필리핀, 청정에너지 전환 앞당기려 전국 석탄 광산·발전소 폐쇄 검토

중대한 영향을 미칠 국가 차원의 연구

필리핀 정부가 청정에너지 전환을 앞당기기 위해 전국 석탄 광산과 일부 석탄 발전소의 폐쇄를 검토하고 있다. 에너지부는 유엔 프로젝트 서비스 사무국과 협력해 석탄 시설 폐쇄가 노동자와 지역사회, 전기요금, 에너지 안보에 미칠 영향을 종합적으로 연구할 예정이다. 당국은 이번 연구가 정책 결정이 아닌 탐색 단계라고 강조하지만, 석탄이 현재 전력 구성에서 압도적인 비중을 차지하는 나라에서 연구 범위는 광범위하고 그 파장도 크다.

석탄은 필리핀 전력 생산량의 62.5%를 공급하고, 재생에너지 비중은 22.2%다. 정부는 2030년까지 전력 구성에서 재생에너지 비중을 35%로 높이고, 2040년까지 더 확대하는 것을 목표로 한다. 2020년 발표된 신규 석탄 사업 유예 조치로 신규 그린필드 발전소 건설은 이미 막혀 있지만, 기존 발전소와 사업이 확정된 발전소는 계속 운영할 수 있다. 이번 연구는 전력망을 불안정하게 만들거나 석탄 지역 주민의 생계를 위협하지 않으면서 현재 운영 중인 석탄 자산을 어떻게 단계적으로 줄일지 살펴보는 데까지 나아갈 전망이다.

에너지부 에너지 정책·기획국장인 마이클 시노크루즈는 이번 연구가 예상되는 일자리 감소와 지역경제 파급 효과, 가계와 지역 사업체의 충격을 완화하는 데 필요한 재원을 산정할 것이라고 밝혔다. 그는 연구가 끝난 뒤 석탄 기업들과 논의하고, 결과를 토대로 중앙정부에 정책 방안을 권고할 수 있다고 말했다. 업계는 신중한 접근을 촉구하고 있다. 필리핀 최대 석탄 생산업체인 세미라라 마이닝 앤드 파워는 청정에너지 전환을 지지하면서도 안정적이고 저렴한 기저부하 전력을 공급하는 데 석탄이 여전히 필수적이라고 주장했다. 경제학자 마이클 리카포르트는 폐쇄를 서두르면 전기요금이 오르고 일자리가 줄어들 수 있다고 경고하면서도, 태양광·풍력·수력·지열 사업 투자가 빨라질 수 있다고 말했다.

검토 대상은 무엇인가

에너지부 당국자들에 따르면 이번 평가는 필리핀의 모든 석탄 광산과 석탄 화력발전소를 대상으로 한다. 핵심 질문은 명확하다. 시설 폐쇄가 전기요금과 전력 공급의 안정성에 어떤 영향을 미칠까. 광부와 발전소 운영 인력, 관련 사업체에는 어떤 일이 생길까. 재교육과 새로운 생계 수단, 지역사회 사회서비스에 필요한 재원은 얼마나 될까. 합리적인 가격으로 전력을 계속 공급하기 위해 어떤 대안을 신속히 마련할 수 있을까.

연구 결과의 활용

에너지부 지도부는 분석이 끝난 뒤 발전소 운영사 및 광산업체와 협의할 계획이라고 밝혔다. 에너지 안보와 일자리를 모두 지킬 수 있는 현실적인 대안과 일정을 찾는 것이 목표다. 이번 연구는 새로운 정책과 인센티브, 기술 기준 마련에 참고가 될 수 있다. 당국자들은 유엔 협력 기관과의 내부 승인 절차를 거쳐 공식 연구가 내년에 시작될 수 있다고 밝혔다.

일자리와 지역사회 영향

공정한 전환은 이번 연구의 핵심 과제다. 이는 일자리를 잃게 될 노동자를 위한 퇴직금과 재교육, 재생에너지·건설·전력망 운영 및 기타 분야의 새 일자리로 이어지는 경로 등 재원과 프로그램을 마련하는 것을 뜻한다. 또한 지역 기업 지원과 인프라 투자로 광산이나 발전소에 의존하는 지역사회의 소득을 보호하는 일도 포함한다. 에너지부 당국자들은 연구를 통해 비용을 추산하고 공공재원과 민간 투자, 새롭게 등장하는 기후금융 수단을 조합해 이를 조달하는 방안을 제시할 것이라고 말했다.

폐쇄가 전기요금과 공급 안정성에 미칠 영향

석탄 발전소는 24시간 기저부하 전력을 공급한다. 이를 신규 발전과 저장 설비로 대체하려면 전력 부족과 가격 급등을 피할 수 있도록 세심하게 순서를 짜야 한다. 신속한 전환을 지지하는 경제학자들도 대체 설비를 구축하고 시험하기 전에 갑작스럽게 폐쇄하는 데는 신중해야 한다고 경고한다. 시장 분석가 비엔베니도 오플라스 주니어는 대체 발전 용량이 준비되지 않은 상태에서 석탄 자산을 너무 빨리 줄이면 물가가 오르고 전력 공급의 안정성이 떨어질 수 있다고 말했다. 그를 비롯한 전문가들은 전력망 안정성을 위해 신규 재생에너지와 저장 사업의 일정에 맞춰 단계적으로 진행해야 한다고 주장한다.

에너지부 차관 로웨나 크리스티나 게바라는 석탄 발전소의 기준과 폐쇄 경로에 관해 적극적으로 의견을 밝혀왔다. 그는 에너지부가 더 엄격한 성능 기준과 자발적 폐쇄 정책을 마련하고, 가장 오염이 심하고 효율이 낮은 발전소부터 우선적으로 다루려 한다고 말했다. 또한 가계와 산업계에 부담을 주는 잦은 정전을 언급하며 필리핀이 직면한 전력 공급 안정성 문제를 지적했다. 접근 방안을 설명한 뒤에는 목표를 명확히 밝혔다.

게바라는 “석탄 발전소의 자발적 폐쇄와 용도 전환은 에너지 전환의 일부”라고 말했다.

국내 석탄 채굴과 발전용 석탄 소비의 차이도 고려해야 한다. 분석가들은 필리핀 발전소에서 연소하는 석탄 대부분이 인도네시아 등지에서 수입되며, 국내에서 채굴한 석탄 상당량은 시멘트 생산에 쓰이거나 수출된다고 지적한다. 정부 자료를 인용한 마닐라 타임스의 분석에 따르면 최근 몇 년간 국내산 석탄은 연간 석탄 소비량의 약 10.5%에 불과했다. 2024년 생산량은 1,677만2,000톤이었고 수출량은 840만2,000톤이었다. 따라서 광산 폐쇄와 발전소 폐쇄는 서로 관련은 있지만 별개의 정책 선택이다. 정책 입안자들은 광산 폐쇄가 전력 외 산업과 수출, 일자리에 미칠 영향을 고려해야 한다. 한편 전력 공급 안정성은 수입 석탄 발전소를 청정 발전 용량과 저장 설비로 얼마나 빠르게 대체하느냐에 더 크게 좌우된다.

재원 문제와 해결을 위한 새로운 수단

석탄 발전소를 조기에 폐쇄하는 데는 많은 비용이 든다. 필리핀과 동남아시아에 지난 10년간 건설된 석탄 발전소 상당수는 수십 년간 운영한다는 전제 아래 재무 모델을 세웠다. 조기 폐쇄를 요구하려면 부채를 상환하고 좌초 자산의 손실을 보전하는 한편, 청정 발전과 송전선, 저장 설비에 자금을 대야 한다. 이 격차를 메울 수 있는 수단이 점차 늘고 있다.

아시아개발은행은 에너지 전환 메커니즘을 통해 필리핀 정부에 석탄 발전소 폐쇄 자문을 제공하고 있다. 이 메커니즘은 석탄 자산을 매입하고 재융자해 수명을 단축하는 동시에 재생에너지에 필요한 자본을 마련하도록 설계됐다. 이와 함께 전환 크레딧이라는 새로운 탄소금융 수단도 등장하고 있다. 전환 크레딧은 발전소 소유주가 계획보다 일찍 설비를 폐쇄하도록 비용을 지급하는 방식이다. 온실가스 감축량을 검증해 금전적 가치를 산정하고, 수익의 일부를 노동자 지원과 청정에너지 대체 설비에 활용한다. 탄소 크레딧 등록기관 베라는 신규 청정 전력 공급과 연계된 석탄 발전소 조기 폐쇄를 인정하는 방법론을 내놨다. 지지자들은 이 수단이 없었다면 추진되지 않았을 사업을 가능하게 할 수 있다고 말한다.

필리핀에서도 관련 사업이 구체화하기 시작했다. 필리핀 주요 전력회사인 ACEN은 남루손 열에너지 기업 발전소의 폐쇄를 앞당기기 위한 세계 최초의 시장 기반 에너지 전환 메커니즘 거래를 완료했다. 회사는 약 200명의 발전소 노동자를 보호하고 대체 발전 설비에 자금을 대면서 폐쇄 시점을 2040년에서 2030년으로 앞당기기 위해 전환 크레딧 판매를 추진하고 있다. ACEN은 크레딧을 확정하려면 파리협정 제6조에 따른 필리핀과 싱가포르 간 양자 합의와 사업성을 확보할 수 있는 가격에 충분한 구매 수요가 필요하다고 밝혔다.

싱가포르의 금융 당국과 기업 파트너들도 전환 크레딧을 지원하고 있다. 싱가포르 통화청은 전환 크레딧 확대를 위한 연합체를 구성했으며, 케펠·젠제로·미쓰비시가 지원하는 사업은 바탕가스의 246메가와트급 석탄 발전소를 2030년까지 폐쇄하고 재생에너지와 배터리 저장 설비로 대체하는 것을 목표로 한다. 참여 기업들은 사업비가 10억 미국 달러를 넘을 것으로 추산하고, 이산화탄소 배출량을 최대 1,900만 톤 줄일 수 있을 것으로 보고 있다. 아마존과 메타, 넷플릭스, 마스터카드, 펩시코를 비롯한 여러 글로벌 기업도 신흥국에서 석탄 발전을 조기에 종료하는 대가로 청정에너지에 수십억 달러를 투입하려는 대규모 키네틱 연합에 참여했다.

베라의 방법론 개발을 지원한 록펠러재단에서 전력·기후 담당 상무이사로 일하는 조지프 커틴은 새 접근 방식이 현장의 성과를 앞당길 수 있다고 말했다.

커틴은 “지역사회가 깨끗하고 저렴한 에너지로 전환하는 데 도움이 될 크레딧을 통해 주민에게 새로운 혜택을 제공할 가능성이 그 어느 때보다 커졌다”고 말했다.

베라 최고경영자 맨디 람바로스는 신뢰할 수 있는 규칙이 조기 폐쇄와 지역사회 보호를 함께 이룰 수 있다고 주장해왔다. 새 방법론은 공정한 전환 계획을 마련하고 폐쇄한 석탄 발전 용량을 재생에너지로 대체하도록 요구한다. 그러나 비판론자들은 시장이 아직 초기 단계인 만큼 기준선이 느슨하거나 온실가스 감축량을 과도하게 주장하는 사업이 나오지 않도록 경계해야 한다고 지적한다.

람바로스는 “이 방법론은 에너지 공급자가 노동자와 지역사회를 뒤처지게 하거나 의도치 않게 에너지 빈곤을 악화시키지 않으면서 전환을 추진할 수 있도록 한다”고 말했다.

목표와 정책 변화, 전력망 준비 상황

정부 목표는 2030년까지 전력 구성에서 재생에너지 비중을 35%, 2040년까지 50%로 높이고, 석탄 비중은 2040년까지 약 5분의 1로 낮추는 것이다. 이를 달성하려면 인허가를 앞당기고 송전망을 확충하며 대규모 저장 설비를 구축해 전력망이 변동성이 큰 태양광과 풍력 발전량을 수용할 수 있도록 해야 한다. 에너지부는 석탄 발전소에 더 엄격한 성능 기준을 적용하고 자발적 폐쇄 정책의 틀을 마련하는 방안을 논의해왔다. 비효율적이거나 공급이 불안정한 발전소부터 우선적으로 다루는 방안이다. 당국자들은 전력 공급 안정성도 개선돼야 한다고 강조한다. 래플러는 2023년에 5만3,000건이 넘는 정전이 기록됐다고 보도했다. 이는 전환 계획에서 전력 시스템의 안정성이 핵심임을 보여준다.

재생에너지 확대에는 발전 설비 확충만으로 충분하지 않다. 필리핀의 군도 지형은 송전 사업을 복잡하게 만든다. 에너지 저장은 수요와 공급의 균형을 맞추는 데 도움이 되고, 수요 조절 프로그램은 전력망 부담을 줄일 수 있다. 또한 정책 입안자들은 설비 확충 과정에서 가계와 기업이 비용을 감당할 수 있도록 해야 한다. 특히 2023년에도 필리핀 가구 200만 곳 이상이 전기를 이용하지 못했다. 따라서 부담 가능성과 전력 접근성은 전환 과정에서 나중에 고려할 문제가 아니라 성과를 판단하는 핵심 기준이다.

광산 폐쇄와 발전소 퇴출의 차이

전국 광산 폐쇄를 둘러싼 논쟁에서는 흔히 서로 다른 두 사안이 뒤섞인다. 석탄 채굴은 일자리와 지방 세수를 뒷받침하며, 앤티크주 세미라라섬은 이 부문의 중심지다. 반면 발전은 대부분 수입 석탄에 의존한다. 광산이 폐쇄되면 시멘트 생산업체와 수출업체가 즉각적인 영향을 받을 수 있다. 발전소가 폐쇄되면 전력망은 청정에너지 대체 설비를 갖춰야 한다. 정책 입안자들은 노동자와 지역사회를 계획의 중심에 두면서 사안별로 다른 일정과 수단을 적용할 수 있다.

일부 분석가들은 수입 의존도를 낮추고 해외 수출 제한에 따른 가격 충격에 덜 노출되도록 남은 국내산 석탄을 더 새롭고 연소가 깨끗한 발전소로 돌리는 방안을 과도기적 조치로 제안한다. 다른 이들은 석탄 발전의 조기 종식을 위해 투자를 재생에너지와 저장 설비, 전력망 개선에 직접 투입해야 한다고 주장한다. 에너지부 연구는 관리된 폐쇄를 뒷받침할 고용 프로그램과 지역 개발 기금을 포함해 여러 선택지와 상충 관계를 제시할 것으로 예상된다.

공정한 전환에 필요한 것

신뢰할 수 있는 전환 계획은 주민을 보호하고 전력 공급의 안정성을 유지해야 한다. 에너지부가 유엔 협력 기관과 함께 연구를 진행하는 것은 기술 계획과 더불어 사회적 보호에도 중점을 두고 있음을 보여준다. 필리핀 내 시범 사업과 국제 프로그램에서는 이미 몇 가지 기반 요소가 확인된다.

• 노동자 보호. 광부와 발전소 직원에게 퇴직금, 재교육, 취업 알선 서비스, 연금 지원을 제공한다.
• 지역사회 투자. 발전소와 광산이 있는 지방자치단체의 소기업 육성, 교육, 보건 서비스, 인프라에 재원을 투입한다.
• 청정에너지 대체 전력. 충분한 발전 용량이 가동된 뒤에만 폐쇄가 이뤄지도록 재생에너지와 송전망, 저장 설비를 순차적으로 확충한다.
• 재원 조달. 에너지 전환 메커니즘과 전환 크레딧, 대출, 보조금을 활용해 조기 폐쇄에 따른 경제적 부담의 격차를 메운다.
• 기준과 거버넌스. 오염이 가장 심한 발전소를 우선 선정하고, 온실가스 감축량을 검증하며, 소비자에게 비용을 전가하는 일을 막기 위한 명확한 규칙을 마련한다.

새 탄소 크레딧 방법론은 폐쇄를 신규 재생에너지 용량과 연계하고 공정한 전환 계획을 제출하도록 하는 등 안전장치를 요구한다. 그러나 E3G의 정책 자문가와 엠버의 분석가 등 일부 전문가는 방법론이 사업이 없어도 일어났을 일을 과소평가하지 않도록 해야 하며, 대체 연료로 바이오매스를 허용할 때도 신중해야 한다고 경고한다. 시장은 계속 변화하고 있다. 에너지부는 사업 자금 조달에 크레딧과 공공 금융, 민간 자본을 활용하는 방안을 검토하면서 이러한 신뢰성 문제도 따져야 한다.

역내 흐름과 안전장치

아시아 각국 정부와 금융기관은 공공 재정에 부담을 주지 않으면서 비교적 최근에 지어진 석탄 발전소를 퇴출하는 방안을 시험하고 있다. 싱가포르는 전환 크레딧과 녹색금융의 중심지로 자리매김하려 하고 있다. 아시아개발은행의 에너지 전환 메커니즘은 동남아시아 전역의 석탄 발전소 폐쇄 거래에 자문을 제공한다. 기업 구매자들은 연합체를 통해 수요를 모으고 있으며, 전환 크레딧은 신흥시장에서 측정 가능한 온실가스 감축을 달성하는 수단으로 주목받고 있다.

진전이 늘 일직선으로 이뤄지는 것은 아니다. 공정한 에너지 전환에 자금을 지원하는 일부 글로벌 프로그램은 지연을 겪었고 정치적 지지도 바뀌었다. 이런 점에서 국가 차원의 계획이 더욱 중요하다. 필리핀 당국자들은 에너지 안보와 생계를 핵심 제약 조건으로 두고 연구 결과에 따라 정책을 추진하겠다고 밝혔다. 바탕가스와 ACEN의 남루손 발전소에서 진행되는 시범 사업이 청정 대체 전력을 공급하고 노동자를 보호한다면 더 큰 규모의 사업을 위한 본보기가 될 수 있다. 반대로 사업이 차질을 빚으면 전국 단위 조치에 앞서 정책 방향을 조정할 가능성이 크다.

핵심 내용

• 에너지부는 유엔 프로젝트 서비스 사무국과 함께 전국 석탄 광산 및 발전소 폐쇄를 연구하고 있으며, 일자리와 지역사회, 전기요금, 전력망 안정성에 초점을 맞추고 있다.
• 석탄은 필리핀 전력의 62.5%를 공급하고 재생에너지 비중은 22.2%다. 정부는 2030년까지 재생에너지 비중을 35%로 높이는 것을 목표로 한다.
• 당국은 연구가 끝난 뒤 기업들과 협의하고 중앙정부에 정책 방안을 권고할 수 있다고 밝혔다.
• 업계는 갑작스러운 폐쇄가 전기요금을 올리고 전력 공급 안정성을 위협할 수 있다고 경고한다. 다만 태양광·풍력·수력·지열 투자가 빨라질 가능성도 있다.
• 발전소에서 연소하는 석탄 대부분은 수입산이다. 광산과 발전소 폐쇄에는 서로 다른 일정과 수단이 필요하다.
• 새로운 금융 수단이 등장하고 있다. 베라는 전환 크레딧 방법론을 승인했고, ACEN과 협력사들은 필리핀에서 조기 폐쇄 시범 사업을 추진하고 있다.
• 케펠·젠제로·미쓰비시가 지원하는 사업은 바탕가스의 246메가와트급 발전소를 2030년까지 폐쇄하고 재생에너지와 저장 설비로 대체하는 것을 목표로 한다.
• 석탄 발전소에 더 엄격한 성능 기준을 적용하고 자발적 폐쇄 정책을 마련하는 작업이 진행 중이며, 오염이 가장 심한 발전소부터 대상으로 삼는다.
• 노동자 보호와 지역사회 투자, 청정 대체 전력은 공정한 전환의 필수 요소다.
• 정부 결정은 연구 결과에 좌우될 전망이며, 석탄 단계적 폐쇄 계획의 핵심 기준은 에너지 안보와 주민 생계다.