기후 위험 커지는 가운데 ADB, 필리핀 기후예산 추적 체계의 허점 지적

기후 지출 경고와 달라지는 예산 상황

필리핀 정부 지출기관 가운데 기후 지출 추적 체계를 꾸준히 활용한 곳은 10%에 불과하다고 아시아개발은행(ADB) 실무보고서가 밝혔다. 보고서는 극한 기후와 수요 증가에 노출된 보건 서비스에 대한 재원 지원을 강화해야 한다고 촉구했다.

이 결과와 함께 국가 예산안 제출 과정에 더 폭넓게 참여하고 있다는 근거도 나왔다. 필리핀 의회 검토 자료에 따르면 2026년 예산안에서 국가기관의 기후예산 표시 준수율은 70.1%로, 2017년 13.8%에서 상승했다. 2016년부터 2024년까지 지방정부의 평균 준수율은 23.7%에 그쳤다.

ADB 수치는 지출기관의 지속적인 체계 활용을, 의회 수치는 예산안 제출과 관련한 기관의 준수 여부를 가리킨다. ADB의 10% 추정치가 적용된 시기와 범위는 보고서 설명에 명시되지 않았다. 따라서 두 수치는 참여도를 서로 다른 방식으로 측정한 것이다.

두 결과를 종합하면 실질적인 문제가 드러난다. 필리핀은 기후 관련 지출을 표시하는 역량을 확대했지만, 참여와 정확성, 보고의 공백으로 인해 재원을 어디에 배정할지 결정하기가 여전히 어렵다. 보건 서비스와 관련해서는 시설 보호, 보건 인력 대비, 홍수·가뭄·극심한 더위로 수요가 늘 때 의료 서비스를 제공할 재원 마련이 여기에 포함된다.

ADB 보고서 「기후 회복력 있는 보건 시스템의 재원 격차 해소: 고위급 보건의료 기후 행동 원칙 4」는 국내 예산을 대응의 핵심으로 꼽는다. 보고서는 특히 아시아·태평양의 중소득 경제권에서 국제 공공재원만으로는 필요한 재원을 충당하기 어려울 것이라고 밝혔다.

필리핀의 추적 체계는 어떻게 시작됐나

기후변화위원회와 예산관리부는 2013년 12월 27일 발표한 공동회람 제2013-01호를 통해 국가 체계를 마련했다. 회람은 정부기관이 2015년도 예산안 제출 때 기후 관련 지출을 식별하도록 했다.

위원회의 기후예산 표시 체계는 계획·예산 편성·모니터링·보고에 공통으로 사용할 범주와 코드를 제시한다. 쉽게 말해 기관들은 해당 지출에 기후 관련 표시를 붙여, 정부의 기후 우선 과제를 뒷받침하는 사업을 당국이 확인할 수 있도록 한다.

세계은행의 예산 개혁 검토 보고서는 이 노력이 2013년 6월 시작된 기후 공공지출·제도 검토에서 비롯됐다고 설명한다. 개혁의 세 축은 계획과 재원 조달, 리더십과 책무성, 변화 실행에 필요한 역량이었다.

• 2013년 6월: 기후예산 개혁을 이끌기 위한 공공지출·제도 검토가 시작됐다.
• 2013년 12월 27일: 기후변화위원회와 예산부가 국가 차원의 기후 지출 표시를 의무화하는 회람을 발표했다.
• 2015년 예산 주기: 국가기관 53곳이 기후 지출안을 표시했고, 지방정부 42곳은 지역 시범사업을 위한 교육을 받았다.
• 2024년: 의회 검토 자료에 따르면 준수 기관은 140곳으로, 2023년 96곳에서 늘었다.
• 2026년 예산안: 국가기관의 준수율이 70.1%에 달했다.

초기 개혁에는 기후변화위원회, 예산관리부, 국가경제개발청, 재무부가 참여했다. 내무지방정부부는 지방 시범사업을 지원했다. 세계은행이 호주 정부의 지원을 받아 기술 지원을 제공했다.

초기 도입으로 확인된 예산 표시의 효과

국가기관 53곳은 2015년도 예산안에서 기후 관련 지출을 식별했다. 세계은행 검토 보고서에 따르면 이들이 제안한 예산의 약 5%가 기후변화 대응을 위한 것이었으며, 그중 약 98%는 적응에 투입됐다. 홍수 방지 사업이 지출액 기준으로 가장 큰 비중을 차지했다.

적응은 홍수 방어 강화처럼 기후 영향에 대비하는 것을 뜻한다. 완화는 기후변화를 일으키는 배출량을 줄이는 것이다. 예산 표시는 두 목적을 구분해, 한 국가가 피해에 어떻게 대비하고 미래의 온난화를 제한하려 하는지 예산에 드러나게 한다.

2015년 내각 클러스터 프로그램 예산 접근법은 1,073억 페소를 한데 모았다. 이는 국가예산의 약 4%에 해당한다. 해당 프로그램은 2013년부터 2015년 사이 규모가 5배로 커졌다. 예산의 80% 이상은 기후 위험 대응에 쓰였으며, 국가예산의 기후 지출 가운데 약 절반을 차지했다.

지방 예산 회람 제68호는 지방정부가 연간 투자계획에 기후 지출을 표시하도록 권고했다. 공동회람 제2014-01호는 지방정부에 맞춘 지침을 마련했다. 시범사업에서는 지방정부 42곳이 교육을 받았고, 당시에는 2016년 예산부터 절차를 확대할 계획이었다.

2016년부터 2024년까지 지방정부의 평균 준수율이 23.7%에 그친 점은 시범사업 이후에도 해결해야 할 과제가 많았음을 보여준다. 국가 및 지방 예산의 재원 조달 현황을 종합적으로 파악하고 남은 공백을 확인하려면 지방정부의 일관된 보고가 중요하다.

늘어난 기후예산 표시액, 일부 분야에 집중

의회 정책·예산연구부의 기후 지출 검토 보고서 「재원 흐름 추적: 필리핀 기후변화 지출과 국가 우선 과제 부합도 검토」는 체계에 포착된 지출이 크게 늘었다고 기록했다.

기록된 기후 지출은 2019년 1,999억 페소에서 2023년 5,689억 페소로 늘어 약 2.8배가 됐다. 2025년 기후 지출안은 1조 페소를 넘어섰으며, 2024년 승인액은 4,574억 페소였다. 보고서는 2024년 도입된 예산 표시 방식 변경과 기관 참여 확대가 제안액 증가의 일부 원인이라고 설명했다.

보고서 표에 따르면 2019년부터 2023년까지 기록된 전체 기후 지출에서 공공사업도로부가 차지한 비중은 72.3%였다. 보고서는 공공사업도로부와 교통부를 합친 비중이 약 87.5%라고 밝혔다.

2023년 기록된 기후 지출의 93.3%는 두 우선 과제인 물 안보와 지속가능한 에너지에 배정됐다. 나머지 우선 과제의 지출 합계는 전체 기후 지출액이 늘었는데도 2019년 477억 페소에서 2023년 378억 페소로 감소했다.

이 수치들은 보건 분야 논의에서 재원 배분이 핵심임을 보여준다. ADB는 보건 분야의 기후 대비 재원 강화를 촉구하는 한편, 필리핀 예산 검토 자료는 표시된 재원의 대부분이 인프라 기관과 소수의 기후 우선 과제에 집중됐음을 보여준다.

잘못된 분류와 늦은 기록이 현황 파악 저해

의회 검토 자료는 분류 오류 사례로 크램 캠프 다목적 건물 건설에 배정된 49억 페소와 만달루용시 교도소 완공에 배정된 4억4,800만 페소를 들었다. 두 사업 모두 체계의 정책 범주에 잘못 표시됐다.

고형폐기물 관리 프로그램도 연도별로 서로 다른 범주에 표시됐다. 같은 사업의 목적은 바뀌지 않았는데도 범주가 달라질 수 있어 지출의 연도별 비교가 어려워진다.

주요 공공사업부 홍수 방지 사업 중 일부는 준공이 보고된 지 수년이 지난 2022년과 2023년에 지출이 기록됐다. 기후변화위원회와 예산부에는 기후 지출로 표시된 항목 가운데 이전 연도부터 이어진 지출을 정확히 가려낼 역량이 부족하다고 보고서는 밝혔다. 이로 인해 특정 연도의 집행액이 부풀려지고 실제 재원 사용 시점이 불분명해질 수 있다.

보고서는 주요 홍수 방지 사업이 특정 지역에 집중된 점도 지적했다. 규모가 가장 큰 사업 10개 중 9개는 메트로 마닐라와 루손에, 1개는 비사야스에 있었다. 문서에 따르면 상위 10개 사업이 2019년부터 2023년까지 홍수 방지 지출의 94.3%를 차지했다.

2023년 홍수 방지 지출은 2,622억 페소에 달했다. 보고서는 이 지출이 국가기후변화행동계획의 물 안보 우선 과제에 부합하는지 의문을 제기하고, 전통적인 공학적 접근에 치우쳤다고 지적했다. 배수로 청소와 수로의 잔해 제거도 더 주목해야 할 대안으로 제시했다.

기후예산 강화가 보건의료에 의미하는 것

ADB 보고서는 보건부처가 계획 수립에 기후 정보를 활용하고 상황 변화에 따라 재원을 조정할 수 있도록 공공재정 관리를 더 유연하게 만들 것을 권고한다. 공공재정 관리는 정부가 예산을 편성하고 지출을 승인하며 집행 내역을 회계 처리하는 규정을 포괄한다.

보건 서비스와 관련해 보고서는 감염병 감시, 인력 역량 강화, 기존 시설 개선, 기후 회복력 있는 시설 신축, 극한 기후·홍수·가뭄의 영향을 받는 질병에 대한 보장 확대 등 구체적인 재원 활용처를 제시한다.

감염병 감시는 질병 발생을 추적해 보건 당국이 변화를 감지하고 대응할 수 있도록 하는 것이다. 기후 위험을 반영한 예산은 비상사태가 닥치기 전부터 이런 활동을 지원하고, 환자가 늘어날 때 필요한 인력과 건물, 물품도 마련하는 데 쓰일 수 있다.

ADB는 조달 규정, 보건의료 제공자에 대한 지급, 보험 체계와 인증 기준에 기후 고려사항을 반영할 것도 권고한다. 보건시설의 전력 접근성을 확대하는 정부는 재생에너지, 분산형 전력 시스템 또는 여러 에너지원을 결합한 방식에 우선순위를 둘 수 있다.

필리핀 예산 표시 체계와 관련해 보고서는 이 제도를 의무적인 예산 관리 절차에 통합하고 기후변화가 지출에 미치는 영향까지 더 폭넓게 다룰 것을 제안한다. 현재 체계는 기후 행동에 긍정적으로 기여하는 지출에 초점을 맞추고 있다. 더 폭넓은 접근법이라면 기후 피해로 정부 예산 전반의 비용이 어떻게 달라지는지도 살펴볼 수 있다.

국내 재원이 큰 비중을 차지하는 이유

ADB 보고서가 인용한 연구에 따르면 국제 기후 적응 재원 가운데 보건을 구성 요소나 부수적 편익으로 포함한 비중은 5% 미만이다. 보건 분야를 주된 대상으로 하는 재원은 1%에도 못 미친다.

ADB는 재원 지원이 분산돼 있으면 특히 기후 재원과 보건 재원이 별도 경로로 운용될 때 자금을 확보하고 활용하기 어렵다고 밝혔다. 이에 따라 보건 프로그램은 관련 수요를 지원하기 위해 여러 기관과 재원 조달 절차 간 조율이 필요할 수 있다.

보고서는 많은 국가에서 지속가능하고 회복력 있는 보건 시스템의 토대가 국내 공공재원이라고 설명한다. 각국 정부에 보건 예산을 보호하고 늘리며, 보건 서비스와 국내 기후 재원을 연계하고, 지출 결정에 영향을 미치는 재정 정책을 강화하라고 촉구한다.

필리핀과 태국은 건강에 해로운 제품에 세금을 부과한 역내 사례로 소개됐다. 이런 세금은 소비를 억제하는 동시에 세수를 늘릴 수 있다. 보고서는 이를 예산 편성과 재원 배분 개선에 더해 활용할 수 있는 하나의 재원 마련 수단으로 제시한다.

ADB 접근법에서 재무부와 중앙은행은 핵심적인 역할을 한다. 이들이 참여하면 보건 및 환경 기관이 각자 따로 재원을 구하는 대신 국가 재정·경제 계획에 기후와 보건 우선 과제를 반영할 수 있다.

비용 부담은 병원뿐 아니라 가계에도 미친다

ADB 보고서가 인용한 추정치에 따르면 기후변화의 건강 영향은 2050년까지 세계 경제에 8조6,000억~15조4,000억 달러의 비용을 초래할 수 있다. 여기에는 인프라 피해와 서비스 수요 증가로 인한 보건 시스템의 추가 비용 1조1,000억 달러가 포함된다.

ADB는 아시아·태평양의 기후 관련 경제 손실이 2070년까지 국내총생산의 약 17%에 이를 수 있다고 추산한다. 국내총생산은 한 경제가 생산하는 재화와 서비스의 가치를 뜻한다. 역내 추정치는 전반적인 경제 손실을 대상으로 하는 반면, 세계적 수치는 건강 영향을 다룬다.

가계는 양쪽에서 압박을 받는다. 기후변화로 환자가 직접 부담하는 의료비가 늘어날 수 있고 소득은 줄어들 수 있다. 보고서는 건강 악화를 기후변화로 인한 빈곤 증가의 가장 큰 원인으로 꼽는다.

조기 투자는 이런 부담을 줄일 수 있다. 보고서가 인용한 추정치에 따르면 적응에 1달러를 지출할 때 질병과 사망을 막고 더 폭넓은 경제·사회·환경 편익을 얻어 최대 10달러의 효과를 거둘 수 있다. 일부 보건 분야 적응 투자의 연평균 경제적 수익률은 최대 약 79%로 추산됐다.

제시된 대책에는 질병 예방, 영양 개선, 더위로 인한 질병 감소, 시설 강화, 안정적인 공급망, 더 철저히 대비한 보건 인력 등이 포함된다. 보고서가 인용한 또 다른 추정치에 따르면 회복력 있는 보건 시스템 구축으로 2050년까지 세계적으로 연간 최대 2,900억 달러의 손실을 피할 수 있다.

다섯 가지 재원 전략, 핵심은 더 나은 추적

ADB는 다섯 가지 전략을 제시한다. 재원 조달을 조율하는 기관을 강화하고, 국내 공공재원을 회복력 있는 보건 서비스와 연계하며, 국제 공공재원에 대한 접근성을 높이고, 민간 부문을 참여시키며, 보건 시스템 수요에 맞는 재원 조달 방식을 개발하는 것이다.

필리핀 사례는 이런 재원 조달 제안을 기본적인 예산 업무와 연결한다. 더 폭넓은 참여는 더 많은 지출을 포착하고, 정확한 분류는 지출 목적을 보여주며, 시의적절한 보고는 당국이 예산 배정과 집행을 비교하는 데 도움이 된다. 의회 검토 자료에 따르면 국가기후변화행동계획의 가장 최근 모니터링 보고서는 2011~2016년만 다뤄, 이후 평가는 오래된 정보에 의존하고 있다.

따라서 ADB의 권고와 의회 검토 결과는 서로 연관된 과제를 제시한다. 기후 충격으로 수요가 늘기 전에 보건 서비스에 재원을 지원하고, 공공재원의 배분을 결정하는 데 쓰이는 기록을 개선해야 한다. 2026년 예산안의 국가기관 준수율 상승은 더 폭넓은 보고 기반을 제공하지만, 낮은 지방정부 참여와 분류 오류는 여전히 해결해야 할 구체적인 문제다.

핵심 사항

• ADB에 따르면 필리핀 지출기관 가운데 기후예산 표시 체계를 꾸준히 활용한 곳은 10%에 불과하다.
• 의회 검토 자료가 제시한 별도 지표인 국가기관 준수율은 2026년 예산안에서 70.1%다.
• 2016년부터 2024년까지 지방정부의 평균 준수율은 23.7%였다.
• 기록된 기후 지출은 2019년 1,999억 페소에서 2023년 5,689억 페소로 증가했다.
• 의회 검토 자료는 분류 오류, 지연 보고, 인프라 지출에 대한 과도한 집중을 지적한다.
• ADB는 감염병 감시, 보건 인력, 시설, 기후 위험의 영향을 받는 의료 서비스에 대한 국내 재원 지원 강화를 촉구한다.
• ADB가 인용한 연구에 따르면 국제 적응 재원 가운데 보건 분야를 주된 대상으로 하는 비중은 1% 미만이다.