인도네시아, 산불 계속되는 가운데 가구당 2헥타르 소각 예외 조항 폐지 추진

기업 68곳 조사 속 법 개정안 추진

인도네시아는 가구당 최대 2헥타르의 토지 소각과 관련된 지역 지혜 조항을 폐지할 계획이다. 당국은 기업 사업권 구역 내 화재를 조사하는 한편, 계속되는 산림·토지 화재를 수주 안에 진압하는 방안을 모색하고 있다. 줌후르 히다얏 환경부 장관은 사업권을 보유한 기업 68곳에 봉인 조치를 내리고 확인 절차를 진행 중이며, 수십 명을 용의자로 지목했다고 밝혔다.

이번 제안은 2009년 환경보호·관리법 제32호 제69조 2항을 대상으로 한다. 인도네시아에서 처음으로 소각을 금지하는 것이 아니라, 일부 전통적 토지 개간 방식에 대한 법적 예외를 없애려는 것이다. 제69조 1항 h호는 이미 불을 이용한 토지 개간을 금지하고 있다.

줌후르 장관은 2026년 10월 12일 정부가 하원(DPR)에 법 개정을 제안하기로 합의했다고 밝혔다. 그는 10월 13일 자카르타에서 열린 프라사스티 인도네시아 정책 포럼 2026 이후에도 이 계획을 논의했다. 개정안이 통과됐거나 의회 일정이 정해졌다는 발표는 아직 없다.

환경부 장관은 해당 조항이 개간 대상지를 넘어 번지는 화재의 출발점이 될 수 있다고 설명했다.

줌후르 장관은 “정부는 최대 2헥타르의 밭을 태우도록 허용하는 조항을 폐지하는 절차에 착수하고 있다. 불을 놓아 밭을 개간하도록 하는 규정을 없앨 것”이라고 말했다.

별도의 제안은 불에 탄 미개간 사업권 구역을 기름야자 등 산업용 플랜테이션으로 전환하지 못하도록 하는 내용이다. 두 조치는 가구의 저비용 개간과 개발을 기다리는 토지의 화재로 얻을 수 있는 잠재적 상업적 이익이라는 서로 다른 유인을 다루려는 것이다.

두 제안 모두 법적 검토가 남아 있다. 고의 방화 의혹도 화재가 발생한 장소만으로 결론을 내릴 수 없으며, 조사가 필요하다.

현행 2헥타르 조항의 의미

일반적인 소각 금지와 지역 지혜 조항의 차이가 이번 논쟁의 핵심이다. 산림·환경법 전문가 사디노는 법을 해설서와 함께 읽어야 한다고 말했다. 해설서에는 지역 작물을 재배하기 위해 가구당 최대 2헥타르를 태우되, 불길이 번지지 않도록 방화대를 둘러야 한다고 명시돼 있다.

방화대는 구역 간 불길의 이동을 막기 위한 띠 형태의 공간이다. 이는 전통적 개간 방식에 명시된 조건 중 하나일 뿐, 모든 기상이나 토지 조건에서 소각이 통제된다는 보장은 아니다.

사디노는 이 조항이 산림이나 임의의 2헥타르 토지를 태울 수 있도록 허용하는 일반적 허가가 아니라고 설명했다. 재배 목적, 개간을 하는 가구, 불길을 통제하는 조치 등이 제한 조건이다. 한 설명은 허용 범위를 가구당 연간 2헥타르로 제시하지만, 다른 법률 해설은 연간 기준을 명시하지 않은 채 가구당 한도를 설명한다. 이 세부 사항은 개정 논의에서 명확히 할 필요가 있다.

정부가 밝힌 개정 대상은 제69조 1항 h호의 기존 금지 조항이 아니라 제69조 2항과 관련된 지역 지혜 조항이다. 변경의 정확한 문구와 범위를 확정하려면 개정안이 마련돼야 한다.

제안이 나오기까지

10월에 나온 계획은 소각을 막고 대안을 마련하라는 대통령의 이전 지시에 뒤이은 것이다. 또한 역대 정부가 신속한 화재 대응, 지역사회 지원, 위반자 처벌을 결합해 온 정책 방향을 이어간다.

• 2021년 2월 22일: 조코 위도도 대통령은 자카르타에서 열린 국가 조정회의에서 매일 감시하고 즉시 대응할 것, 소각을 대체할 지속 가능한 방안을 마련할 것, 위반자를 엄정하게 처벌할 것을 촉구했다.
• 2024년 9월 17일: 유엔 재해위험경감사무국은 2023년 인도네시아 산불 분석을 발표했다. 분석에는 토지 소각의 경제적 배경과 전통적 농민에 대한 처우 우려가 담겼다.
• 2026년 8월 24일: 프라보워 수비안토 대통령은 리아우주 페칸바루에서 만난 당국자들에게 소각 금지를 강화하고 개간 지원을 마련하며 기업의 개입 의혹을 조사하라고 지시했다.
• 2026년 10월 12일: 줌후르 장관은 인도네시아 대표단의 유엔 기후회의 COP31 참석 준비 과정에서 법 개정을 제안하기로 합의했다고 발표했다.
• 2026년 10월 13일: 줌후르 장관은 자카르타 프라사스티 인도네시아 정책 포럼에서 개정안, 사업권 조사, 화재 진압 활동을 논의했다.

보도들은 포럼 발언 날짜를 10월 13일로 일치해 전하지만, 요일은 월요일이라고 한 곳과 화요일이라고 한 곳으로 엇갈린다. 정책 발표 날짜는 일관되게 2026년 10월 13일로 보도됐다.

미개간 사업권 구역이 조사 대상인 이유

줌후르 장관은 보르네오섬의 인도네시아 영토인 칼리만탄의 미개간 사업권 구역에서 발생한 화재에 주목하고 있다. 사업권은 기업이 허가 조건과 법적 의무를 지키는 것을 전제로 특정 구역에서 사업을 운영할 권리를 부여한다. 그 경계 안에서 화재가 발생하면 해당 구역의 관리와 보호가 적절했는지 조사 대상이 될 수 있다.

장관은 아직 경작하지 않은 땅에서 화재가 반복되는 것은 플랜테이션 구역을 개간하는 지름길로 이용됐을 가능성이 있어 의심스럽다고 말했다. 그는 이를 생산 중인 플랜테이션의 화재와 대조했다. 생산 중인 곳에서는 불길이 기존 작물을 파괴해 기업의 사업에 직접 손실을 입힌다는 설명이다.

이 차이는 조사 사유이지 범죄의 증거는 아니다. 화재가 고의로 발생했는지, 다른 곳에서 번졌는지, 다른 사정으로 일어났는지를 확인하려면 현장 점검과 증거가 필요하다. 정부는 고의 소각이 입증되면 중한 처벌을 내리겠다고 밝혔다.

제안된 재배 제한은 화재 이후 얻을 수 있는 이익을 차단하는 데 목적이 있다. 미개간 구역이 불에 탄 뒤 기름야자나 다른 산업용 작물을 재배할 수 있다면, 당국은 소각이 저비용 토지 전환 수단이 될 수 있다고 우려한다.

보도에 따라 이 조치는 산업용 작물 재배 금지 또는 불에 탄 빈 사업권 구역에 플랜테이션 작물을 심는 행위의 금지로 각각 설명됐다. 정확한 적용 범위와 법적 근거, 결정 절차는 아직 공개적으로 확정되지 않았다. 기존 작물이 없던 곳에 다시 심는다는 표현보다는 향후 재배를 제한한다고 설명하는 편이 정확하다.

사업권 봉인이 유죄 판정은 아니다

사업권을 보유한 기업 68곳에 대한 봉인 조치는 단속 및 확인 절차의 일부다. 68곳 모두가 고의로 화재를 일으켰다는 의미는 아니며, 발표 내용에도 기업별 조사 결과가 확정됐다는 내용은 없다.

줌후르 장관은 특히 사업권 구역 안에서 발생한 화재와 관련해 엄격책임 원칙에 따라 기업을 처리해야 한다고 말했다. 환경법에서 엄격책임은 일반적으로 요구되는 과실 입증 없이도 책임을 묻는 것을 뜻한다. 이는 누군가가 고의로 범죄를 저질렀다는 사실을 입증하는 것과는 다르다.

장관은 또 불을 낸 것으로 의심되는 기업과 해당 토지가 화재 피해를 입은 기업을 구분하려면 확인이 필요하다고 말했다. 따라서 당국은 환경 책임과 화재 예방 의무, 고의 소각의 증거에 관한 문제를 각각 따져야 한다.

프라보워 대통령은 8월 지시에서 경찰, 검찰, 정보기관에 기업 개입 여부를 조사하고 책임이 확인된 기업의 영업 허가를 취소하라고 주문했다. 사디노는 가구 관련 조항을 검토하더라도 현행 규정에 따른 기업의 화재 예방 및 대응 의무가 줄어드는 것은 아니라고 말했다.

해당 발언에 관한 보도에서는 기업명이나 확정된 사건 판정, 용의자로 지목된 수십 명의 세부 내역이 공개되지 않았다. 단속 수치는 조사 범위를 보여주지만, 이 가운데 몇 건이 제재나 기소로 이어질지는 알 수 없다.

저렴한 대안 마련도 계획의 일부

인도네시아 산림사업권협회(APHI)는 조항 개정에 찬성하지만, 소에와르소 회장은 지역사회가 소각에서 벗어나려면 실질적인 지원이 필요하다고 말했다. 그는 다른 개간 방식의 비용 부담을 낮출 수 있도록 장비와 기술 지침, 금융 지원을 제공해야 한다고 촉구했다.

소에와르소 회장은 필지 크기만으로 안전성을 판단할 수 없다고 말했다. 기상과 토지 특성, 물 공급, 장비, 투입 인력도 화재를 통제할 수 있는지에 영향을 미친다. 그의 주장은 법 개정이 지역사회와 당국의 실행 역량과 함께 이뤄져야 한다는 점을 강조한다.

줌후르 장관은 사업권 구역 밖에서 토지를 개간하기 위해 자금이 필요한 지역사회를 위한 방안을 찾겠다고 말했다. 지원 대상에는 남수마트라와 칼리만탄을 비롯해 별도로 지정된 지역이 포함될 수 있다. 그는 소각으로 인한 배출을 피하면서 개간 비용을 충당하는 방법으로 기후재원을 활용할 가능성을 제기했다.

제안된 지원은 대상 기준과 예산, 시행일이 공개된 재정 지원 프로그램으로 확정되지 않았다. 지원 규모에 관한 설명도 엇갈린다. 한 보도는 대상 면적이 수천 헥타르에 못 미친다고 전했고, 다른 보도는 면적이 수십만 헥타르에 이르지 않을 것이라는 줌후르 장관의 발언을 인용했다. 어느 쪽도 확인된 총면적을 제시하지는 않는다.

프라보워 대통령이 8월 제시한 방안은 또 다른 경로를 담고 있다. 주민이 지방 당국을 통해 지원을 신청하면 농민 단체가 조직적으로 개간을 맡고, 협동조합을 통한 정부 보조 KUR 대출로 비용을 충당할 수 있다는 내용이다. 대출과 기후재원은 서로 다른 수단이며, 두 방안의 최종적인 연계 방식은 발표되지 않았다.

사디노는 원주민 및 지역사회, 지방정부, 학계와 협의할 것을 촉구했다. 그는 법 개정이 법정 절차를 따라야 하며, 필요한 경우 관련 정부 규정과 지방 규정도 조정해야 한다고 말했다.

2023년 화재 분석이 보여주는 것

유엔 재해위험경감사무국이 2024년 9월 17일 발표한 2023년 산불 분석은 현재 논쟁의 배경이 되는 위험을 가늠하는 데 도움이 된다. 분석에 따르면 2023년에는 116만 헥타르가 불에 탔다. 이는 2022년의 5배에 달한다.

분석은 화재의 98%가 인간 활동에 따른 것으로 보고, 특히 기름야자 등 작물 재배를 위한 저비용 개간을 주요 원인으로 꼽았다. 엘니뇨와 연관된 장기간의 건조한 기후도 2023년 화재 증가의 주요 원인으로 지목했다. 사람이 불을 놓고 건조한 날씨가 불길을 키워 진화가 어려워지는 등 두 요인이 결합할 수 있다.

분석에 따르면 2023년 1월부터 9월까지 감지된 열점은 2,608곳으로, 2022년 같은 기간의 441곳보다 많았다. 약 5.9배에 해당한다. 남칼리만탄, 중부칼리만탄, 남수마트라 등은 피해가 큰 주에 속했으며, 현재 대체 개간 지원 대상으로 거론되는 지역과 겹친다.

열점은 감지된 열 신호이지, 불에 탄 면적을 직접 측정한 수치나 고의 방화가 입증된 사례의 수가 아니다. 열점 총계를 비교할 때는 감지 기간과 방법의 차이도 고려해야 한다.

분석은 소각 금지 조치가 대기업보다 전통적 농민에게 불균형적으로 영향을 미친다는 비판을 받아 왔다고 경고했다. 이 같은 결과는 법적 제한을 저렴한 대안 및 가구와 기업 모두에 일관되게 적용되는 단속과 병행해야 한다는 주장을 뒷받침한다.

물 부족이 화재 진압 목표에 변수

줌후르 장관은 국가재난관리청(BNPB)과 논의한 뒤 화재가 한 달이 아니라 수주 안에 진압될 것으로 기대한다고 말했다. 이는 10월 포럼에서 밝힌 목표이지, 화재가 통제됐다는 확인은 아니다.

그는 제한된 물 공급과 항공기 물 투하 작업의 어려움을 언급했다. 인도네시아는 수만 명의 인력을 투입했으며, 군·시 행정기관과 주정부도 대응에 참여하고 있다.

이어지는 진화 작업은 인도네시아 전역의 8월 화재 진압 동원과 칼리만탄의 9월 이탄지 화재 대응 이후에도 계속되고 있다. 당시 자원봉사자들은 지표 아래 화재에 접근하기 위해 펌프와 파이프, 임시 우물을 사용했다. 건조한 이탄은 지하에서 계속 타다가 꺼진 것처럼 보이는 곳에서 다시 불붙을 수 있어, 물에 접근하는 것이 특히 중요하다.

줌후르 장관은 외국의 지원 제안이 얼마나 유용한지 따져보겠다고 말했다. 인도네시아가 이미 대규모 인력을 투입한 상황에서 소규모 인력 추가 파견은 효과가 제한적일 수 있다. 항공기 추가 지원 역시 현장 여건과 물 공급 상황에 맞아야 한다.

조기 대응의 중요성은 새로운 것이 아니다. 내각사무처의 2021년 예방 대책 발표에 따르면, 조코 위도도 대통령은 당국자들에게 열점을 매일 감시하고 마을 단위에서 대응하며 저수지와 수로, 우물 등 다양한 방법으로 이탄지를 촉촉하게 유지하라고 지시했다.

당시 인도네시아 대통령이었던 위도도는 화재가 진압하기 어려워질 때까지 기다려서는 안 된다고 경고했다.

대통령은 “예방을 최우선으로 하라. 너무 늦으면 안 된다. 우리가 원하는 만큼 물폭격을 해도 경험상 불을 끄기 어려울 것”이라고 말했다.

보건 위험과 기후 영향은 별도로 측정해야

정부는 연기와 관련된 급성호흡기감염증을 대응 대상에 포함했으며, 어린이와 고령자, 그 밖의 취약계층이 특히 위험하다고 밝혔다. 법 개정안 제안과 함께 현재 전국의 관련 질환자 수는 공개되지 않았다.

유엔 재해 분석은 칼리만탄과 수마트라의 심각한 대기질 악화를 설명하며, 연무가 동남아시아 전역으로 이동했다고 밝혔다. 반복적인 연기 노출이 건강에 미치는 영향과 교통, 관광, 일상생활의 차질도 지적했다.

줌후르 장관은 화재를 피하면 배출을 막을 수 있다며 대체 개간 지원을 기후재원과 연결했다. 그러나 유엔 분석은 불에 탄 면적만으로 기후 영향을 측정할 수 없는 이유도 보여준다. 2023년 화재의 상당 부분은 관목지와 훼손된 산림에서 발생했으며, 불에 탄 면적은 더 넓었지만 온실가스 배출은 2022년보다 적었다고 분석했다.

불에 탄 식생과 토양의 종류가 중요하다. 이탄에는 유기물이 축적돼 있어 불이 지표 아래까지 번지면 저장된 탄소를 배출하고 연기가 오래 지속될 수 있다. 배출 감축량을 산정하려면 지원을 받은 면적만 세는 것 이상의 분석이 필요하다.

따라서 앞으로 내려야 할 결정은 구체적이다. 개정안의 문구, 협의 방식, 대체 개간 지원 예산, 불에 탄 사업권 구역의 재배 제한을 위한 법적 틀이 정해져야 한다. 공청회나 표결, 지원 마감일, 최종 시행일은 발표되지 않았다. 당면한 일정은 계속되는 화재를 수주 안에 진압하겠다는 줌후르 장관의 목표다.

핵심 내용

• 인도네시아는 2009년 법 제32호 제69조 2항을 개정해 가구당 최대 2헥타르 소각과 관련된 지역 지혜 조항을 폐지할 계획이다.
• 현행법은 불을 이용한 토지 개간을 이미 금지하고 있다. 전통적 방식에 관한 예외 조항에는 지역 작물과 방화대 조건이 포함돼 있다.
• 줌후르 장관은 사업권 보유 기업 68곳을 확인 절차를 위해 봉인했고, 수십 명을 용의자로 지목했다고 밝혔다.
• 별도 제안은 불에 탄 미개간 사업권 토지에서 산업용 작물을 재배하지 못하도록 제한하는 내용이다. 법적 세부 사항은 아직 확정되지 않았다.
• 남수마트라와 칼리만탄 등 지역사회를 위한 대체 개간 지원과 기후재원 활용 가능성이 논의되고 있다.
• 유엔은 2023년 116만 헥타르가 불에 탔다고 집계했으며, 소각 금지가 전통적 농민에게 불균형적인 영향을 줄 수 있다고 경고했다.
• 개정안은 아직 통과되지 않았고 의회 일정도 발표되지 않았다. 줌후르 장관은 계속되는 화재를 수주 안에 진압하는 것을 목표로 하고 있다.