COP30서 시험대 오른 산림 금융
브라질은 유엔 기후 정상회의 첫 주에 벨렝에서 열대우림을 보전하는 국가에 보상하기 위한 기금인 ‘열대림 영구기금(TFFF)’을 출범시켰다. 이 계획은 초기 약정으로 수십억 달러를 확보하고 수십 개 정부의 지지를 받으며 시작됐다. 하지만 중국이 주요 초기 후원국으로 참여할 것이라는 기대는 실현되지 않았다. 중국 대표단은 원칙적으로 기금을 지지한다고 밝혔지만, 대규모 기후 금융은 부유한 국가들이 먼저 나서야 한다고 주장했다. 이는 국제 기후 협상에서 오랫동안 이어져 온 관점, 즉 먼저 산업화한 국가들이 비용을 더 많이 부담해야 한다는 입장을 반영한다.
목차
아마존 인근에서 정상회의를 개최하는 브라질로서는 중국의 출연이 다른 신흥국과 기관투자자들에게 기금이 규모를 키울 준비가 됐다는 강력한 신호가 됐을 것이다. 그러나 중국은 ‘공동의 그러나 차별화된 책임’을 근거로 당분간 재정 지원 약속을 보류하고 있다. 1992년부터 유엔 기후 체계에 포함된 이 개념은 개발도상국의 성장이 화석연료에 의존했기 때문에 선진국이 재원 조달과 배출 감축의 주된 의무를 져야 한다는 뜻이다. 각국이 필요한 속도로 재원을 동원하는 데 어려움을 겪으면서 누가 언제 비용을 부담할지를 둘러싼 논쟁은 더욱 거세졌다. 미국과 중국, 인도의 고위 당국자들이 개막 회의에 참석하지 않은 것은 기후 외교에 드리운 정치적 역풍을 보여준다.
중국이 참여하지 않았지만 브라질은 기금에 새로운 추진력을 확보했다. 행사 주최 측은 53개국의 지지와 총 55억 달러를 넘는 약정이 발표됐다고 밝혔다. 노르웨이는 10년에 걸쳐 30억 달러를 약속했다. 브라질과 인도네시아는 각각 10억 달러의 약정을 재확인했다. 포르투갈은 100만 달러, 네덜란드는 사무국 운영비로 500만 달러를 제시했다. 프랑스는 최대 5억 유로를 출연할 가능성을 내비쳤고 독일은 공식적으로 출범을 지지했다. 34개 열대림 국가가 선언을 지지했으며, 이들 국가에는 개발도상국 열대림의 90% 이상이 분포한다.
열대림 영구기금의 운영 방식
열대림 영구기금(TFFF)은 산림 보전을 국가의 안정적인 수입원으로 만드는 것을 목표로 설계됐다. 정부와 자선단체의 출연금 250억 달러와 연기금·자산운용사 등 민간 투자자의 자금 1,000억 달러를 합쳐 총 1,250억 달러 규모의 기금을 조성한다는 계획이다. 자금은 전용 투자 기구를 통해 금융시장에 투자해 수익을 내도록 한다. 이 수익으로 투자자에게 지급하고 열대림 면적을 유지하거나 늘리는 국가에 매년 자금을 이전한다.
단기 보조금 사업과 달리 TFFF는 기금의 영구 운용을 통해 지속적인 재원을 마련하고자 한다. 지급 대상이 되려면 각국은 산림 파괴를 합의된 기준치 아래로 유지하고 투명성과 거버넌스 기준을 충족해야 한다. 지급액은 위성으로 파악한 산림 면적을 기준으로 산정하며 산림 손실이나 황폐화가 발생하면 줄어든다. 자금의 최소 20%는 핵심적인 산림 보호 역할을 하는 원주민과 지역 공동체에 배정된다. 세계은행은 브라질과 협력국이 열대림 투자기금과 독립 사무국을 설립하는 동안 수탁자와 임시 운영기관 역할을 맡는다. 기금 설계상 환경에 큰 영향을 미치는 투자는 제외되며, 운영 기구에는 출연국과 산림 보유국이 동수로 참여한다.
중국이 출연을 보류하는 이유
중국 당국자들은 브라질 측에 기금이 의미 있다고 밝혔지만, 기후 금융은 선진국이 주도해야 한다는 입장을 고수하고 있다. 이는 기후 부담 분담에 대한 중국의 해석과 일치한다. 중국은 오랫동안 기후 체제에서 자국을 개발도상국으로 규정해 왔다. 중국은 국내 배출량 감축과 해외 기술 보급에 주력하면서도 공여국 자격으로 다자간 기후 기금에 참여하라는 압력에는 맞서 왔다. 재정 지원국으로 참여하면 중국이 수십 년간 지켜온 경계가 흐려질 수 있다.
중국이 기후 관련 자금을 어떤 방식으로 어디에 쓰기를 선호하는지도 변수다. 중국 기관들은 양자 사업과 국영은행, 남남협력 같은 계획을 통해 자원을 지원하는 경우가 많다. 새로운 다자 기금에 직접 돈을 투입하면 거버넌스와 기여 인정 방식, 성과 통제권을 둘러싼 문제가 제기될 수 있다. 브라질 당국자들은 중국을 포함한 여러 정부가 출연금을 약속하기에 앞서 TFFF의 최종 구조를 만드는 과정에 발언권을 갖길 원한다고 밝혔다. 공공 자본을 민간 시장으로 전 세계 규모로 끌어들이려는 기금이라면 이는 자연스러운 요구다.
책임 원칙의 실제 의미
‘공동의 그러나 차별화된 책임’은 1992년 유엔기후변화협약에 명시된 원칙을 줄여 부르는 말이다. 이 원칙은 모든 국가가 지구 온난화에 대응할 의무가 있음을 인정하는 한편, 역사적 배출량과 대응 역량의 차이를 반영한다. 이에 따라 부유한 국가들은 감축과 적응에 필요한 재원을 마련하는 데 더 큰 책임을 진다. 신흥국도 국내에서 점점 더 적극적으로 행동하지만, 기후 기금의 재원을 대야 한다고 요구받지는 않았다. 중국은 거의 모든 기후 협상에서 이 원칙을 내세워 왔다. TFFF는 유엔의 공식 기후 금융 체계 밖에 있어, 대형 신흥국이 다른 협상장에서 구속력 있는 선례를 만들지 않고도 나중에 기여하기가 더 쉬울 수 있다.
브라질의 구상과 진전
브라질은 산림 보호가 전 세계 기후 목표 달성의 성패를 좌우할 수 있는 시점에 TFFF를 핵심 기여책으로 내세우고 있다. 정부는 지난 10년간 최고치에 비해 아마존 산림 파괴가 크게 줄었다는 점과, 산림을 보전하는 가치를 인정하는 생물경제를 구축하려는 노력을 강조한다. 동시에 브라질은 석유 탐사를 확대하고 오지의 열대우림을 가로지르는 고속도로 건설을 다시 추진하는 결정으로 감시를 받고 있다. 이 기금은 산림 보전에 보상을 제공해 이런 압력에 맞설 지속적인 금융 대안을 마련하는 것을 목표로 한다.
루이스 이나시우 룰라 다시우바 대통령은 벨렝에서 한 발언을 통해 임무를 명확히 밝히고, 이에 부응하는 공공·민간 자금의 대폭 확대를 촉구했다.
에너지 전환을 가속화하고 자연을 보호하는 것은 지구 온난화를 억제하는 가장 효과적인 두 가지 방법입니다. 어려움과 모순이 있더라도 삼림 파괴를 공정하고 전략적으로 되돌리고, 화석연료 의존을 극복하며, 이러한 목표를 달성하는 데 필요한 자원을 동원할 로드맵이 필요하다고 확신합니다.
브라질 환경·기후변화부 장관인 마리나 시우바는 이번 출범을 역사적인 일로 평가하며, 단기적인 지원이 아니라 영구적인 보호가 목표라고 말했다.
이번 출범은 열대림 보전의 전환점입니다.
시설의 수탁자이자 임시 운영기관이 될 세계은행의 아제이 방가 총재는 기금이 규모를 갖추면 경제적 이익과 보전 임무가 조화를 이룰 수 있다고 강조했다.
규모를 키우면 경제성과 개발 측면에서 좋은 결과를 얻을 수 있습니다.
노르웨이 정부는 다년간의 출연 약정이 산림 파괴를 막아야 한다는 긴급성과 예측 가능한 재원의 필요성에 대한 대응이라고 설명했다. 유럽 협력국들은 이 모델을 지지했고, 30명이 넘는 국가 정상과 정부 대표들이 출범 행사에 참석했다. 이 구조는 재원의 일정 몫을 원주민과 지역 공동체에 배정하고, 의사결정 기구에서 산림 보유국과 출연국에 동등한 지위를 부여한다. 이는 신뢰를 쌓기 위해 마련된 두 가지 장치다. 이런 원칙을 투자자가 받아들일 금융 계약으로 구현하는 것이 다음 시험대가 될 전망이다.
필요한 자금 규모와 산림의 중요성
열대림은 막대한 탄소를 저장하고 대륙 전반의 강수량을 조절한다. 산림을 온전하게 보전하는 것은 온난화를 늦추는 가장 빠른 방법 중 하나다. 과학자들은 건조화로 생태계 일부가 영구적으로 변하는 티핑포인트에 아마존이 도달할 위험이 있다고 경고한다. 기후뿐 아니라 산림은 생물다양성과 물 안보, 수백만 명의 생계도 뒷받침한다. TFFF는 국가별로 측정 가능한 성과에 보상함으로써 이러한 서비스를 금전적 가치로 환산하고, 정부 재정 당국과 공동체가 미리 계획을 세울 수 있도록 하려 한다.
재원 부족은 여전히 크다. 연구자들은 산림이 풍부한 국가들이 산림 파괴를 막고 훼손된 땅을 복원하는 데 매년 수백억 달러의 자금이 부족한 것으로 추산한다. 에너지와 운송, 기후변화 적응까지 포함하면 더 광범위한 기후 금융 수요는 연간 수조 달러에 이른다. 정부와 다자개발은행만으로는 그 격차를 메울 수 없기 때문에 TFFF는 공공 출연금에 더해 민간 투자자에 의존한다. 안정적으로 운용되는 기금이 산림을 보전하는 국가에 예측 가능한 지급을 제공하는 동시에 투자자에게도 상환할 수 있다는 것이 이 계획의 약속이다.
지지자와 비판론자의 설계 평가
지지자들은 검증된 성과에 보상하는 세계적인 규칙 기반 유인책을 만들어 단기 보조금과 탄소 사업의 파편화된 구조를 넘어설 수 있다고 본다. 반면 비판론자들은 시장이 불안정할 때 투자자 수익이 우선돼 정작 안정적인 지원이 필요한 시기에 산림 보유국이 불확실한 지급을 받을 수 있다고 지적한다. 자연을 금융 자산으로 만들면 기존 다자 기금이 위축되거나 불법 벌목과 토지 강탈에 대응하는 국가 프로그램이 약화될 수 있다는 우려도 있다. 위성 데이터에 의존하면 산림 황폐화 측정부터 국경을 넘어 이동하는 활동의 포착까지 여러 문제가 생길 수 있다. 지지자들은 강력한 보호 장치와 투명한 규칙, 독립적인 검증으로 이러한 위험을 관리할 수 있다고 말한다.
TFFF 설계자들은 이런 우려에 대응하기 위한 조항을 마련했다. 재원의 최소 5분의 1은 원주민과 지역 공동체에 흘러가야 한다. 거버넌스 구조에서는 출연국과 산림 보유국에 동등한 의석을 부여한다. 투자 포트폴리오에서는 환경에 큰 피해를 주는 활동을 제외한다. 산림 파괴가 늘면 지급액을 줄여 시간이 지나도 유인책이 목적에 부합하도록 한다. 이러한 설계가 대규모로 예측 가능한 보상을 제공할 수 있을지는 기금이 얼마나 빨리 커지고 약정이 얼마나 신속하게 서명된 출연금으로 이어지는지에 달려 있다.
중국의 판단을 바꿀 수 있는 요인
중국이 지금 출연을 보류했다고 해서 향후 참여 가능성이 닫힌 것은 아니다. 중국은 출연을 약속하기 전에 거버넌스에서 공식적인 역할을 요구하거나, 투자 기구와 위험 분담 규칙이 확정된 뒤 기여를 발표할 수 있다. 브릭스 같은 협력 플랫폼과 중동의 자원 부국들과의 관계도 참여 시점에 영향을 줄 수 있다. 중국이 기여하면 브라질의 전략적 목표 중 하나인, 대형 신흥국들이 수혜국뿐 아니라 재정 지원국으로도 참여하도록 하는 데 힘이 실릴 수 있다.
중국 당국자들은 과거 이 구상에 관심을 보이면서도 기여 규모와 시점에는 신중한 태도를 보여 왔다. 중국은 국내 재생에너지와 전기 운송에 대규모로 투자해 왔으며 해외에서는 양자 협력을 선호한다. TFFF는 다르다. 전 세계 자본이 산림 보전 성과를 중심으로 움직이도록 유도하는 것이 목표다. 이런 변화는 흔히 단계적으로 진행된다. 우선 지지를 표명하고, 이어 설계에 의견을 내고, 그다음 초기 투자가 이뤄진다. 이제 관건은 산림 보유국에 지급을 시작할 수 있는 첫 기준치를 넘을 만큼 출연금이 얼마나 빨리 쌓이느냐다.
기금의 다음 단계
당장의 과제는 기술적인 부분이다. 브라질과 협력국들은 사무국과 투자 정책, 검증 규칙을 확정할 예정이다. 세계은행은 수탁자 역할을 맡고, 출연금과 민간 자본으로 열대림 투자기금을 설립한다. 기금은 본격 운영을 위해 출연국 약정 250억 달러와 기관투자자 자금 1,000억 달러를 목표로 내걸었다. 설계에 참여한 정부들은 2026년까지 1차 투자를 완료하는 것을 목표로 한다고 밝혔다. 사무국은 검증된 성과를 바탕으로 10억 헥타르가 넘는 열대림에 자금을 배분할 계획이다.
성공 여부는 지급금이 현지 활동 주체에 도달하는지, 각국 정책이 산림 보전이라는 금융 유인책에 부합하는지에 달려 있다. 이를 위해서는 원주민 집단의 안정적인 토지 권리 보장과 불법 산림 파괴에 대한 단속, 신뢰할 수 있는 국가 산림 모니터링이 필요하다. 한 지역의 산림 파괴가 줄어드는 대신 다른 지역에서 늘어나는 ‘누출’을 막을 시스템도 구축해야 한다. 브라질은 규칙에 따라 운영되는 대규모 기금이 재무장관들에게 도로나 병원과 마찬가지로 산림 보전을 예산에 반영할 이유를 제공할 수 있다고 보고 있다. 지급이 안정적이고 투명하게 이뤄지면 정부 재정 당국과 공동체는 계획을 세우고 투자하며 지속 가능한 산림 경제를 구축할 수 있다.
핵심 내용
- 중국은 브라질의 열대림 영구기금에 대한 재정 지원 약속을 보류하며 선진국이 기후 금융을 주도해야 한다고 주장했다.
- 브라질은 COP30에서 53개국의 지지와 55억 달러가 넘는 초기 약정을 바탕으로 기금을 출범시켰다.
- 노르웨이는 10년에 걸쳐 30억 달러를 약속했고 브라질과 인도네시아는 각각 10억 달러를 약정했으며, 유럽 협력국들도 추가 지원 의사를 밝혔다.
- 기금은 출연금 250억 달러와 민간 투자자 자금 1,000억 달러를 결합해 1,250억 달러를 목표로 하며, 영구 기금으로 운용된다.
- 전용 열대림 투자기금과 사무국이 설립되는 동안 세계은행이 수탁자와 임시 운영기관 역할을 맡는다.
- 지급액의 최소 20%는 원주민과 지역 공동체에 배정되며, 거버넌스에서는 출연국과 산림 보유국에 동등한 의석을 보장한다.
- 지지자들은 산림 보전에 예측 가능한 규칙 기반 유인책을 제공한다고 평가하지만, 비판론자들은 시장 성과와 기후 금융의 파편화에 따른 위험을 경고한다.
- 기금이 출범에서 실행 단계로 넘어가는 동안 중국은 설계와 거버넌스에서 역할을 확보하면 나중에 참여할 수 있다.
