상원 위원회, 주별 자원 배분 시한 설정
파키스탄 상원의 지방분권 기능위원회는 주들이 석유·가스 자원을 동등하게 배분받을 수 있도록 실효성 있는 제도를 마련하라고 요구했다. 위원회는 석유부에 주 이해관계자들과 협의하고 15일 안에 이행 보고서를 제출하라고 지시했다. 위원회가 제안한 방안은 두 가지다. 석유·가스 기업 수익의 절반을 주에 이전하거나, 석유·가스 유정의 절반을 넘기는 것이다.
목차
자미르 후세인 굼로 상원의원이 주재한 이슬라마바드 회의에서 위원회는 연방 고용에서 주의 대표성을 어떻게 보장할지 설명하는 보고서를 2주 안에 제출하라고 인사부에도 요구했다. 채용과 승진을 포함해 기본급여등급(BPS) 1~22급은 물론 공기업, 법정기구, 자율기관까지 검토 대상에 포함됐다.
굼로 의원은 파키스탄석유공사(PPL)를 포함한 13개 국영기업과 기관의 수익을 16년간 주에 배분하지 않았다고 주장했다. 그는 미지급액이 수조 루피에 이른다고 했지만, 이 주장을 뒷받침하는 기업 회계 자료나 감사된 산정액, 주별 세부 내역은 제시되지 않았다.
위원회의 조치는 이행을 요구하는 의회 차원의 요구이지, 자금이나 운영권이 이미 이전됐다는 증거는 아니다. 당면한 과제는 연방 부처들이 헌법상 소유권 및 고용 관련 조항을 실제 이전, 임용, 공동 의사결정으로 이어지게 할 제도를 내놓을 수 있는지 여부다.
잔 무함마드 불레디 의원과 푼조 빌 의원이 참석했고, 내각부, 공동이익위원회(CCI) 사무국, 인사부 관계자와 석유부 고위 관리들도 자리했다. 위원회는 석유부 장관과 연방공공서비스위원회(FPSC) 대표들이 불참한 데 우려를 표했다.
석유·가스 공동 소유의 의미
자원 배분 분쟁의 중심에는 제18차 개헌으로 도입된 헌법 제172조 3항이 있다. 기존의 약정과 의무를 전제로, 주 내 또는 주에 인접한 영해에 있는 광물유와 천연가스를 해당 주와 연방정부가 공동으로, 동등하게 소유하도록 규정한다.
이는 자원의 소유권에 관한 규정이다. 이를 적용하려면 양 정부가 탐사, 허가, 관리, 재정 수익 배분에 어떻게 참여할지 결정해야 한다. 위원회는 개헌 후 16년이 지났지만 이러한 공동 역할을 뒷받침할 포괄적인 운영 체계가 아직 완전히 마련되지 않았다고 밝혔다.
제안된 대안들은 문제의 서로 다른 측면을 다룬다. 기업 수익을 나누면 재정 수익을 배분하게 된다. 생산 유정 지상의 설비인 유정 설비를 넘기면 자산과 잠재적인 운영 책임까지 이전될 수 있다. 어떤 유정과 기업, 수익이 대상인지, 각 주의 몫을 어떻게 산정할지 제도에 명시해야 한다.
석유·가스의 공동 소유만으로는 각 기업이 공시한 수익의 절반을 어떻게 배분해야 하는지 설명되지 않기 때문에 이러한 구분이 중요하다. 위원회 제안에는 주 경계 안의 자원과 기업 수익, 기존 의무, 연방정부 몫을 연결하는 규칙이 여전히 필요하다.
감사와 집행 방안은 여전히 미해결
굼로 의원은 주들이 더 이상 지체 없이 몫을 받아야 한다고 주장했다. 재정 배분 방안 중 하나는 파키스탄 감사원 감사 후 국영 석유·가스 기업의 공시 수익 50%를 배분하는 것이다. 무엇을 벌었고, 얼마를 지급했으며, 무엇이 여전히 분쟁 중인지 확인하려면 감사가 핵심이 된다.
위원회는 지시가 무시될 경우 감사원이 자금을 보류해 직접 이전하도록 요청할 수 있다고 경고했다. 연방 차관을 포함한 고위 관리들에게는 2주 안에 이행을 보장하지 못하면 법적 조치를 받을 수 있다는 경고도 나왔다. 이는 의회 감독 과정에서 제기된 경고이지, 이미 완료된 집행 조치는 아니다.
시한은 구분해서 봐야 한다. 석유부에는 15일 안에 이행 보고서를 제출하라고 지시했고, 인사부에는 고용 관련 이행 보고서 제출 기한으로 2주를 줬다. 2주 안에 조치를 취하겠다는 보다 포괄적인 경고가 별도의 확정된 지급일을 의미하지는 않는다.
회의 경과를 전한 보도에는 정확한 회의 날짜나 후속 청문회 일정이 명시돼 있지 않다. 주별 확정 지급액이나 합의된 배분 공식도 없으며, 감사나 자금 이전이 시작됐다는 증거도 없다. 이러한 세부 사항이 빠져 있다는 점에서 위원회의 요구와 실제 집행 가능한 합의는 구분된다.
최근 회의 이전부터 이어진 분쟁
이번 요구에 앞서 주들은 자원 공동 통제 방안을 추진해 왔다. 2017년 9월, 4개 주 모두 연방과 주 간 조정을 위한 헌법상 기구인 공동이익위원회(CCI)를 통해 헌법 제172조 3항의 이행을 요구하고 있었다.
당시 주들은 2012년 석유 정책에 따라 4년 넘게 입찰에 부쳐진 탐사 광구가 없었다고 밝혔다. 탐사 광구란 기업이 석유나 가스를 찾도록 지정된 지역이다. 주들은 유망 지역을 지정하고 조사하며 탐사권 부여에 참여할 권한을 원했다.
2012년 정책은 주 대표 4명과 연방 석유양허국장이 참여하는 규제위원회를 구상했다. 2017년 주들의 불만은 위원회 회의가 한 번도 열리지 않았고, 주 추천 위원들이 3년 넘게 보수를 받지 못했다는 것이었다. 신드주와 펀자브주는 대표를 소환했고, 발루치스탄주와 카이베르파크툰크와주는 대표를 계속 두었다.
이러한 경과를 보면 분쟁은 자금 배분뿐 아니라 자원 관련 결정에 대한 참여 문제도 다루고 있다.
- 2010년: 제18차 헌법 개정으로 헌법 제172조 3항에 따라 주와 연방정부의 공동·동등 소유권이 확립됐다.
- 2012년: 석유 정책에 규제위원회에 대한 주의 참여 방안이 담겼다.
- 2017년 9월 18일: 주들은 이행을 요구하며 운영되지 않는 관리 체계와 신규 탐사 입찰 부재를 문제 삼았다.
- 최근 위원회 회의: 상원 위원회는 15일 안에 자원 운영 체계를 마련하고 2주 안에 고용 관련 이행 보고서를 제출하라고 요구했다.
과거의 불만이 현재 모든 탐사 광구나 위원회 임명의 현황을 확인해 주는 것은 아니다. 다만 최근 위원회가 수년 전부터 기록된 이행 분쟁에 대응하고 있음을 보여준다.
논란의 중심이 된 CCI
굼로 의원은 석유·가스 및 규제 감독 권한을 연방 내각으로 옮기는 것은 CCI를 우회하고 주의 참여를 축소하는 것이라고 주장했다. 위원회 위원들은 구체적인 진전 없이 지방분권 사안을 계속 CCI에 회부하는 데에도 반대했다.
이러한 입장은 두 가지 문제를 지적한다. 하나는 주의 참여를 보장하기 위해 설계된 기구를 거치지 않고 결정하는 것이고, 다른 하나는 CCI에 회부만 하고 성과를 내지 못하는 것이다. 위원회는 석유부가 관련된 모든 주 이해관계자와 직접 협의해 실행 가능한 제도를 마련하라고 촉구했다.
2017년 분쟁에는 CCI의 책임을 규정한 헌법 제154조와 가스 생산 주의 우선 공급을 다룬 제158조에 관한 주들의 불만도 포함됐다. 당시 신드주는 파키스탄 천연가스의 68% 이상을 생산하지만 배정량은 44%에 그친다고 주장했다.
이는 당시 발표된 생산 비중과 배정 비중 간 격차가 24%포인트를 넘는다는 뜻이다. 이 수치는 2017년 주의 주장이며 현재 상황을 나타내는 지표는 아니다. 다만 논쟁이 기업 수익을 넘어 가스 공급량과 자원 관련 결정에서 주가 맡는 역할까지 확대된 이유를 설명하는 데 도움이 된다.
연방 기관 전반의 고용 할당제
위원회의 두 번째 주요 관심사는 헌법 제38조(g)에 따른 주별 대표성이었다. 검토 대상은 신규 채용이나 고위 공무원에 국한되지 않고 BPS 1급부터 22급까지의 연방 급여 체계 전반이었다. 위원회는 채용, 승진, 전보에서 관련 규정을 준수하라고 요구했다.
굼로 의원은 특히 발루치스탄주에 배정된 자리를 비롯해 주별 할당에 따른 수천 개의 직위가 공석으로 남아 있거나 적절한 주별 배정 없이 임시직 및 다른 채용 방식으로 우회됐다고 주장했다. 그는 인사부가 앞서 부처와 부서, 연방공공서비스위원회(FPSC)에 신드주와 발루치스탄주의 미충원 몫을 우선 배정하라고 지시하는 공문을 보냈지만, 이행 보고서는 제출되지 않았다고 말했다.
발루치스탄주의 고위직 대표성에 관해서는 보도에 상충하는 수치가 나온다. 한 수치는 연방 38개 부서 전반에서 22급 장관급 공무원이 발루치스탄 출신 한 명뿐이라고 설명한다. 다른 수치는 연방 장관급 공무원 38명 중 4명이 발루치스탄 출신이라고 밝힌다. 이 수치들이 서로 다른 집단이나 기간을 가리키는지는 설명되지 않았다.
두 수치 모두 대표성이 낮다는 주장을 뒷받침하는 데 사용됐지만, 서로 바꿔 쓸 수 있는 수치로 취급해서는 안 된다. 신뢰할 만한 평가를 위해서는 공무원의 급수와 직위, 주별 할당을 명시한 명단과 함께 대표성을 산정하는 기준이 되는 직위 수가 필요하다.
인사부 차관은 위원회에 규정 준수를 약속하며, 파키스탄 정부에서 급여를 받는 모든 직원을 주별 몫 산정 체계가 포괄한다고 밝혔다. 그는 특히 발루치스탄주의 주별 몫을 산정하고 일자리를 제공하겠다고도 했다. 위원회는 승진 임용과 다른 임용 형태를 모두 포괄하는 제도를 요구했다.
불참에 대한 해명 요구와 소위원회 구성
위원회는 모든 직급과 관련 기관을 대상으로 연방 공직의 주별 몫을 검토할 소위원회를 구성했다. 이에 따라 공석과 채용 절차, 승진 결정이 주별 할당을 준수하는지 조사할 별도 경로가 마련됐다.
위원회는 회의에 불참한 주 에너지 담당 차관들과 FPSC에도 해명 요구서를 발부했다. 해명 요구서는 추가 조치를 검토하기 전에 수신자가 불참 사유를 설명하도록 하는 절차다. 위원회는 강경 대응에 나설 수 있다고 경고했다.
위원장인 굼로 의원은 자원 소유권과 고용 대표성에 영향을 미치는 논의에 주 관계자들이 불참한 것을 비판했다.
“주들이 공직과 석유·가스 매장량에서 자신의 몫을 확보하는 데 가장 관심이 없다면, 이는 주 정부의 효율성이 어느 수준인지를 여실히 보여준다”고 위원장은 말했다.
이 비판은 연방 부처뿐 아니라 주 정부에도 책임이 있음을 지적했다. 자원 운영 체계를 진전시키려면 주들이 협상에 참여해 자신들의 요구를 제시해야 한다. 고용 검토에서는 연방 공직 채용을 담당하는 FPSC의 참여가 중요하다.
자원 배분과 더 넓은 재정 압박
회의에서는 지방분권 대상 사무와 제7차 국가재정위원회(NFC) 상의 재정적 영향도 검토됐다. 굼로 의원은 연방 지출이 약 19조 루피인 데 비해 국가 전체 조세·비조세 수입은 20조 루피라고 밝히며, 지출을 대폭 줄여야 한다고 주장했다.
이 수치에 따르면 연방 지출은 제시된 국가 전체 수입의 약 95%에 해당한다. 이는 그가 우려하는 규모를 보여주지만 완전한 예산 산정은 아니다. 관련 보도에는 회계연도와 회계 기준, 주로의 이전액 처리 방식이 명시돼 있지 않으므로 1조 루피의 차액을 자유롭게 배분할 수 있는 자금이라고 표현해서는 안 된다.
NFC를 통한 세입 배분과 헌법 제172조 3항에 따른 소유권은 별개의 사안이다. NFC는 정부 간 재정 배분을 다루는 반면, 자원 소유권과 로열티 및 기타 직접 지급은 별도의 헌법 조항에 해당한다. 이를 하나의 비율로 합치면 어떤 권리를 논하는지 불분명해진다.
펀자브대학교가 공개한 재정 연방주의 연구는 제18차 개헌으로 주들이 현지 세원과 분배 대상 세입에서 재원을 얻는 데 도움이 됐다고 설명한다. 이 연구는 NFC와 관련해 헌법 제160조를, 천연가스 관세와 로열티 및 수익금과 관련해 제161조를 다루며 수력발전 관련 지급도 함께 언급한다.
이 연구는 주로의 이전 비중이 1991년 28%에서 45%로 17%포인트 증가했다고 기록했다. 또한 1995년 NFC 합의에 원유 로열티와 가스 순개발부가금이 포함됐다고 설명한다. 이 과거 수치는 재정 이전에 관한 것이지, 기업 수익의 절반을 달라는 현재 요구가 이미 이행됐다는 증거는 아니다.
연구 저자들은 NFC 결정 지연, 주 간 조정, 현지 자원의 추가 탐사를 계속되는 과제로 꼽았다. 이 연구는 기존의 재정 이전 경로와 상원 위원회가 요구한 새로운 운영 체계를 구분하는 데 도움이 된다.
굼로 의원은 신규 임용 동결을 포함한 총리의 조직 규모 조정 및 긴축 지침에 대해서도 언급했다. 그는 지출 억제가 헌법에 따른 주별 몫을 보장하고 과거의 누락을 바로잡는 일을 막아서는 안 된다고 주장했다. 각 부처 보고서는 이러한 요구를 어떻게 조화시킬지 설명해야 한다.
핵심 내용
- 상원 위원회는 공동·동등 자원 소유권을 이행하는 방안으로 석유·가스 기업 수익의 절반 또는 유정의 절반을 주에 배분하자고 제안했다.
- 석유부는 주 이해관계자들과 협의해 15일 안에 보고해야 하며, 인사부에는 고용 관련 이행 보고서 제출 기한으로 2주가 주어졌다.
- 수조 루피에 달한다는 미지급 수익 주장은 감사된 총액이나 주별 배분 내역으로 뒷받침되지 않았다.
- 고용 검토는 BPS 1급부터 22급까지를 포괄하며 공기업, 법정기구, 자율기관도 대상에 포함한다.
- 발루치스탄주의 고위직 대표성에 관한 보도는 서로 다르며, 22급 공무원 한 명 또는 연방 38개 부서의 장관급 공무원 중 발루치스탄 출신 4명을 제시한다.
- 소위원회가 고용 할당을 검토하며, 주 에너지 담당 차관들과 FPSC는 불참과 관련해 해명 요구를 받았다.
- 자원 이전이 완료됐거나 지급 공식에 합의했다는 사실, 후속 청문회 일정은 확인되지 않았다.
