헌법 개편 놓고 방글라데시 여야 대립…개혁 주도권 갈등

국민투표 민의와 권한 다툼

방글라데시 정부가 의회 위원회를 통해 헌법 개정을 추진하는 가운데, 야당은 2026년 2월 12일 국민투표에서 투표자의 약 69%가 지지한 개혁을 별도의 개혁위원회가 이행해야 한다고 주장하고 있다. 이견이 이어지면서 국가의 통치 규칙을 정할 절차에서 야당이 배제될 위기에 놓였다.

11월 3일 의회 특별위원회는 학생 대표들과 만나 총리 권한, 비상조항, 교육, 의료, 7월 국민헌장을 논의했다. 같은 날 국민시민당과 연계된 학생단체인 자티야 차트라 샥티 지도부는 위원회를 거부하고 헌법개혁위원회 소집을 요구했다.

방글라데시 국민당(BNP) 정부는 제142조에 따라 의회가 헌법을 개정해야 한다고 말한다. 자마트이이슬라미가 이끄는 연합은 국민투표에서 다른 절차가 승인됐다며, 2025년 발령된 7월 국민헌장 이행명령에 따라 선출직 의원들이 헌법개혁위원회 위원으로 활동해야 한다고 주장한다.

위원인 자이눌 아베딘은 위원회가 2026년 12월까지 작업을 마치고 2027년 1월 의회에 법안을 제출하는 것을 목표로 한다고 밝혔다. 이는 법안 통과가 확정된 일정이 아니라 목표다. 위원회 내 야당 몫 5석은 야당이 기구를 거부하고 의회 절차에서 퇴장한 뒤 후보자를 내지 않아 비어 있다.

실질적인 쟁점은 의회 절차를 넘어선다. 논의 중인 개정안은 선거 관리 방식, 의원들의 자유로운 표결 여부, 판사 임명, 교육과 의료의 기본권 인정 여부에 영향을 미칠 수 있다. 양측 모두 개혁을 약속하지만, 이를 추진할 권한이 있는 기관을 두고 대립하고 있다.

갈등이 전개된 과정

개혁 움직임은 2024년 8월 5일 셰이크 하시나 정부를 무너뜨린 봉기에서 비롯됐다. 이후 과도정부 아래 대부분의 정당은 방글라데시 민주주의 전환을 이끌기 위한 7월 국민헌장에 합의했다.

주요 경과를 보면 정치적 합의가 어떻게 헌법상 권한을 둘러싼 상반된 주장으로 번졌는지 알 수 있다.

• 2024년 8월 5일: 봉기로 하시나 정부가 무너지고 대대적인 헌법 개정 요구가 제기됐다.
• 2025년 10월 17일: 과도정부가 대부분의 정당과 합의해 7월 국민헌장을 채택했다.
• 2025년 11월: 모하메드 샤하부딘 대통령이 7월 국민헌장(헌법개혁) 이행명령을 발령한 데 이어 국민투표 관련 조례가 나왔다.
• 2026년 2월 12일: 제13대 의회 선거와 함께 국민투표가 실시됐고, 약 69%가 개혁에 찬성했다.
• 2026년 7월 13일: 의회는 살라후딘 아흐메드 내무장관을 위원장으로 하는 12인 특별위원회를 구성해 헌법 개정 권고안을 마련하도록 했다.
• 2026년 10월 31일: 자마트가 이끄는 11개 정당 연합이 국민투표 결과 이행을 요구하며 다카에서 쿨나까지 행진을 벌였다.
• 2026년 11월 3일: 위원회가 학생단체들과 의견을 나누는 동안 다른 학생 지도자들은 공개적으로 위원회의 권한을 거부했다.

이행명령은 선출직 의원들이 개혁위원회 위원으로 추가 선서를 하도록 했다. 압도적 의석을 확보한 BNP 의원들은 의회 선서만 했고, 자마트 연합 의원들은 두 가지 선서를 모두 했다. 서로 다른 선택으로 절차를 둘러싼 다툼은 구체적인 제도적 분열로 이어졌다.

의회인가, 헌법개혁위원회인가

BNP는 기록된 반대 의견이 있는 사안은 제외하면서 7월 국민헌장을 이행하겠다고 밝혔다. 당이 선호하는 방식은 현행 헌법 안에서 개정을 추진하는 것이다. 의회 위원회가 개정안을 권고하고 의회가 제142조에 따라 법안을 심의하는 절차다.

의회 사무처가 공개한 11월 3일 회의 설명자료에는 정부의 법적 논리가 담겼다. 자료는 헌장에서 개혁을 헌법 개정에 따라 추진하도록 했다고 밝혔다. 이에 따라 정부는 위원회를 헌장 이행의 수단으로 제시하고 있다.

야당은 이행명령과 국민투표에 더 큰 무게를 둔다. 유권자들이 헌법 개정뿐 아니라 개정 절차까지 승인했다는 것이 야당의 입장이다. 야당은 개혁위원회를 개정위원회로 대체하는 것은 국민이 부여한 권한의 핵심을 바꾸는 일이라고 본다.

대법원 변호사 이므란 A. 시디키는 국민투표에서 찬성 결과가 나올 경우 이행명령에 따라 개혁위원회를 구성해야 한다고 명시돼 있다고 주장한다. 그는 위원회 구성을 법적·정치적 의무로 본다. 반면 변호사 만질 무르시드는 헌법 제93조가 대통령에게 헌법을 변경하거나 개정하는 조례를 발령할 권한을 주지 않는다고 지적하며 이 주장의 근거에 의문을 제기한다.

대법원 변호사 카지 자헤드 이크발은 핵심 쟁점이 절차라고 본다. 선거관리 과도정부 복원, 제70조 개정, 양원제 의회 설치에는 상당한 공감대가 있다는 것이다. 다만 현행 헌법 체계 밖에서 운영되는 위원회는 법적 취약성이 있다고 본다.

2024년 8월의 의미

헌법 전문가들은 봉기로 기존 헌정 질서가 무너졌는지, 아니면 과도기에도 그 질서가 이어졌는지를 두고 의견이 엇갈린다. 이들의 판단에 따라 국가를 재편할 권한이 어느 기관에 있는지에 대한 견해도 달라진다.

헌법 전문가 샤리프 부이얀은 정부가 국민에게 폭력을 행사했을 때 주권이 국민에게 직접 돌아갔다고 주장한다. 그는 그 결과 생긴 권한을 ‘혁명적 입헌주의’로 설명한다. 기존 정치적 합의가 무너진 뒤 민중 봉기가 새로운 통치의 근거를 만들 수 있다는 개념이다.

이에 따라 부이얀은 과도정부의 정당성이 제106조에 따른 항소부의 자문 의견이 아니라 국민의 혁명적 위임에서 비롯됐다고 본다. 교수이자 작가인 살림울라 칸도 8월 5일 이후 기존 헌법의 효력이 중단됐으며, 이후 국가 운영을 위해 1972년 헌법의 필요한 부분이 활용됐다고 주장한다.

무르시드는 정반대 입장이다. 그는 봉기 이후에도 행정 업무와 국가 결정, 조례가 계속된 점이 헌정 질서의 연속성을 뒷받침한다고 말한다. 그는 제5차 헌법개정 관련 소송에서 완료된 과거 행위가 취급된 방식도 근거로 든다. 양측의 주장은 정치적 갈등의 핵심에 놓인 상반된 법률 해석이다.

참여를 두고 갈린 학생들

학생단체들도 양측 논쟁에 참여하고 있다. 반차별학생운동과 다른 단체 대표들은 살라후딘 아흐메드가 주재한 11월 3일 의회 위원회 회의에 참석했다.

논의에는 교육과 의료를 기본권으로 규정하는 방안, 여성과 아동 보호, 헌법기관의 독립성 보장, 7월 봉기 참여자에 대한 법적 보호 등이 포함됐다. 교육과 의료를 기본권으로 인정하면 헌법상 지위가 강화되지만, 구체적인 의무와 구제 수단은 최종 문안에 따라 달라질 수 있다.

자티야 차트라 샥티의 아부 바커 마줌데르 대표와 타흐미드 알 무다시르 초우두리 사무총장은 이날 공동성명에서 위원회를 거부했다. 이들은 선거관리위원회의 수정 관보를 인용해 국민투표에서 4,720만 명 이상이 찬성표를 던졌으며, 이 유권자들이 개혁위원회 방식을 지지한 것이라고 주장했다.

이 단체는 세 가지를 요구했다. 권고안을 바탕으로 한 법안을 제출하지 말고 특별위원회를 해산할 것, 헌법개혁위원회를 즉각 소집할 것, 위원회를 통해 헌장의 헌법 개정 사항을 완료할 것이다. 이들의 입장은 의견 수렴만으로 갈등이 해소되지 않는 이유를 보여준다. 일부 단체는 논의를 진행할 위원회의 권한 자체에 이의를 제기하고 있다.

제2원 구성은 어떻게 할까

상원 신설 제안은 개혁의 절차뿐 아니라 내용에 관한 이견도 드러낸다. 양원제 의회는 하원과 상원으로 의회 업무를 나누지만, 효과는 의원을 어떻게 뽑고 각 원에 어떤 권한을 부여하느냐에 달려 있다.

살림울라 칸은 유권자가 직접 선출하는 상원을 지지하며, 방글라데시 64개 지역구에서 각각 2명을 뽑자고 제안했다. 그가 제안한 의석은 128석이다. 그는 득표율에 따라 정당 추천으로 의원을 배분하는 방안에 반대하며, 공천권 거래를 부추길 수 있다고 경고했다.

칸은 대통령과 고등법원 판사의 탄핵 권한을 상원에만 부여하자고 제안했다. 부이얀은 비례대표제를 선호한다. 하원 의석이 거의 없거나 전혀 없더라도 상당한 대중적 지지를 얻은 정당이 득표율에 따라 대표를 배출할 수 있다는 것이다.

부이얀은 상원이 법안을 전면 폐기하는 대신 반대 의견을 붙여 하원에 돌려보내 재검토하도록 하자고 제안한다. 무르시드는 상원 신설에 반대한다. 선출되지 않은 기구가 선출직 의원의 결정을 뒤집을 수 있다면 국민주권에 어긋나고 불필요한 재정 부담을 더할 수 있다는 주장이다. 서로 다른 제안은 정부를 견제하는 방식도 크게 달라질 수 있음을 보여준다.

자유로운 표결과 중립적 선거 관리

제70조도 주요 쟁점이다. 이 조항은 의원들이 소속 정당에 반대하는 표결을 하지 못하도록 제한한다. 제한을 완화하면 의원들은 의석을 잃을 위험을 자동으로 감수하지 않고도 정부 안건에 이의를 제기할 수 있다.

부이얀은 예산안과 불신임안을 제외한 사안에서 의원들이 자유롭게 표결할 수 있어야 한다고 본다. 불신임안은 정부가 의회의 지지를 유지하고 있는지 확인하는 절차다. 그는 이러한 자유가 제대로 기능하려면 정치 문화도 바뀌어야 한다고 덧붙였다.

대법원 변호사 샤흐딘 말리크는 의원들이 당론을 거스를 자유가 커지면 대기업과 기업 이익집단의 압력이나 금품 제공에 노출될 수 있다고 경고한다. 따라서 이 선택은 의회의 감시 기능을 강화하는 문제와 정치적 영향력을 돈으로 사지 못하도록 하는 안전장치 모두와 관련돼 있다.

선거 관리는 별도의 제도 설계 과제다. 무르시드는 옛 제58C조 체계를 활용해 비당파적 과도정부를 복원하자고 제안한다. 의장은 대체로 정당 소속이므로 의회 의장에게 선거 관리를 맡기는 데 반대한다. 부이얀은 정부와 야당이 합의하되 합의에 실패하면 퇴임한 대법원장이 책임을 맡는 방안을 지지한다.

무르시드는 총리 임기를 두 차례로 제한하는 방안도 지지한다. 반부패위원회와 국가인권위원회 같은 기구의 위원은 정치 지도자가 아니라 퇴임 판사나 정당 정치에 관여하지 않는 인사 중에서 임명하자고 제안한다.

주요 정당을 넘어선 참여

변호사이자 인권운동가인 사라 호사인은 11월 3일 대법원 강당에서 열린 헌법의 날 기념 세미나에서 헌법 개정과 초안 작성 과정에 다양한 주체가 참여해야 한다고 촉구했다. 특히 여성들이 논의와 문안 마련에 참여해야 한다고 강조했다.

같은 세미나에서 방글라데시 대법원변호사회 회장 A. M. 마흐부브 우딘 코혼은 헌법 개정이 종교적 사고만으로 추진돼서는 안 된다고 말했다. 그는 모두를 위한 헌법을 촉구했다.

이런 발언은 위원회 내 야당 몫 5석의 수용 여부를 넘어 참여 문제를 확장한다. 결과적으로 마련될 규칙, 즉 권리와 공공기관, 정치적 대표성을 규정하는 조항의 적용을 받는 것은 여성과 다른 시민들이기도 하다.

특별위원회는 정당, 헌법 전문가, 변호사, 교사, 7월 봉기 참여자 등 이해관계자들의 의견을 수렴하도록 임무를 부여받았다. 위원회는 10월 13일 학계 인사들과 만나 과도정부, 사법부 독립, 국가 운영 원칙, 개정 절차를 논의했다. 의견 수렴의 범위와 의견을 듣는 기구의 권한은 서로 별개의 쟁점으로 남아 있다.

새 기관의 책임은 누가 물을까

말리크는 헌법 조항을 추가한다고 정의와 발전, 책임 있는 정부가 저절로 실현되는 것은 아니라고 주장한다. 방글라데시 헌법에는 이미 153개 조항이 있지만, 그는 공적 생활에서 책임성이 크게 부족하다고 본다.

대법원 변호사인 말리크는 짧은 말로 우려를 나타냈다.

좋은 법이 좋은 나라를 만드는 것은 아니다.

칸도 권력 행사 방식에 주목한다. 그는 H. M. 에르샤드의 대통령제와 하시나의 의원내각제 모두 소수 집단이 국가를 장악했기 때문에 권위주의적 정부가 존재했다고 주장한다. 그는 새 민주 헌법에서 의회를 중심에 두자고 제안한다.

사법권을 놓고도 의견이 갈린다. 무르시드는 대법원이 헌법 개정을 심사하고 헌법의 기본 성격을 보호할 권한을 유지해야 한다고 본다. 칸은 사법부의 권한 남용을 비판하며 고등법원 판사 임명 전에 벵골어 능력을 의무적으로 검증하자고 제안한다.

이크발은 법원에서 직접 강제할 수 없는 헌법상 국가 운영 원칙에 대해 구체적인 보고 절차를 제안한다. 국가 예산안 제출 전 의회에 상세한 연례 보고서를 의무적으로 제출해 이행 경과를 밝히자는 것이다. 이를 통해 의원들은 정부가 실제로 무엇을 했는지 정기적으로 심의할 수 있다.

정부는 추진하고 야당은 동원에 나서

살라후딘 아흐메드는 10월 13일 위원회 회의 뒤 야당이 참여하지 않아도 개정 작업은 계속될 것이라고 말했다. 그는 7월 국민헌장 이행은 국민적 기대이자 정부의 약속이며, 이를 무기한 미룰 수 없다고 밝혔다.

야당 지도자이자 자마트 지도자인 샤피쿠르 라흐만은 10월 31일 다카에서 쿨나까지 이어진 행진에서 계속 동원에 나서겠다고 약속했다. 연합의 조정자인 A. H. M. 하미두르 라흐만 아자드는 야당이 의회와 거리에서 활동을 이어가며 국민투표 결과와 48개 개혁 과제의 이행을 요구하겠다고 밝혔다.

자이눌 아베딘은 위원회가 일방적인 조치를 피하고 여러 입장의 의견을 검토한 뒤 종합 보고서를 의회에 제출하려 한다고 말했다. 시디키와 이크발은 야당에 계속 참여해 이의를 제기하고 절차 안에서 변화를 요구하라고 촉구했다. 이들이 우려하는 점은 현실적이다. 야당이 빠지면 여당이 권고안에 더 큰 영향력을 행사하게 된다.

핵심 요점

• 2026년 2월 12일 국민투표에서 약 69%가 헌법 개혁을 지지했다.
• BNP는 제142조에 따른 의회 개정을 선호하고, 자마트 연합은 헌법개혁위원회 구성을 요구한다.
• 야당 몫으로 배정된 위원회 5석은 비어 있다.
• 쟁점은 상원, 의원의 표결 자유, 선거 관리, 사법 권한, 시민의 권리 등을 아우른다.
• 11월 3일 헌법의 날 세미나에서는 여성의 참여와 모든 시민을 위한 헌법이 주요 요구로 제기됐다.
• 위원회는 2026년 12월까지 작업을 마치고 2027년 1월 법안 발의를 추진하는 것을 목표로 한다.