인도의 도시 위기: 인프라에 막대한 돈을 쏟아붓고도 도시가 살기 힘든 곳이 되는 이유

발전과 쇠퇴의 역설

인도의 도시들은 이해하기 어려운 모순을 보여준다. 한편으로 인도는 국가 전반을 새롭게 단장하기 위해 수천억 달러를 투입해 반짝이는 공항과 다차선 국도, 주요 도심을 잇는 지하철망을 건설해 왔다. 다른 한편으로 이 도시들은 세계 살기 좋은 도시 지수에서 최하위권에 머물며 교통 체증에 시달리고, 악취 나는 공기에 뒤덮이고, 치우지 않은 쓰레기 더미로 뒤덮여 있다. 인상적인 인프라 투자와 악화하는 삶의 질 사이의 괴리는 최근 몇 년 새 한계점에 이르렀다. 벵갈루루와 뭄바이, 델리 등지에서 악화하는 환경에 항의하는 시민들의 이례적인 시위와 공개적인 분노 표출이 이어졌다. 이제 더욱 절박하게 제기되는 질문은 이것이다. 인도의 눈부신 국내총생산(GDP) 성장에도 왜 낙후한 도시가 되살아나지 않는가?

문제의 핵심, 지방정부의 권한 부족

인도의 도시 위기는 근본적인 역사적 간과에서 비롯됐다. 인도 헌법은 중앙정부와 주정부로의 권한 이양을 다뤘지만, 도시가 별도의 통치 체계를 필요로 할 만큼 거대해질 것이라고는 예상하지 못했다. 옵서버 리서치 재단의 라마나트 자 수석연구원은 인도의 도시 거버넌스 모델이 다른 나라에 비해 여전히 분절적이고 비효율적이라고 설명한다.

인도 위생 문제의 역사를 다룬 책 《웨이스트드》의 저자 앙쿠르 비센은 “인도 도시를 운영하는 시장과 지방의회는 시민과 가장 가까이 있지만 국가 조직 중 가장 취약한 기관이며, 해결하기 가장 어려운 문제들을 떠맡고 있다”고 말한다.

이는 도시 시장이 도시 계획과 인프라, 투자 승인에 상당한 행정 권한을 행사하는 중국과 극명한 대조를 이룬다. 중국은 강력한 국가 차원의 지침에 따라 고도로 중앙집권화된 계획 모델을 따르지만, 지방정부에는 이를 실행할 재량권이 주어지고 성과에 따라 보상과 불이익이 부과된다. 주요 도시의 중국 시장들은 공산당 최고위원회에 영향력 있는 후원자를 두고 있어, 시장직은 승진을 위한 중요한 발판이 된다. 이에 비해 인도에서는 주요 도시의 시장 이름조차 아는 시민이 드물다.

1992년에는 헌법 제74차 개정안을 통해 “마침내 도시가 스스로의 운명을 결정하도록” 하는 시도가 이뤄졌다. 지방자치단체에 헌법적 지위를 부여하고 도시 거버넌스를 분권화했다. 그러나 여러 조항은 완전히 이행되지 않았다. 기득권층은 관료와 상급 정부 기관이 권한을 이양하고 지방자치단체에 힘을 실어주는 것을 막고 있다. 대신 주 총리들이 사실상 슈퍼 시장처럼 군림하며 주요 결정을 내린다.

주요 도시 곳곳의 쇠퇴

이 같은 거버넌스 실패의 양상은 인도의 도시 곳곳에서 확인된다. 자이푸르에서는 수백 년 된 건축물이 담뱃자국으로 훼손되는 한편, 자동차 정비소와 공간을 놓고 다투고 있다. 이 도시의 쇠퇴는 자이푸르뿐 아니라 인도의 여러 도시를 괴롭히는 도시 환경에 대한 체념과 절망을 보여준다.

수많은 IT 기업과 스타트업 본사가 있어 인도의 실리콘밸리로 불리는 벵갈루루의 거주 여건은 크게 악화했다. 1951년 인구가 100만 명에 못 미쳤던 이 도시는 2021년 1,276만 명으로 불어났으며, 현재 인구는 1,400만 명으로 추산된다. 인구 증가와 함께 인구 밀도와 건축물 밀도도 높아져 기온 상승에 영향을 미쳤다. 카르나타카주 자연재해 모니터링 센터는 2024년 벵갈루루 기온이 섭씨 40도를 넘어섰으며, 2024년 4월 30일에는 41.8도까지 올랐다고 밝혔다.

벵갈루루는 현재 심각한 식수난에 직면해 있다. 지난해 여름 카르나타카주 총리는 이 도시의 하루 물 부족량이 5억 리터로, 전체 수요의 5분의 1에 이른다고 밝혔다. 시민 일부는 비싼 급수차에 의존하고 있다. 인구가 늘면서 물 수요가 증가하고 지하수 채취량도 많아져 수위가 낮아지고 우물은 말라가고 있다.

벵갈루루의 교통 상황은 악명 높다. 톰톰의 2023년 세계 교통체증 지수에서 벵갈루루는 인도에서 가장 혼잡하고 세계에서 여섯 번째로 혼잡한 도시로 꼽혔다. 평균 시속 18㎞로 10㎞를 이동하는 데 28분 30초가 걸렸다. 2022년보다 1분 늘어난 것으로, 상황이 악화하고 있음을 보여준다.

뭄바이의 포트홀 항의 시위

금융 중심지 뭄바이에서는 악화하는 도로 포트홀 문제에 항의하는 시민 시위가 벌어졌다. 막힌 하수관에서 넘친 쓰레기가 장기간 이어진 몬순 기간 침수된 도로에 쌓였다. 1990년대 공개적으로 제2의 상하이가 되겠다는 꿈을 품었던 이 도시는 감당하기 어려운 땅값과 저렴한 주택 부족, 과도한 인구 밀도, 삶의 질 저하로 그 야심을 실현하지 못하고 있다.

도시 침수로 인한 경제적 손실은 연간 약 40억 달러로 추산된다. 오염에 따른 손실은 델리 GDP의 최대 6%에 이른다. 인도 주요 도시 사망자의 약 7%는 대기오염으로 목숨을 잃는다. 교통 체증과 나쁜 대기 질, 오염된 물과 공기를 통해 전염되는 질병으로 노동 시간이 줄어들면서 부담은 더 커진다.

도시의 실패를 악화시키는 기후 위기

기후변화는 인도의 도시 문제를 더욱 키우고 있다. 기록상 인도에서 가장 더웠던 15개 연도 가운데 10개가 지난 15년 사이에 발생했다. 2024년 뉴델리에서는 낮 기온이 섭씨 40도를 넘는 날이 한 달 내내 이어졌다. 습도까지 고려하면 체감온도는 실제보다 최고 10도 더 높을 수 있다. 이런 고온은 철도와 전력망에 과부하를 일으켜 수출을 방해하고 공장을 멈춰 세울 수 있다.

연구자들이 ‘열 스트레스’라고 부르는 현상이 인도에서 빠르게 확산하며 큰 피해를 내고 있다. 노동력의 거의 4분의 3은 야외나 냉방이 거의 또는 전혀 되지 않는 실내에서 일한다. 이들 중 상당수는 비공식 부문에 종사한다. 열사병이나 탈수로 쓰러지면 생계를 위해 필요한 소득을 포기해야 하고 경제 성장에도 기여할 수 없다. 국제노동기구는 열 스트레스로 인해 10년 말까지 인도의 연간 생산성이 정규직 일자리 3,400만 개에 해당하는 규모만큼 감소할 것으로 추산한다.

아누그라 나라얀 마가드 의대 열 대응 부문 책임자인 카믈레시 쿠마르는 “열을 피할 수 있는 신체 기관은 하나도 없다”며 “중추신경계에서 심장, 근육, 신장, 간에 이르기까지 모든 것이 위험에 놓인다”고 말한다.

먼지가 날리는 거리와 거의 없는 녹지 공간을 지닌 빠르게 성장하는 지방 도시에서 위험은 특히 심각하다. 어린이와 노인이 가장 먼저 어려움을 겪지만 건강한 성인도 곧 영향을 받는다. 비하르주에서만 2019년 폭염으로 최소 215명이 숨졌고, 지난해 총선 기간에는 선거 종사자 10명이 24시간 안에 열사병으로 추정되는 증세로 사망했다. 이런 수치는 실제 피해를 크게 밑돌 가능성이 높다. 더위가 기존 질환을 악화시키는 경우가 많지만, 사망 원인은 해당 질환으로 기록되기 때문이다.

백만장자들의 이탈이 보여주는 더 깊은 위기

도시의 거주 여건 위기는 상당한 자산 유출을 촉발하는 수준에 이르렀다. 최근 인도에서는 백만장자의 이민이 눈에 띄게 늘었다. 2023년 순자산 300만 달러가 넘는 인도인 28만3,000명이 인도를 떠났다. 2028년까지 총자산이 400억 달러가 넘는 43만 명이 떠날 것으로 보인다. 코탁 프라이빗과 언스트앤영의 설문조사에서는 인도 초고액 자산가의 22%가 이민을 고려하고 있는 것으로 나타났다.

이민을 부추기는 요인은 다양하지만, 열악한 도시 생활 여건도 주요 원인이다. 더 나은 도로와 짧은 통근 시간, 깨끗한 공기와 거리, 신뢰할 수 있는 지방자치 서비스, 높은 안전 수준 등 해외의 우수한 인프라와 생활 여건이 부유한 인도인들을 끌어들이고 있다.

그 결과는 인도 주요 도시 곳곳에서 뚜렷하게 나타난다. 초고액 자산가 대부분이 거주하며 국가 GDP의 상당 부분을 차지하는 도시는 뭄바이, 델리, 콜카타, 벵갈루루, 첸나이, 하이데라바드, 푸네, 아메다바드, 수라트, 비샤카파트남, 자이푸르, 러크나우 등이다. 이 도시들은 생활비도 가장 비싼 편이지만, 생활비가 이민을 촉발하는 주된 요인은 아니다. 오히려 이들 도시의 삶의 질이 저하되고 있다. 초고액 자산가들도 사유지를 벗어나면 울퉁불퉁하고 포트홀이 생긴 도로, 불결한 주변 환경, 긴 통근 시간, 교통 체증, 나쁜 대기 질과 마주해야 한다.

스마트시티 미션의 약속과 한계

인도는 2015년 야심 찬 목표를 내걸고 스마트시티 미션을 시작했다. 2025년 7월까지 1조5,300억 루피를 투자해 7,636개 사업을 완료했다. 18개 도시가 스마트시티 사업 전체를 마쳤으며, 100개 도시가 이 사업에 참여하고 있다. 푸네와 수라트, 바도다라, 코임바토르, 우다이푸르 등에서는 스마트 교통관리 시스템과 사물인터넷(IoT) 기반 폐기물 관리, 통합 상황실, 스마트 모빌리티 솔루션, 디지털 거버넌스 플랫폼, 스마트 물 관리 등 혁신 사업을 도입했다.

그러나 인상적인 수치 이면에는 우려스러운 현실이 있다. 스마트시티 미션은 인도의 도시화 문제 가운데 일부만 다룬다. 대상 도시는 100곳에 불과해 인도 도시 인구의 약 30%만 포함한다. 나머지 70%는 사업 대상에서 제외된 도시와 소도시에 산다.

이 사업은 중앙정부와 주정부, 지방자치단체의 재원 분담에 의존한다. 지방의 재원 분담은 충분하지 않은 경우가 많으며, 복잡한 민관 협력과 상업 대출은 재정이 취약한 지방자치단체에 부채 부담을 안긴다. 이렇게 분절된 재원 조달 구조로 사업이 지연되고 미완성에 그치는 경우가 생겼다. 완공된 사업의 유지관리에도 예산이 부족하다. 스마트 시스템은 지속적인 업그레이드와 직원 교육, 운영비 투입이 필요하다.

무엇보다 중요한 점은 스마트시티 미션이 인도 도시의 최빈곤층이 직면한 근본적인 거주 여건 문제를 해결하지 못했다는 것이다. 도시 거주자의 약 25%가 빈곤선 아래에서 살고, 도시 가구의 17%는 슬럼에 거주한다. 이 사업은 도시 공간의 젠트리피케이션을 유발하고 부동산 가격을 끌어올려 저소득층을 의도치 않게 내몰았다는 비판을 받아왔다. 스마트시티 사업은 첨단 감시 시스템과 중산층을 위한 고급 공공 공간, 상업지구, 기술단지에 초점을 맞추는 경우가 많다. 반면 슬럼 주민에게 시급한 적절한 위생 시설과 식수, 기초 의료, 저렴한 주택은 해결되지 않은 채 남아 있다.

인도의 도시화 과제 규모

인도는 세계적으로도 보기 드문 속도로 도시화하고 있다. 2030년까지 인도인 6억 명 이상이 도시 지역에 거주할 것으로 예상된다. 유엔 전망에 따르면 2050년에는 도시 지역 거주 인구가 9억5,100만 명에 달해 인류 역사상 최대 규모의 도시화 물결을 이룰 전망이다. 한편 도시 지역은 이미 인도 GDP의 63%를 차지하며, 이 비중은 2030년까지 75%로 높아질 것으로 예상된다.

이러한 인구 구조 변화를 감당하려면 신규 주택 1억4,400만 채와 수천 킬로미터의 도로, 늘어난 인구를 위한 상수도 시스템, 폐기물 처리 인프라가 필요하다. 인도의 현재 인프라 투자는 필요한 수준의 절반에 불과하다. 이러한 재원 부족은 인도가 미래의 도시 수요에 대비하는 과정에서 심각한 취약점으로 작용한다.

인도 도시화의 실상은 소도시에서 드러난다. 인도 도시 인구의 70% 이상은 인구 100만 명 미만의 정착지에 산다. 인구 10만~50만 명 규모의 중소도시는 급속히 성장하고 있지만, 적절한 도시 계획 체계와 인프라 개발을 위한 재원, 지방 행정의 기술 전문성이 부족하다.

인프라와 공공서비스 제공의 실패

인도 도시로 인구가 계속 유입되면서 도시 인프라 부족은 해마다 심해지고 있다. 인도 도시 인구의 거의 40%가 물 부족을 겪는다. 첸나이 같은 도시는 심각한 물 부족을 겪어 주민들이 비싼 민간 급수차에 의존해야 했다. 문제는 공급에만 그치지 않고 배급과 수질, 효율적인 사용에도 걸쳐 있다. 많은 도시에서 낡은 수도관과 부실한 인프라 탓에 물 공급량의 30~50%가 유실된다.

교통 정체로 인도 도시들은 생산성 저하와 연료 소비로 매년 수십억 루피의 손실을 입는다. 열악한 대중교통 체계 때문에 시민들은 자가용에 의존하고, 그 결과 교통 체증과 오염이 심해진다. 교통 체증으로 인도는 생산성 손실액만 연간 220억 달러에 이른다. 교통 비효율로 도시는 매년 생산성의 4~8%를 잃는다. 인도 대도시권의 평균 통근 시간은 많은 지역에서 하루 90분을 넘는다.

주택 문제도 또 다른 중대한 과제다. 인도인 약 6,500만 명이 슬럼에 살며, 깨끗한 물과 위생 시설, 의료 등 기본 서비스도 이용하지 못하는 경우가 많다. 인도는 세계에서 가장 심각한 주택 위기 가운데 하나를 겪고 있으며, 저소득층의 상황이 특히 심각하다. 인도 도시의 슬럼에는 약 1억2,000만 명이 극심한 과밀 상태로 거주한다. 슬럼의 평균 인구 밀도는 1,000㎡당 40명 이상으로, 권고 기준인 8~10명을 크게 웃돈다.

도시화가 진행됐지만 인도 도시에는 물과 위생 문제가 계속되고 있다. 인도 도시 지역의 약 50%는 하루 24시간 안정적으로 물을 공급받지 못한다. 많은 대도시에서 지하수 고갈이 심각하다. 수질도 나빠 수도관 물에서 미생물 오염이 흔히 발견된다. 도시 가구의 약 40%는 적절한 하수관 연결 시설을 이용하지 못한다. 대부분의 도시에는 분뇨 슬러지 관리 체계가 사실상 없으며, 처리되지 않은 하수가 지하수와 지표수를 오염시키고 있다.

지속되는 도시 위기

연구자들은 인도의 도시 위기가 지속되는 원인으로 여섯 가지 주요 요인을 꼽는다. 첫째, 첸나이와 벵갈루루, 구르가온, 뭄바이에서 나타나듯 자연적인 물 흐름을 전반적으로 무시한다. 둘째, 도로와 배수 체계를 위한 통합 계획이 부족해 두 시설을 별개의 인프라 문제로 다루는 경우가 많다. 셋째, 도시 지방자치단체의 재정·기술 역량이 취약하다. 주요 주의 평균 결원율은 37%에 달하고, 기술자 한 명이 여러 도시를 관리하는 사례도 있다.

넷째, 도로와 배수를 담당하는 기관이 너무 많아 업무가 중복되고 혼선이 생긴다. 델리에는 이런 기관이 아홉 곳이나 있지만, 통합된 책임 체계는 없다. 다섯째, 지역 단위의 조율된 계획이 없어 배수 체계가 원활하게 연결되지 않고 도시권 전역의 교통 관리도 어렵다. 마지막으로 시민 참여 부족으로 지역사회 차원의 회복력을 높일 수 있는 시정·예방 조치 도입이 늦어지고 있다.

이런 구조적 문제에 데이터 공백까지 더해졌다. 인도의 마지막 인구조사는 15년 넘게 전에 실시됐으며, 당시 도시 인구 비율은 30%로 집계됐다. 비공식적으로는 현재 인도 인구의 거의 절반이 도시적 특성을 띠는 것으로 여겨지지만, 다음 인구조사는 2026년까지 미뤄졌다. 앙쿠르 비센은 “도시화의 범위와 성격에 관한 데이터도 없는데 대체 어떻게 문제 해결을 시작할 수 있겠는가?”라고 묻는다.

도시 전환을 위한 해법

이처럼 벅찬 과제에도 전문가와 정책 입안자들은 몇 가지 해법을 제시한다. 회복력 있는 도시를 만들기 위한 종합 행동계획에는 도시 지방자치단체와 지역 차원에서 도로와 관련 서비스를 아우르는 통합 계획을 마련하는 방안이 포함된다. 혁신적인 교통관리 시스템을 도입하면 혼잡과 통근 시간을 줄일 수 있다. 시한을 정해 수자원을 보전하고 빗물 저장 시설을 도입하는 것도 필수적이다. 저지대 쓰레기 매립지를 복원해 새 수역을 조성하고, 외부에서 유입되는 빗물을 차단하는 물길 순환도로를 개발하는 방안도 있다.

통합 상황실을 통한 조기 경보 체계를 구축하고, 도로와 빗물 배수로를 정기적으로 유지관리하며, 인프라의 안전·구조 점검을 정기적으로 실시해야 한다. 결원을 채우고 외주에 대한 과도한 의존을 줄여 인력 부족 문제를 해결하는 일도 우선해야 한다. 정기적인 직원 교육을 제도화하고, 보행로 보호와 수자원 보전, 빗물 저장 규정 준수, 배수 체계 유지관리에 시민 참여를 확대해야 한다.

재정 개혁도 중요하다. 많은 도시 지방자치단체가 재정 건전성을 유지하는 데 어려움을 겪고 있으며, 자체 수입을 늘릴 능력이 제한된 가운데 주정부 보조금에 크게 의존한다. 공정하고 효율적인 재산세 체계를 도입하고, 도시 서비스 이용료를 합리화하며, 인프라 사업 재원을 마련하기 위해 지방채를 발행하는 방안이 개혁안에 포함된다. 민관 협력은 민간 부문의 효율성과 자원을 활용하는 동시에 공공의 감독과 책임성을 보장할 수 있다.

일부 전문가들은 삶의 질 향상을 목표로 특정 법률과 원칙에 따라 운영되는 민간 도시를 만드는 등 더 급진적인 해법을 제안했다. 이러한 도시는 인도 헌법의 테두리 안에서 운영되지만, 적용되는 지방자치 법률은 다른 지역과 달라질 수 있다. 지방자치단체라기보다 기업에 가까운 방식으로 운영되며, 자체 기능과 세입 확보, 지출을 결정할 권한을 갖는다.

깨달음의 순환

데이터 공백과 헌법 제74차 개정안에 명시된 제도 미이행은 인도의 풀뿌리 민주주의가 약화하고 있음을 보여준다. 몇 년 전 부패에 대한 대중의 반발과 달리 도시 문제에는 왜 항의가 없는지 전문가들은 의아해한다. 도시 환경이 크게 개선되려면 인도는 자연스러운 ‘깨달음의 순환’을 겪어야 할 가능성이 크다.

앙쿠르 비센은 1858년 런던의 ‘대악취 사건’을 예로 든다. 이 사건은 정부가 새로운 하수도 체계를 건설하도록 했고, 대규모 콜레라 발병을 종식시키는 계기가 됐다. 비센은 “대개 이런 일처럼 문제가 임계점에 이르러야 정치적 의제로 힘을 얻는다”고 말한다.

주요 도시 시민들의 좌절감은 임계점이 가까워지고 있음을 시사한다. 벵갈루루에서는 교통 체증과 쓰레기 더미에 지친 시민과 억만장자 기업가들의 공개적인 분노 표출이 이어졌다. 뭄바이에서는 악화하는 포트홀 문제에 항의하는 이례적인 시위가 벌어졌다. 델리의 겨울이면 해마다 독성 스모그로 어린이와 노인이 숨을 헐떡이고, 의사들은 일부에게 도시를 떠나라고 권한다. 축구선수 리오넬 메시의 방문 때도 수도의 나쁜 대기 질을 규탄하는 팬들의 구호가 울려 행사가 빛을 바랬다.

냉정하게 평가하면 인도는 미래를 부분적으로 준비하고 있지만, 실행력은 위험할 정도로 부족하다. 인도에는 비전과 규모, 혁신 역량이 있다. 부족한 것은 조율된 도시 계획과 포용성, 장기적인 안목이다. 살기 좋은 환경을 갖추지 못한 스마트시티로는 인도의 인구·경제적 야심을 뒷받침할 수 없다. 인도의 미래는 ‘스마트’해지는 도시의 수뿐 아니라 살기 좋고 공평하며 회복력 있는 도시의 수에 달려 있다.

핵심 요약

• 인도의 도시 인구는 2050년 8억1,400만 명에 이를 것으로 예상돼 막대한 인프라 과제를 낳을 전망이다
• 도시 위기의 근본 원인은 지방자치단체의 권한 부족이다. 인도의 지방정부는 중국 도시 시장에 비해 권한이 약하다
• 벵갈루루 인구는 1951년 79만308명에서 현재 1,400만 명으로 늘었으며, 심각한 물 부족과 인도 최악의 교통 체증을 겪고 있다
• 삶의 질 저하로 2023년 고액 자산가 인도인 28만3,000명이 떠났으며, 2028년까지 43만 명이 추가로 떠날 가능성이 있다
• 스마트시티 미션은 도시 인구의 30%에 해당하는 100개 도시만 대상으로 한다
• 오염에 따른 손실은 델리 GDP의 6%에 이르며, 주요 도시 사망자의 7%는 대기오염으로 발생한다
• 도시 인구의 40%가 물 부족을 겪고 있으며, 많은 도시에서 누수로 물 공급량의 30~50%가 유실된다
• 1억2,000만 명이 슬럼에 거주하며, 평균 인구 밀도는 1,000㎡당 40명 이상이다
• 교통 체증으로 인도는 생산성 손실액만 연간 220억 달러에 이른다
• 열 스트레스로 10년 말까지 인도의 생산성이 정규직 일자리 3,400만 개에 해당하는 규모만큼 감소할 것으로 예상된다