비교할 수는 없다. 2022년 집계에서는 2018년 1월부터 2022년까지 관련 지출이 1,931억 원이었고, 2026년까지 750억 원 이상 추가 비용이 들 것으로 전망했다. 모니터링과 임시 농업용수 대책 등도 포함됐다. 한강·낙동강 취수시설 개선 비용은 별도로 8,486억7,300만 원으로 추산됐다. 항목 범위가 더 넓고 기준 시점이 오래된 수치를 최신 수치에 그대로 더하면 중복 계산될 수 있다.

남조류 독성물질이 편익 계산을 바꿀 수 있다

환경단체들은 경제성 연구가 남조류 독성물질 위험을 충분히 평가하지 않아 유속 회복으로 얻는 편익을 과소평가한다고 주장한다. 마이크로시스틴은 유해 담수 녹조와 흔히 연관되는 남조류 일부가 만들어내는 독성물질이다.

한경대학교 백경오 교수 겸 환경운동연합 생명의강 위원장은 연구에서 보 12개를 유지하는 것보다 철거하는 편이 경제적으로 낫다고 나왔지만, 낙동강의 심각한 녹조 위험은 반영되지 않았다고 말했다. 낙동강네트워크 임희자 상임의장도 새 평가에 마이크로시스틴 위험을 포함해야 한다고 촉구했다.

임 의장은 이를 반영하면 낙동강의 모든 보에서 철거가 경제적으로 유리해질 것이라고 주장했다. 이는 환경단체의 입장이며, 공개된 재산정 결과는 아니다. 보도된 연구 결과에는 이러한 위험을 반영한 수정 비율이 제시되지 않았다.

환경단체들은 2026년 10월 13일 기자회견에서 지난 50년간 발표된 하천 녹조 모델링 논문 162편 가운데 29편이 낙동강을 다뤘다고 밝혔다. 이들 논문은 낙동강 보 8개로 인한 유속 저하를 녹조 발생 원인으로 지목했다고 단체들은 설명했다. 이는 유속 회복 주장을 뒷받침하지만, 각 보의 금전적 편익을 그 자체로 수치화하지는 않는다.

서울대 경제학부 홍종호 교수 겸 4대강 조사·평가 기획위원회 전 위원장은 재정학회 연구를 활용하되 남조류 위험을 추가 반영하자고 제안했다. 풀씨행동연구소 신재은 소장은 한강·낙동강 평가가 앞서 진행된 금강·영산강 평가의 여러 한계를 다뤘다고 말하면서도 지역 수용성과 장기 하천 전략을 고려해야 한다고 밝혔다.

가뭄 대비와 연구 방법도 검증 대상

한국환경연구원의 ‘기후위기 대응 물관리 재정 전망 연구’는 2030년까지 물 부족이 현재의 8배에 달하고, 필요한 대응 재원이 최대 5.9배 늘어날 수 있다고 전망했다. 2022년 가뭄 당시에는 주암댐과 동복댐을 포함한 댐 5곳의 물 공급 신뢰도가 위협받았다.

김위상 의원은 복원 연구가 보 철거로 사라지는 저류 공간을 어떻게 대체할지 설명하지 않았다고 주장한다. 의원실은 또 연구가 2023년 감사원의 지적에 담긴 방법론상 문제를 인정하면서도 새로운 편익 계산을 공개하지 않은 채 기존 결론을 유지했다고 밝혔다.

전국 단위 물 부족 전망과 특정 보 철거 제안이 반드시 서로 모순되는 것은 아니다. 상충 여부를 판단하려면 예상되는 물 부족 지역과 수요, 사용 가능한 저류량, 대체 공급 방안을 비교해야 한다. 보 뒤에 저장된 물이 가뭄 때 안정적으로 공급할 수 있는 물과 반드시 같은 것은 아니다.

방법론 논쟁은 경제성 기준선에 가까운 구조물에서 특히 중요하다. 상주보의 1.09와 강정고령보의 0.93은 가정이 바뀌면 결과가 달라질 수 있다. 수정된 비용과 가뭄 영향, 독성물질 가치 산정을 어느 한쪽 입장을 뒷받침하려고 선택적으로 더할 것이 아니라 함께 평가해야 한다.

김 의원실은 연구 책임자인 백 교수가 보 철거를 공개적으로 지지하면서 현직 국가물관리위원을 겸직하고 있다는 점도 문제 삼았다. 연구와 의사결정 역할이 겹치는 만큼 투명성이 필요하지만, 연구자가 입장을 밝혔다는 사실만으로 계산이 틀렸다고 단정할 수는 없다.

정부 검토 일정과 지역사회 요구 시한은 다르다

김성환 장관은 10월 6일 국회의원들에게 실무협의체 보고서는 확정된 정부 정책이 아니라고 밝혔다. 공식 검토에서는 취수·양수시설 개선이 얼마나 진행됐는지를 포함해 강과 보별 여건을 살피겠다고 했다. 김위상 의원실에 검토 결과를 공유하겠다고 약속했다.

별도의 절차상 논쟁도 있다. 보별 처리 계획을 국가물관리위원회에 안건으로 각각 상정하지 않고, 보 관리를 장관의 집행 권한으로 다루자는 방안이 제기됐다는 보도와 관련된 논쟁이다. 비판론자들은 이 방안이 심의를 우회할 수 있다고 우려한다. 다만 이 제안만으로 정부가 최종적으로 어떤 법적 절차를 택할지 확정된 것은 아니다.

주요 일정과 남은 시한은 다음과 같다.

• 2019년: 금강·영산강 경제성 연구에서 보 3곳 철거가 타당하다는 결론이 나왔다.
• 2021년 1월: 국가물관리위원회가 금강·영산강 보 철거 및 상시 개방 조치를 의결했다.
• 2021년 12월: 한강·낙동강 경제성 연구가 완료됐다.
• 2026년 2월: 복원 연구에서 갱신된 취수시설 개선 비용과 금강·영산강 철거비 추산액이 제시됐다.
• 2026년 10월 6일: 장관이 별도의 공식 평가가 진행 중이라고 밝혔다.
• 2026년 10월 13일: 경남 환경단체들이 2026년 말까지 낙동강 관련 결정을 내리고, 하류 보 4곳에 물을 공급하는 시설을 2027년 상반기까지 개선하라고 요구했다.

마산·창원·진해 환경운동연합과 경남환경운동연합, 낙동강네트워크가 제시한 이 시한은 정부가 확정한 완료 일정이 아니라 단체들의 요구다. 이들은 창녕함안보의 수문을 여는 것만으로는 부족하다며, 고정 콘크리트 구조물이 계속 물 흐름을 막고 있다고 주장한다. 경제성 비율이 낮은데도 철거를 요구하는 것은 주민의 건강과 안전이 우선돼야 한다는 이들의 견해를 반영한다.

핵심 요점

• 정부 의뢰 연구에서는 4대강 보 16개 가운데 12개를 철거하는 것이 경제적으로 타당하다고 평가했다.
• 핵심 비용 추산액은 총 1조6,724억 원으로, 취수시설 개선 9,768억 원과 철거 6,956억 원이 포함된다.
• 2021년 한강·낙동강 모형은 편익을 2조8,722억 원, 비용을 1조6,967억 원으로 추산했다.
• 비용 기준 연도와 철거 범위, 시설 수가 자료마다 달라 헤드라인에 나온 총액은 확정된 사업 예산이 아니다.
• 남조류 독성물질 위험과 가뭄 대비, 논란이 있는 가치 산정 방식이 검토의 핵심 쟁점으로 남아 있다.
• 정부는 최종 계획을 확정하지 않았다. 환경단체들은 2026년 말까지 낙동강 관련 결정을 내리고 2027년 중반까지 하류 취수시설을 개선하라고 요구하고 있다.