파키스탄 제27차 개헌, 아심 무니르를 권력 정점에 올려

군 참모총장에게 힘을 실어주는 헌정 체제 재편

파키스탄의 민군 관계가 새로운 국면에 들어섰다. 제27차 개헌으로 불리는 대대적인 헌법 개정은 아심 무니르 원수가 3군을 모두 지휘하도록 권한을 높이고, 형사 기소에 대한 종신 면책을 부여하며, 사법부 최고위층을 재편한다. 정부 지지자들은 군의 신속한 공조와 효율적인 법원 체계가 중요하다고 여겨지는 어려운 주변 환경에 대응하기 위한 현대화 조치라고 설명한다. 정치권 전반과 법조계의 비판론자들은 선출 기관을 희생시켜 군의 우위를 굳히는 조치라고 말한다. 국제 인권 당국자들도 책임성과 사법 독립이 위협받을 수 있다며 우려를 표했다.

핵심은 현직 육군 참모총장이 맡는 신설 직위인 국방군사령관이다. 이 직위로 무니르는 육군·해군·공군을 공식적으로 지휘하게 된다. 기존에는 육군·공군·해군 참모총장이 대체로 동등한 지위를 갖고 합동참모의장이 조정자 역할을 맡았지만, 새 직위는 이 체계를 대체한다. 개헌은 또 5성 장군으로 승진한 장교에게 평생 계급과 특권을 부여한다. 무니르도 이제 이 범주에 포함된다. 새 직위를 통해 그의 임기를 새로 시작하도록 하고, 민간 지도자보다 해임을 훨씬 어렵게 하는 보호 장치도 마련했다.

사법부도 근본적으로 재편된다. 헌법 관련 재판권을 연방헌법재판소가 넘겨받는다. 이 권한은 오랫동안 대법원이 행사해 왔다. 새 재판소의 판사는 대통령이 임명하며, 초기에는 총리의 조언에 따라 임명한다. 이후 행정부와 입법부의 영향력이 큰 위원회가 더 큰 역할을 맡게 된다. 대법관 여러 명은 이 조치가 행정부 권력을 견제하는 마지막 수단을 약화한다며 항의의 뜻으로 사임했다. 변호사들은 판사의 동의 없이 전보할 수 있도록 한 새 조항이 독립적인 판단을 위축시킬 수 있다고 말한다.

제27차 개헌으로 바뀌는 군 지휘 체계

개헌은 국방군사령관 아래 통합 지휘 체계를 만들고, 공군과 해군 지휘부를 육군 참모총장 산하에 둔다. 합동참모의장직은 폐지된다. 5성 장군은 현역 복무를 마친 뒤에도 계급과 제복, 특권을 평생 유지하며 형사 기소에 대한 폭넓은 면책도 받는다. 5월 인도와의 짧은 무력 충돌 뒤 이미 원수로 승진한 무니르가 즉각적인 수혜자다. 새 체계에 따라 임기를 다시 시작해 2030년까지 5년 임기를 새로 보장받을 수 있어, 다음 선거 주기를 넘어 국가 정책을 좌우할 위치에 서게 된다.

핵 지휘 감독에 중요한 이유

파키스탄의 핵 지휘 체계도 바뀐다. 개헌은 핵무기와 전략군을 책임지는 국가전략사령부 사령관직을 신설한다. 사령관은 육군에서 임명하도록 해 핵 관련 의사 결정에서 육군 참모총장의 우위를 강화한다. 지지자들은 현대전에는 육상·해상·공중 전력과 전략 자산을 아우르는 통합 지휘가 필요하다고 주장한다. 비판론자들은 한 직위에 통제권을 집중하면 기존에 각 군과 민간 감독 기관 사이에 있던 내부 견제 장치가 약화할 수 있다고 우려한다.

사법부 개편과 신설 헌법재판소

신설 연방헌법재판소는 헌법 관련 쟁점과 정부 간 분쟁에서 대법원보다 상위에 놓인다. 대법원은 주로 형사·민사 사건을 심리하고 항소심 법원 역할을 맡게 된다. 정부 당국자들은 기능을 분리하면 적체를 줄이고 사법 절차를 신속하게 할 수 있다고 말한다. 변호사와 판사들은 판사 임명과 전보 권한의 변경이 선거 분쟁부터 군의 책임 문제까지 민감한 사건에 대한 행정부의 영향력을 키울 위험이 있다고 반박한다. 개헌안 서명 뒤 대법관 두 명이 사법 독립에 대한 위협을 이유로 사임했다. 법조 단체들은 이제 판사의 동의 없이 재배치할 수 있게 됐다며, 이를 압박 수단으로 쓸 수 있다고 말한다.

헌법 전문 변호사인 살라후딘 아흐메드는 정치적으로 임명된 법원이 대법원보다 상위에 놓이면 어렵게 쟁취한 안전장치가 무력화된다고 경고했다.

이는 파키스탄 사법부의 독립이라는 개념을 완전히 파괴하고, 국가를 종신 독재로 향하게 합니다.

헌법재판소의 권한을 둘러싼 논쟁은 면책의 범위와도 맞닿아 있다. 개헌안은 5성 장군에게 형사 절차에 대한 절대적 종신 면책을 부여한다. 법학자들은 이것이 대통령에게 주어진 보호보다 범위가 넓어 보이며, 과거 위헌 행위를 억제하던 조항을 무력화할 수 있다고 지적한다.

의회에서 속전속결로 처리된 개헌안

내각 승인부터 대통령 재가까지 이르는 과정은 이례적으로 빨랐다. 내각은 11월 초 법안을 승인했다. 법안은 주말에 상원에 제출됐고, 야당 의원 대부분이 퇴장한 뒤 몇 시간 만에 통과됐다. 하원은 이틀 뒤 헌법 개정에 필요한 3분의 2 찬성으로 법안을 가결했다. 반대표를 던진 의원은 소수에 그쳤다. 대통령은 곧바로 서명해 절차를 마무리했다. 투옥된 임란 칸 전 총리가 이끄는 파키스탄 최대 야당인 파키스탄정의운동은 표결을 보이콧했다. 처리 속도와 제한적인 토론, 법조계와의 폭넓은 협의 부재로 공론을 배제했다는 비판이 거세졌다.

많은 분석가는 여당 연합이 군의 지원에 의존했기 때문에 처리가 서둘러졌다고 본다. 시민사회 단체들은 이 법안을 헌정 쿠데타라고 불렀다. 여당 측은 의회가 국가 안보상 필요를 다뤘다고 주장하면서 새 재판소의 임명과 절차를 규정할 후속 법안을 약속했다.

지지자들은 현대화라지만, 비판론자들은 민주주의의 종언이라 본다

당국자들은 개혁이 오래전부터 필요했다고 옹호한다. 5월 인도와의 무력 충돌에서 얻은 교훈을 들어 통합 지휘 체계가 각 군의 중복을 피하고 대응 속도를 높일 것이라고 주장한다. 헌법 사건이 대법원 사건 목록을 독점해 시민과 기업의 일반적인 재판이 지연돼 왔다는 점도 든다. 정보부는 이번 개헌이 국정 운영을 개선하고 연방정부와 주정부 간 공조를 강화하며 국방 역량을 높이기 위한 것이라고 밝혔다.

파키스탄 정부는 볼커 튀르크 유엔 인권최고대표가 개헌이 서둘러 처리됐으며 사법 독립을 훼손한다고 경고한 데 대해 반박했다. 이슬라마바드는 공식 답변에서 이번 논쟁은 국내 입법 사안이라고 규정했다.

모든 법률과 헌법 개정은 파키스탄의 선출된 대표들만이 전적으로 관할하는 사안입니다.

학자와 변호사들은 선출되지 않은 한 직위에 권한을 집중하는 데 대해 한층 강한 우려를 표했다. 조지타운대 겸임 부교수이자 파키스탄 군부 정치에 관한 연구서 저자인 아킬 샤는 이번 개헌안이 헌정 질서 안에서 육군 참모총장의 권력을 고착한다고 말했다.

이번 면책은 그를 어떤 비판도 받지 않는 존재로 올려놓아 문민 우위 원칙을 조롱거리로 만듭니다. 행정부 권력을 견제하는 마지막 수단을 크게 약화합니다.

인권 옹호자들은 원수에게 종신 면책을 부여하고 사법부 판사 임명에 대한 행정부의 영향력을 키우는 일이 군뿐 아니라 국가 전반의 책임성을 약화하는 선례가 된다고 덧붙인다.

5월 충돌부터 5성 장군까지, 무니르의 부상

아심 무니르의 위상은 2022년 말 육군 참모총장에 오른 뒤 꾸준히 높아졌다. 파키스탄 안보 당국이 전술적 승리를 거뒀다고 주장한 5월 인도와의 국경 충돌 이후 대중의 지지도도 상승했다. 얼마 지나지 않아 무니르는 다섯 번째 별을 달았다. 파키스탄 정치 문화에서 막대한 영향력을 지닌 계급이 다시 부활한 것이다. 새 개헌은 그 계급을 명예직에서 평생 특권을 보장하는 헌법상 직위로 바꿔, 국가 지휘 체계에서 무니르의 중심적 지위를 굳힌다.

무니르는 국제적 입지도 넓혀 왔다. 현직 군 수장이 백악관에서 도널드 트럼프 미국 대통령을 두 차례 만난 것은 이례적으로 높은 수준의 접근이다. 정부는 그가 사우디아라비아와의 국방 협정 체결을 돕고, 외교적 냉각기를 끝내 군사·경제 협력의 문을 열었다고 평가한다. 무니르는 국가 주권의 수호자이자 국내 질서의 수호자로 자신을 내세워 왔다. 지지자들은 이런 위상이 파키스탄이 혼란스러운 지역에서 지원을 확보하는 데 도움이 된다고 말한다. 비판론자들은 선출된 정부의 국정 운영과 군 지도부의 경계가 흐려질 수 있다고 우려한다.

야당 압박과 전반적인 탄압 확대

개헌은 야당에 대한 지속적인 압박이 이어지는 가운데 이뤄졌다. 임란 칸은 2년 넘게 수감돼 있으며 여러 사건으로 기소된 상태다. 그의 당에서 고위 인사 다수가 여전히 구금돼 있다. 보안 당국은 정치에 관여한 것으로 여겨지는 장교들을 상대로 사건을 추진해 왔다. 이례적으로 군사법원은 페이즈 하미드 전 정보기관장 중장을 부패와 정치 개입, 권한 남용 혐의로 징역 14년에 선고했다. 이번 판결은 무니르 아래 지휘권을 통합하고 경쟁자를 제거하는 내부 재편을 시사했다.

새 헌법재판소가 들어서고 대법원의 전통적인 헌법 해석 기능이 축소되면서, 정치적으로 민감한 사건은 행정부에 더 가까운 법정에서 심리될 가능성이 크다. 야당 지도자들은 이로 인해 선거 경쟁의 공정성이 기울고 구금이나 금지 조치에 이의를 제기할 통로가 제한될 것이라고 말한다.

지역 정세와 경제적 이해관계

역내 경쟁국들은 이번 개헌을 비판하고 나섰다. 유엔에서 인도 특사는 전직 총리를 수감하면서 무니르에게 종신 면책을 부여했다고 파키스탄을 비판하고, 이 기회를 활용해 카슈미르 관련 주장을 폈다. 국경 너머에 파키스탄 탈레반 지도부가 있다는 문제를 둘러싸고 아프가니스탄과의 긴장도 고조됐다. 발루치 분리주의 세력은 여전히 활동 중이고, 카이베르파크툰크와주에서는 폭력 사태가 늘었다. 무니르는 공개적으로 더 강경한 입장을 취하며 반군 단체에 경고하고, 카불에 대응하지 않으면 단호한 조치에 직면할 것이라고 촉구했다. 파키스탄 군과 핵 지휘 체계에 대한 중앙 통제가 강화되면, 민간 지도자들이 의사 결정에서 공간을 되찾지 못하는 한 미래 위기에서 정책이 더 강경한 안보 대응 쪽으로 기울 수 있다.

경제적으로 파키스탄은 여전히 저성장과 빠듯한 대외 금융 여건, 국제통화기금(IMF) 프로그램의 반복이라는 문제에 직면해 있다. 투자자들은 정책의 예측 가능성과 법치를 중시한다. 중앙집권 강화가 단기적 안정을 가져올 것으로 보는 이들도 있다. 반면 제도 약화와 사법 심사 제한이 국정 운영 위험을 높여 투자를 위축시킬 수 있다고 우려하는 이들도 있다. 파키스탄의 군부 통치자들은 때때로 단기 질서를 유지했지만 경제적 압박이 심해질 때 어려움을 겪었다. 역사는 생활 여건이 개선되지 않으면 권력 집중이 장기화할수록 정치적 역풍을 부를 수 있음을 보여준다.

남아 있는 견제와 균형

파키스탄 체제는 오랫동안 민간 내각과 강력한 안보 기구를 결합해 왔으며, 흔히 혼합 통치라고 불린다. 이번 개헌은 그 균형을 한층 더 기울인다. 국방군사령관은 각 군 참모총장보다 상위에 있으며, 5성 장군으로서 법정 책임을 물을 수 없게 하는 면책을 누린다. 그를 해임할 수 있는 길은 정치적 절차뿐이다. 총리는 단순 과반으로 해임될 수 있지만, 국방군사령관을 끌어내리려면 의회에서 높은 의결 정족수를 충족해야 한다. 이런 비대칭은 육군 참모총장에게 선출된 지도자에게는 없는 지속력을 부여한다.

이번 변화는 각 군 간 관계에도 영향을 줄 수 있다. 해군과 공군 장교는 육군에 비해 위상이 낮아져, 진급과 조달 결정이 더욱 육군 중심으로 이뤄질 경우 마찰이 생길 수 있다. 새 법원 체계는 이견을 가진 장교나 민간인이 결정에 이의를 제기할 법적 통로를 제한할 수 있다. 폭넓은 정치적 합의가 없는 상황에서 이를 되돌리기는 어려울 것이다. 현재 개헌은 많은 파키스탄인이 오랫동안 믿어 온 사실, 즉 최종 권한이 선출 정치인이 아니라 군 지도부에 있다는 점을 공식화한다.

핵심 내용

• 제27차 개헌으로 아심 무니르가 국방군사령관에 올라 육군·해군·공군을 지휘하게 된다.
• 무니르를 포함한 5성 장군은 형사 기소에 대한 종신 면책을 받고 계급과 특권을 평생 유지한다.
• 신설 연방헌법재판소가 헌법 관련 쟁점을 맡아 대법원의 역할을 줄이며, 판사와 변호사들의 반발을 샀다.
• 야당 의원들이 의사 진행을 보이콧한 가운데 법안은 3분의 2 찬성으로 신속하게 의회를 통과했다.
• 정부 당국자들은 개헌이 지휘 체계를 현대화하고 법원 적체를 완화한다고 말하지만, 비판론자들은 권위주의로 기울 수 있다고 경고한다.
• 인도와의 충돌과 원수 승진 이후 무니르의 영향력이 커졌으며, 워싱턴과 리야드에서도 활발한 외교 행보를 보였다.
• 임란 칸을 비롯한 야당 지도자들은 수감 상태이며, 전직 정보기관장은 이례적으로 군사법원에서 유죄 판결을 받았다.
• 인도·아프가니스탄과의 역내 긴장이 이어지고 반군 활동도 계속되는 가운데, 경제적 압박이 중앙집권적 통치의 지속 가능성을 시험할 수 있다.