한국, 편익이 비용에 못 미치는 사업 28조6천억 원 승인

승인 사업 31건 중 23건, 경제성 기준 밑돌아

한국은 예상 경제적 편익이 비용보다 적다는 평가에도 총사업비 추정액이 28조5,760억 원에 달하는 대형 공공사업 23건을 승인했다. 기획예산처 자료로 알려진 수치에 따르면 이 사업들은 2025년 1월부터 2026년 6월까지 예비타당성조사를 통과한 사업 31건의 74.2%를 차지했다.

편익이 비용의 절반에도 미치지 못할 것으로 예상된 사업 6건 가운데 5건도 통과했다. 이들 5개 사업의 총사업비는 12조4,915억 원으로, 영월~삼척 고속도로와 삼척~강릉 철도 개량 사업 등이 포함됐다.

이번 승인은 한국이 수도권 밖 지역 개발에 더 큰 비중을 두는 가운데 이뤄졌다. 2026년 5월 평가 지침이 바뀌면서 인구감소지역 건설사업의 경제성 비중은 더 낮아지고 지역 성장에 부여하는 비중은 높아졌다.

핵심 쟁점은 측정된 경제적 편익은 낮지만 더 폭넓은 지역 목표에 기여할 수 있는 사업에 공공 재정을 얼마나 투입할 것인가다. 도로와 철도는 접근성을 개선하고 지역 발전을 뒷받침할 수 있다. 하지만 건설에 투입되는 재원은 다른 공공 수요에 쓸 수 있는 자금을 묶어 둔다.

편익·비용비율이 보여주는 것

편익·비용비율(B/C)은 사업의 추정 경제적 편익을 추정 비용과 비교한 수치다. 비율이 1이면 편익과 비용이 같다는 뜻이다. 1보다 낮으면 평가에서 산정한 편익이 비용보다 적다는 의미다.

비율이 0.5라면 경제적 비용 100원당 추정 편익이 50원이라는 뜻이다. 여기에는 통행료나 승차권 판매로 거둬들이는 돈이 아니라 이용자의 이동시간 절감 같은 편익이 포함될 수 있다. 이 비율은 경제적 가치를 측정하며, 운영기관의 수입과 지출은 별도로 평가한다.

한국의 심사 제도는 정책 목표와 지역 균형발전도 고려한다. 따라서 다른 평가 항목에서 충분한 점수를 받으면 B/C가 1보다 낮은 사업도 통과할 수 있다. 최근 승인은 이 경로를 통해 얼마나 많은 사업비가 집행될 수 있는지 보여준다.

두 교통사업이 보여주는 규모

영월~삼척 고속도로의 추정 사업비는 5조6,167억 원이며 B/C는 0.27이다. 쉽게 말해 평가에서 경제적 비용 100원당 측정된 편익은 27원으로 산정됐다.

삼척~강릉 철도 개량 사업의 추정 사업비는 1조1,507억 원이고 B/C는 0.4다. 경제적 비용 100원당 측정 편익이 40원에 해당한다.

두 사업의 사업비를 합하면 6조7,674억 원으로, B/C가 0.5 미만인 채 승인된 5개 사업의 총액 12조4,915억 원 가운데 약 54.2%다. 이들 5개 사업은 편익이 비용보다 적은 승인 사업 23건 전체 사업비의 약 43.7%를 차지한다.

경제성 기준에 못 미친 다른 사업 구간에서도 승인은 흔했다. B/C가 0.5 이상 0.8 미만인 사업의 통과율은 66.7%였다. 0.8 이상 1 미만 구간은 83.3%로, 0.5 미만 사업의 통과율과 같았다.

심사는 어떻게 이뤄지나

한국재정정보원(KIPF)은 예비타당성조사 안내서에서 대규모 예산을 투입하기 전에 사업 제안을 검토하는 것이 예비타당성조사라고 설명한다. 조사 목적은 예산 낭비를 막고 정부가 신규 투자의 우선순위를 공정하고 투명하게 정하도록 돕는 데 있다.

안내서에 명시된 제도에 따라 KIPF와 한국개발연구원(KDI)은 기획재정부 장관의 의뢰를 받아 조사를 수행한다. 연구진은 경제성, 정책적 고려사항, 지역 균형발전 등을 평가한다. 위원회는 분석적 계층화 과정(AHP)을 통해 각 평가 기준의 가중치를 정하고 조사 결과를 종합한다.

예비타당성조사 대상 기준은 총사업비 500억 원 이상, 국고 지원 300억 원 이상이다. 원화 단위로는 각각 500억 원과 300억 원에 해당한다.

조사에서는 대안과 적정 사업 규모, 추진 시기도 검토한다. 재정사업평가위원회 심의가 끝나면 기획재정부 장관이 결과를 해당 부처에 통보해 예산과 기금 계획에 반영하도록 한다.

지역 발전에 더 큰 비중

한국은 문재인 대통령 재임 중인 2019년 평가 항목의 비중을 조정했다. 수도권 밖 건설사업의 경제성 평가 비중은 35~50%에서 30~45%로 낮아졌다. 지역 발전 비중은 25~35%에서 30~40%로 높아졌다.

정부의 2019년 제도 개편 설명에 따르면 개정 지침은 그해 5월 1일부터 시행됐다. 수도권과 비수도권을 구분해 평가하는 한편, 지역 낙후도 평가 방식도 가점과 감점을 적용하던 체계에서 가점만 부여하는 방식으로 바꿨다.

개편으로 고용, 생활 여건, 환경 영향, 안전을 포함하도록 정책성 평가 범위도 넓어졌다. 공공서비스 접근성, 건강과 일상생활 개선, 재난 대응 능력이 명시적인 평가 항목이 됐다. 재원 조달 위험과 운영비 충당의 어려움도 평가 체계에 포함됐다.

2026년 5월 추가 개정에서는 인구감소지역 건설사업의 경제성 평가 비중을 30~45%에서 25~40%로 낮췄다. 지역 성장 비중은 30~40%에서 35~45%로 높였다. 두 항목 모두 각 범위의 상한과 하한이 5%포인트씩 조정됐다.

개정된 방식은 지역의 역사·문화·관광 자원과 장기적인 성장 잠재력을 지역 낙후도, 경제적 효과와 함께 고려한다. 현재 수요가 제한적이어도 해당 지역의 미래 발전 가능성을 평가자가 더 폭넓게 반영할 수 있게 했다.

승인율 상승 뒤 하락

기획재정부 수치에 따르면 2024년 B/C 평가를 받은 사업 14건 가운데 10건이 통과해 승인율은 71.4%였다. 2025년에는 30건 중 25건이 통과하면서 승인율이 83.3%로 11.9%포인트 상승했다.

2026년 상반기에는 8건 가운데 6건이 통과했다. 승인율 75%는 2025년보다 낮지만 2024년보다는 높았다. 2025년 1월부터 2026년 6월까지 연도별 수치를 합하면 심사 38건 가운데 31건이 승인됐다.

주요 변경과 결과는 다음과 같다.

• 2019년 5월 1일: 개정 지침 시행. 수도권 밖 지역 발전의 평가 비중 확대.
• 2024년: B/C 평가 대상 사업 14건 중 10건 통과.
• 2025년: 사업 30건 중 25건 통과.
• 2026년 5월: 정부, 인구감소지역 건설사업의 평가 비중 개정.
• 2026년 1~6월: 사업 8건 중 6건 통과. 2025년 1월 이후 누적 승인 건수는 31건.

과거 연구가 보여준 심사 절감 효과

박창균 중앙대 교수는 KDI가 공개한 정량적 성과 평가에서 1999~2013년 평가를 받은 사업 576건을 분석했다. 이 가운데 204건은 사업 추진이 타당하지 않은 것으로 판단됐다.

연구에 따르면 경제성 B/C 평가 통과율은 45.6%였고, 종합 타당성 평가는 64.6%가 통과했다. 연구에서 설명한 체계에 따르면 AHP 점수가 0.5 이상이면 종합 평가를 통과했다. 따라서 최근 지침 변경 이전부터 정책적·지역적 고려가 상당한 역할을 해왔다.

박 교수는 적용한 계산 방식에 따라 심사로 제안 사업비의 38.8~39.2%를 절감했다고 추산했다. 과거 연구 결과는 제도 변경이 납세자에게 중요한 이유를 보여준다. 착공 전에 제안을 거부하거나 규모를 조정하면 막대한 재정 부담을 피할 수 있다.

이 연구는 경제성 평가에서는 탈락했지만 종합 평가를 통과한 사례도 살펴봤다. 사업 특성과 연구진 특성은 대체로 이런 결과를 설명하는 데 큰 역할을 하지 못했다. 다만 연구 책임자가 KDI 소속인 경우 이런 역전이 일어날 가능성은 낮았다. 연구 대상 기간과 사업 구성은 최근 승인 통계와 다르다.

예측 불확실성도 예산 위험 키워

2024년 불확실성 연구는 다른 문제점을 짚었다. 경제성 예측은 근거가 되는 추정치보다 더 정밀한 것처럼 보일 수 있다는 것이다. 연구는 예비타당성조사 제도가 도입된 1999년부터 2021년까지 한국에서 실시된 조사 767건을 기록했다.

연구진은 도로사업 사례와 과거 예측의 정확도를 활용해 교통량, 편익, 비용의 가능한 결과 범위를 추정했다. 해당 사례에서 편익이 예측치를 웃돌 확률은 19.5%였다. 비용이 예측치의 90% 미만에 그칠 확률은 25.6%였다.

사업의 당초 예측 B/C는 1.0이었다. 불확실성을 반영한 뒤에는 B/C가 1.0을 넘을 확률이 4.8%로 추정됐다. 이 비율은 해당 사례 사업에 대해 모형으로 산출한 결과다.

연구진은 단일 예측값에 의존하기보다 과거 예측 정확도에 관한 근거를 활용하라고 권고했다. 예산을 결정할 때 가능한 결과의 범위를 살펴보면 경제성을 강화하기 위해 사업 설계를 바꾸거나 규모를 줄이거나 다른 대안을 검토해야 하는지 판단하는 데 도움이 된다.

더 폭넓은 정책 목표의 비용은 누가 부담하나

김우철 한국재정학회장은 정책 판단의 비중이 커지면 예비타당성조사가 부여하는 재정 규율이 약해질 수 있다고 경고했다. 그는 제도의 심사 기능을 다음과 같이 설명했다.

예비타당성조사는 경제적 수익성이 낮은 기반시설 투자를 걸러내는 핵심 제도다.

김 회장은 지역 및 정치적 고려의 역할이 계속 커질 경우의 영향도 경고했다.

지역 균형발전 같은 정치적 판단의 비중이 계속 커지면 재정 투자의 효율성이 떨어지고 예비타당성조사 제도 자체가 무력화될 수 있다.

인구감소지역 주민은 지역 평가에서 높은 점수를 받은 사업을 통해 교통 접근성과 새로운 기회를 얻을 수 있다. 건설 비용은 국가 예산이 부담해야 하며, 사업 계획자는 재원 조달과 향후 운영에 필요한 비용도 해결해야 한다. 지역 목표의 영향력이 커지면 이런 재정 투자를 정당화하는 편익의 기준도 달라진다.

KIPF의 평가 체계는 사업 시행 중 특정 조건을 충족하면 타당성을 다시 평가하도록 규정해 불필요한 사업이나 비용 증가를 막도록 한다. 예비타당성조사 면제 사업도 재원 조달, 향후 재정 소요, 비용과 편익, 효율적인 대안 등을 포함한 사업계획 검토를 받는다.

최근 공개된 수치에는 사업비와 경제성 비율이 나와 있지만, 두 교통사업의 착공일이나 완공일은 제시되지 않았다. 당장의 예산 쟁점은 승인된 사업의 규모다. 18개월 동안 승인된 사업의 거의 4분의 3은 측정된 편익이 비용보다 적었으며, 현재 평가 지침은 인구가 줄어드는 지역의 성장에 더 큰 비중을 둔다.

핵심 요점

• 2025년 1월부터 2026년 6월까지 승인된 사업 31건 중 23건은 예상 경제적 편익이 비용보다 적었다.
• 이들 23개 사업의 추정 사업비는 총 28조5,760억 원이다.
• B/C가 0.5 미만인 사업 6건 중 5건이 통과했으며, 사업비는 12조4,915억 원이다.
• 영월~삼척 고속도로의 B/C는 0.27, 삼척~강릉 철도 개량 사업의 B/C는 0.4다.
• 2026년 5월 지침 개정으로 인구감소지역 건설사업의 경제성 평가 비중은 낮아지고 지역 성장 비중은 높아졌다.
• 과거 연구는 심사를 통한 상당한 비용 절감 효과를 확인했으며, 2024년 연구는 예측의 불확실성을 반영할 것을 권고했다.