한국, 국제 기준에 맞춰 재활용 통계에서 에너지 회수 제외 추진

한국이 재활용 산정 방식을 바꾸는 이유

한국은 플라스틱 등 폐기물을 태워 에너지를 얻는 것을 재활용으로 집계하는 관행을 중단할 계획이다. 이로 인해 공식 재활용률은 낮아지겠지만 국제 기준에 부합하게 된다. 환경부는 발전이나 난방을 위한 소각을 오랫동안 ‘열적 재활용’으로 분류해 온 법적 정의와 통계 산정 방식을 검토하기 시작했다. 앞으로는 이를 에너지 회수로 별도 집계할 예정이다. 이번 개편은 국가 통계에 대한 신뢰를 회복하고, 보조금이 실질적인 물질 회수에 투입되도록 유도하며, 정책을 유럽연합과 미국의 기준에 가깝게 맞추기 위한 것이다.

열적 재활용은 1999년부터 국가 재활용률에 포함돼 왔다. 이 관행은 시멘트 소성로 등 공장에서 파쇄한 플라스틱과 타이어를 석탄과 함께 태워 석탄 사용을 대체하도록 뒷받침했고, 전기나 지역난방용 열을 공급하는 폐기물 에너지화 시설에도 도움이 됐다. 또한 실제로 제품 원료로 되돌아간 물질만 재활용으로 집계하는 엄격한 기준을 적용했을 때보다 한국의 통계가 더 높게 나타나게 했다. 당국은 환경부가 2024년 말 도입한 통계상 분리를 바탕으로, 에너지 회수와 재활용을 법적으로 구분하는 방안을 마련하고 있다. 제도 마련 과정에는 업계와 전문가 협의가 포함될 예정이며, 법률과 보조금 체계를 개정해야 해 전면 시행까지는 2028년께 걸릴 수 있다.

이번 재조정은 플라스틱 폐기물 발생량이 여전히 많고 재활용 통계에 대한 대중의 신뢰가 약해진 가운데 이뤄진다. 2022년 한국의 1인당 플라스틱 폐기물 발생량은 103.9kg으로, 경제협력개발기구(OECD)가 추적하는 선진국 평균의 두 배를 넘었다. 환경단체와 연구자들은 공식 재활용률이 실제 물질 회수량을 과대평가해 왔다고 지적해 왔다. 그린피스와 충남대학교가 2023년 공동으로 발표한 분석에 따르면, 2021년 재활용을 위해 분리배출된 가정용 플라스틱 중 새 플라스틱으로 재생된 비율은 16.4%에 그쳤고, 32.6%는 소각됐으며 12.8%는 매립됐다. 산정 기준을 다시 세우는 것은 자원을 가능한 한 오래 사용하도록 하는 순환경제의 명확한 기준선을 마련하기 위한 것이다.

열적 재활용이란 무엇이며 왜 더는 재활용으로 집계되지 않나

재활용은 크게 서로 다른 두 가지를 의미할 수 있다. 물질 재활용은 분쇄와 재압출 같은 기계적 공정이나 플라스틱을 단량체 또는 원료로 분해하는 화학적 공정을 거쳐 제품을 새 상품의 원료로 되돌리는 것이다. 에너지 회수는 폐기물을 태워 열이나 전기를 생산하는 방식이다. 화석연료 사용을 대체하지만 물질 자체는 없앤다. 유럽연합의 폐기물 관리 우선순위에서 에너지 회수는 재활용보다 낮은 단계에 있으며, 미국 기관들도 비슷한 기준을 적용한다. 둘을 한데 묶으면 실제 경제에 얼마나 많은 물질이 되돌아가는지 보여주지 않으면서 재활용률만 부풀릴 수 있기 때문에 이 구분은 중요하다.

한국의 검토는 소각을 금지하는 것이 아니라 에너지 회수를 재활용으로 집계하는 관행을 끝내는 데 초점을 맞춘다. 시멘트 공장에서 플라스틱을 혼합 연소하는 등 일부 열적 처리 공정은 허가에 따라 계속 운영되지만, 별도 항목으로 보고된다. 화학적 재활용은 아직 발전 중인 분야다. 플라스틱을 연료로 바꾸는 것은 일반적으로 에너지 회수로 취급된다. 반면 새 고분자 제조에 쓰이는 나프타 대체재처럼 플라스틱을 석유화학 원료로 전환하는 방식은 엄격한 추적성과 품질 기준을 충족하면 일부 관할권에서 재활용으로 인정될 수 있다. 시설들이 신기술에 투자하는 과정에서 명확한 정의가 필수적이다.

통계는 얼마나 달라지나

이번 변화는 공식 통계를 크게 바꿀 가능성이 있다. 2023년 가정 폐기물 재활용률은 58.7%로 발표됐다. 이 가운데 물질 재활용이 46.2%, 열적 재활용이 12.5%를 차지했다. 산업계 배출분을 포함한 전체 플라스틱 폐기물에서는 재활용으로 집계된 양 중 약 29.5%가 열적 재활용이었다. 에너지 회수를 재활용 산정에서 제외하면 가정 폐기물 재활용률은 10%포인트 넘게 떨어질 수 있다. 플라스틱만 보면 산정 재활용률이 약 30%포인트 하락할 수 있다.

가정 폐기물 재활용 통계

가정에서 분리배출한 폐기물과 재활용업체가 실제로 쓸 수 있는 폐기물 사이의 차이 때문에 혼란이 생기는 경우가 많다. 오염, 혼합 재질, 음식물 잔여물, 원자재 가격 변동은 분리배출된 폐기물이 새 제품으로 재생되는 양을 줄인다. 그린피스와 충남대학교 연구는 이 격차를 조명했다. 2021년 재활용을 위해 분리배출된 가정용 플라스틱 중 새 플라스틱으로 재생된 비율은 5분의 1에도 미치지 못했다. 나머지는 소각되거나 매립됐고, 처리 과정에서 손실됐다. 에너지 회수를 재활용과 분리한다고 해서 이런 물질 흐름 문제가 저절로 해결되지는 않지만, 문제를 더 분명하게 드러내고 필요한 곳에 대책을 집중하는 데 도움이 된다.

산업계 플라스틱 폐기물

포장 필름, 팔레트, 공정 부산물 등을 포함한 산업·상업 폐기물은 플라스틱 폐기물 발생량에서 큰 비중을 차지한다. 재생수지 가격이 하락하거나 품질이 규격에 미치지 못하면 재고가 쌓이고 폐기물이 소각으로 전환될 수 있다. 열분해 같은 첨단 공정은 재활용이 어려운 플라스틱을 연료용 오일이나 석유화학 원료로 바꿀 수 있지만, 비용이 여전히 높고 기후 측면의 이점도 구체적인 처리 방식에 따라 달라진다. 명확한 산정 기준은 플라스틱을 실제로 가치사슬에 되돌리는 방안에 투자가 이뤄지도록 유도할 것이다.

신뢰, 투명성, 국제 기준

한국의 조치는 각국 정부가 국제 플라스틱 협약을 협상하고 성과를 어떻게 정의할지 논의하는 가운데 나왔다. 플라스틱 생산 제한을 지지하는 국가들은 설계와 원료부터 폐기 단계까지 전 생애주기를 아우르는 조치를 협약에 포함하자고 요구한다. 다른 국가들은 폐기물 관리와 재활용 개선에 초점을 맞춘다. 이런 입장 차이에도 에너지 회수는 재활용과 다르다는 점에는 폭넓은 공감대가 형성돼 있다. 국가 통계를 이 원칙에 맞추면 국가 간 비교의 신뢰도가 높아지고 그린워싱 위험도 줄어든다.

OECD는 야심 찬 정책이 없다면 동아시아와 동남아시아의 플라스틱 사용량과 폐기물이 21세기 중반까지 거의 두 배로 늘고, 수백만 톤이 강과 바다로 유출될 수 있다고 경고했다. 투명한 보고는 실질적인 대응의 토대다. 유럽연합의 보고 기준은 재활용과 에너지 회수를 구분한다. 미국 지침도 비슷한 방식을 따른다. 정부와 도시, 기업이 같은 정의를 사용하면 성과 주장을 검증하기 쉬워지고, 실질적인 물질 회수에 보상이 돌아가도록 인센티브를 조정할 수 있다.

협상이 지지부진한 가운데 협상을 이끄는 유엔 위원회 의장인 루이스 바야스 발디비에소 에콰도르 대표는 합의 도출이 더디다는 점을 인정하면서도 대표단에 실행 가능한 해법을 향한 노력을 이어가자고 촉구했다.

현실적으로 우리는 실용적인 접근을 해야 합니다. 진전은 가능하지만, 우리가 해야 할 일은 아직 끝나지 않았습니다.

아프리카와 라틴아메리카, 여러 도서국 대표단은 늘어나는 플라스틱으로부터 사람과 생태계를 보호하려면 신뢰할 수 있는 데이터와 강력한 조치가 필수적이라고 주장한다. 르완다의 수석 협상대표 줄리엣 카베라는 동료들에게 대중의 기대에 부응하는 확고한 약속을 하라고 촉구했다.

더 높은 목표를 위해 나서십시오. 협약은 목적에 부합해야 하며 실패를 전제로 만들어져서는 안 됩니다.

국제적 흐름은 한국의 국내 정책 전환을 뒷받침한다. 협약이 공통 보고 기준을 정하면 한국은 이미 이에 부합하게 된다. 협상이 교착 상태에 빠지더라도 더 명확한 지표와 효율적으로 설계된 재정 지원은 국내 정책에 도움이 될 것이다.

한국의 플라스틱 문제 규모

높은 인구 밀도와 빠른 소매 상품 교체, 선물과 포장을 중시하는 문화가 포장재 사용량이 많은 시장을 형성해 왔다. 팬데믹으로 음식과 상품의 배달이 늘면서 일회용 포장재 사용량도 증가했다. 폐기물 종류별 분리배출 제도는 엄격하게 유지됐지만, 이 같은 변화가 뒤따랐다. 한국의 분리배출 문화는 여전히 탄탄하지만, 재활용업체에 도착하는 물질이 고부가가치 제품에 항상 적합한 것은 아니며 재생수지의 국제 시장 가격도 큰 변동을 보여 왔다.

학계 연구는 배달 관련 포장재가 급증했음을 수치로 보여준다. 2020년 평가에 따르면 한국의 온라인 음식 배달에는 약 72.93킬로톤의 플라스틱 포장재가 사용됐으며, 폴리프로필렌과 폴리에틸렌 테레프탈레이트가 주를 이뤘다. 환경 영향의 대부분은 원자재 생산 단계에서 발생했다. 이 연구는 다회용 용기가 일회용품보다 환경 영향을 약 46~83% 줄일 수 있다고 결론 내렸다. 다만 관리가 필요한 일부 독성 지표는 높아질 수 있다. 연구 결과는 간단한 원칙을 뒷받침한다. 발생원에서 폐기물을 줄이고 재사용을 고려해 설계하는 것이 폐기 단계의 대책에만 의존하는 것보다 더 큰 효과를 낸다는 것이다.

팬데믹, 전자상거래, 배달 폐기물

음식 배달과 전자상거래는 일상에 자리 잡았지만, 관련 포장재 발생량은 처리 역량 개선보다 빠르게 늘었다. 새 플라스틱 가격이 낮으면 재생수지는 경쟁력을 갖기 어렵다. 가격 격차는 특히 유연 필름과 유색 용기, 혼합 재질의 수거·선별·세척 사업성을 약화시킨다. 재활용의 명확한 정의와 공공 조달 및 재생원료 사용 의무를 통한 안정적 수요는 원자재 가격 주기가 바뀌더라도 재활용업체의 사업성을 뒷받침할 수 있다.

포장재, 라벨, 생산자 책임 제도 개편

한국의 생산자책임재활용제도(EPR)는 2003년부터 시행됐다. 재활용이 어려운 포장재일수록 수수료가 높아지는 방식이다. 최근에는 제도가 더 강화됐다. 생산자는 포장재의 재활용 용이성을 등급으로 평가해 표시해야 한다. 재활용 과정의 오염을 줄이기 위해 라벨 표기도 간소화됐다. 플라스틱병은 투명 페트(PET)에 혜택을 주고, 폴리염화비닐(PVC) 라벨은 단계적으로 퇴출하고 있다. 배송 포장재에도 같은 설계 원칙이 적용되며, 선별을 쉽게 하도록 빨대나 장식용 부착물 같은 추가 요소는 지양하도록 하고 있다.

규정은 제품에 재생원료를 사용하도록 유도하고 지방자치단체가 재활용 소재로 만든 제품을 구매하도록 장려한다. 일회용 컵 보증금제는 식음료 업계에서 사용하는 용기의 회수 품질을 높이기 위해 추진됐다. 그러나 법적·운영상 어려움으로 예상보다 더디게 진행되면서 편의와 폐기물 감축 사이의 갈등이 드러났다. 한편 플라스틱 빨대와 음료용 막대 등 일부 품목에 대한 새 제한은 일상을 크게 방해하지 않으면서 사용 습관을 바꾸도록 유도해 왔다.

오랫동안 국가 목표에는 플라스틱 폐기물 감축과 재활용 비중 확대가 포함돼 왔다. 재활용의 법적 정의를 국제 관행에 맞춘다고 해서 그 자체로 더 많은 플라스틱을 회수할 수 있는 것은 아니다. 다만 무엇을 재활용으로 볼지 명확히 하고 목표의 신뢰성을 높이며, 폐기물을 새 소재로 실제 전환할 수 있는 체계에 자금을 투입하도록 할 것이다.

도시·기업·폐기물 처리시설에 미치는 변화

에너지 회수의 재분류는 구체적인 재정 영향을 낳는다. 현재는 재활용으로 인정되는 폐기물에 매립 수수료를 면제해 주고, 지방자치단체와 기업의 성과 점수를 높여 보조금과 지원금 수령에 유리하게 하는 경우가 있다. 에너지 회수가 별도 항목으로 분리되면 소각과 시멘트 공장의 혼합 연소에 주어지던 혜택은 줄어들게 된다. 지방자치단체 예산과 폐기물 처리 계약, 기업 보고 방식도 조정해야 한다. 환경부는 단계적 전환을 예상하고 있다. 법률 개정과 지원금 기준은 2020년대 중반까지 조정되고, 2028년께 전면 시행될 전망이다.

수수료, 보조금, 성과 점수

성과 지표는 물질 회수에 더 큰 비중을 두게 된다. 재활용이 어려운 품목을 처리하는 의사결정에서 매립과 소각 수수료의 영향이 커질 가능성이 있다. 지방자치단체는 투명한 병과 필름, 유색 플라스틱을 더 엄격하게 분리하도록 하는 등 품질 개선을 위해 수거 규정을 조정할 수 있다. 기업에는 재활용을 고려한 설계와 표준화된 포장 형식, 소비 후 재생원료 사용을 평가하는 친환경 라벨과 환경 점수의 기준이 더 엄격해질 수 있다. 조달 기관은 국내 재생수지로 만든 제품을 우선 구매해 수요를 안정시키는 데 기여할 수 있다.

열분해와 화학적 재활용

화학적 처리 공정은 확대되고 있지만 세부 방식이 중요하다. 플라스틱 폐기물을 연료로 바꾸면 물질이 순환 체계로 되돌아가지 않으며, 많은 지역에서 이 과정은 에너지 회수로 집계된다. 플라스틱을 새 고분자의 원료로 전환하는 경우에는 엄격한 물질수지와 품질 기준이 마련돼 있으면 일부 관할권에서 재활용으로 인정된다. 탄소 영향은 공정과 에너지원에 따라 달라진다. 한국의 새 정의는 이런 차이를 반영해 물질을 실제로 재생하는 방식에 인센티브가 돌아가도록 해야 한다. 플라스틱을 혼합 연소하는 시멘트 소성로는 석탄 사용을 줄이는 데 계속 기여하겠지만, 더는 재활용 점수를 높여주지 않는다. 이로 인해 발생원 감축과 재사용, 고품질 재활용에 초점이 옮겨갈 수 있다.

선별을 개선하면 회수율을 높일 수 있으며 기술도 이를 뒷받침하고 있다. 스타트업과 시설 운영업체들은 재료를 더 정밀하게 분리하기 위해 광학 선별기와 로봇, 이미지 인식 시스템을 도입하고 있다. 음료병 보증금 반환제는 고품질 페트(PET) 회수 흐름을 계속 뒷받침한다. 재사용이 가능한 곳에서는 리필과 회수 모델을 통해 발생원에서 폐기물을 줄일 수 있으며, 체계가 자리 잡으면 장기적으로 비용도 낮출 수 있다.

생활 수준을 낮추지 않고 시민과 업계가 폐기물을 줄이는 방법

포장 설계와 일상 습관을 바꾸면 편의성을 유지하면서 폐기물을 줄일 수 있다. 단일 재질을 사용하고 어두운색을 피하며 라벨이 깔끔하게 벗겨지는 포장재는 재활용이 더 쉽다. 기업은 선별 시설에 맞춰 병의 형태와 뚜껑 종류, 수지를 표준화할 수 있다. 소매업체와 배달 플랫폼은 인기 메뉴에 다회용 용기를 시범 도입하고 간편한 반납 장소를 제공할 수 있다. 지방자치단체는 깨끗하게 분리배출한 재활용품에 수수료 할인 혜택을 주고, 지역 내 세척·재사용 거점을 지원할 수 있다.

정책 입안자들은 기업이 다른 지역의 수거 비용을 부담해 포장재 발자국을 상쇄하도록 하는 플라스틱 크레디트 같은 방안도 검토하고 있다. 연구자들은 크레디트가 소각에 자금을 지원하거나 추가 수거를 입증하지 못하면 실제 영향을 가릴 수 있으며, 폐기물 부담을 기반 시설이 취약한 지역으로 옮길 수도 있다고 경고한다. 생산자책임재활용제도와 재생원료 사용 의무, 설계 기준, 명확한 보고에 기반한 체계는 더 나은 성과를 보여 왔다. 업계를 선도하려는 기업은 소재별 데이터를 공개하고 재사용 목표를 설정하며, 안정적인 재생수지 공급을 위해 협력업체와 파트너십을 구축할 수 있다.

재활용이 현실적으로 어려운 잔재물은 앞으로도 에너지 회수로 처리될 것이다. 우선 과제는 그 단계까지 도달하는 폐기물의 양을 줄이는 것이다. 재활용의 정의를 새로 정하면서 한국은 보기 좋은 숫자를 실제를 보여주는 숫자로 바꾸고 있다. 이런 투명성은 더 나은 설계와 현명한 투자, 순환경제를 향한 신뢰할 수 있는 진전을 이끌 수 있다.

한눈에 보기

• 한국은 에너지 회수를 재활용으로 집계하는 것을 중단하고 별도로 보고할 예정이다.
• 이번 변화는 유럽연합과 미국의 관행에 부합하며 공식 재활용률을 낮출 전망이다.
• 2023년 가정 폐기물 재활용률 중 12.5%는 열적 재활용에서 나왔다.
• 전체 플라스틱 폐기물 중 재활용으로 집계된 양의 약 29.5%는 에너지 회수였다.
• 에너지 회수를 제외하면 가정 폐기물 재활용률은 10%포인트 넘게 떨어질 수 있다.
• 새 산정 방식에 따라 플라스틱 재활용률은 약 30%포인트 하락할 수 있다.
• 법률과 보조금 개편을 거쳐 2028년께 전면 시행될 전망이다.
• 2022년 1인당 플라스틱 폐기물은 103.9kg으로 OECD 평균을 크게 웃돌았다.
• 포장재 설계와 재활용 등급 표시, 생산자책임재활용제도 개편은 계속 핵심 정책으로 남는다.
• 더 명확한 지표는 폐기물 에너지화 실적이 아니라 실질적인 물질 회수를 늘리는 것을 목표로 한다.